安徽省肥西縣人民檢察院課題組

【摘 要】對(duì)于訴前程序何時(shí)才向訴訟程序轉(zhuǎn)換，取決于行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”。依法履行職責(zé)內(nèi)涵寬泛，把結(jié)果或行為作為單一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難免顧此失彼。關(guān)鍵在于對(duì)履職效果的評(píng)價(jià)，同時(shí)不能忽視對(duì)履職程序要求、履職條件的審查。因此，應(yīng)采用履職效果為主，兼顧履職行為、履職條件的審查標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟;依法履行職責(zé);審查

行政公益訴訟自2015年7月試點(diǎn)以來(lái)，積累了豐富的實(shí)踐樣本，圍繞“公益損害補(bǔ)救”為核心的公益訴訟大量進(jìn)入司法實(shí)踐。相較于傳統(tǒng)行政訴訟，在訴前程序中發(fā)送檢察建議督促糾正違法行為，【1】當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時(shí)才提起訴訟程序，這是行政公益訴訟的特色。2018年3月兩高頒發(fā)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。對(duì)于訴前程序何時(shí)才向訴訟程序轉(zhuǎn)換，則取決于行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”。因而對(duì)行政機(jī)關(guān)“依法履行職責(zé)”的審查，成為公益訴訟制度中的一個(gè)關(guān)鍵。兩高《解釋》回應(yīng)了試點(diǎn)以來(lái)司法實(shí)務(wù)和理論研究對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟做法的需求，但是僅涉及起訴條件、裁判結(jié)果的適用，并未涉足 “依法履行職責(zé)”認(rèn)定問(wèn)題，司法實(shí)踐中爭(zhēng)議較大，有必要在既有司法實(shí)務(wù)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合《解釋》相關(guān)規(guī)定，對(duì)依法履行職責(zé)的認(rèn)定、審查方法及司法應(yīng)對(duì)作系統(tǒng)梳理與探討。

一、依法履行職責(zé)審查的裁判梳理

從目前行政機(jī)關(guān)敗訴率居高的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求較大程度獲得法院支持【2】，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較大。司法裁判中存在“同案不同判”，一種做法主張按照主客觀相統(tǒng)一原則，只要行政機(jī)關(guān)手段窮盡，履職行為合法，即使沒(méi)有達(dá)到彌補(bǔ)損失的預(yù)期目的，也認(rèn)定其依法履行職責(zé)。另一種做法認(rèn)為，只要損害沒(méi)有完全消除，不管行政機(jī)關(guān)是否窮盡辦法，就應(yīng)認(rèn)定其未依法履行職責(zé)。通過(guò)中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶等網(wǎng)站以行政公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)、具體行政行為等關(guān)鍵詞搜索，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)以來(lái)行政公益訴訟案件有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但對(duì)依法履行職責(zé)的司法審查模式并未趨于一致，呈現(xiàn)出如下兩個(gè)處理模式：

（一）結(jié)果論模式

此種模式中，只要損害結(jié)果確實(shí)存在，就認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，徑行確認(rèn)違法。此種情形下，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求表述為“請(qǐng)求確認(rèn)未依法履行職責(zé)違法”、“請(qǐng)求判決依法履行職責(zé)”;訴請(qǐng)的事實(shí)和理由表述為“未依法履行職責(zé)”、“未采取有效措施”;法院的裁判結(jié)果表述為“確認(rèn)未依法履行職責(zé)違法”、“責(zé)令依法履行職責(zé)”等等。這種以損害結(jié)果為依法履行職責(zé)唯一審查依據(jù)的處理模式，可以說(shuō)順應(yīng)了行政公益訴訟以保護(hù)社會(huì)公共利益為核心的價(jià)值導(dǎo)向，卻忽視了對(duì)履職行為本身需要考慮的因素。在損害結(jié)果持續(xù)存在的情況下，依據(jù)履職效果實(shí)現(xiàn)程度的不同，具體又可以分為以下三種處理方式，第一種是主觀上明確拒絕或怠于糾正的不作為【3】，此種情況直接認(rèn)定未依法履行職責(zé)，不涉及履職行為所涉程序事項(xiàng)的審查;第二種是“部分及于整體”，主要針對(duì)未充分履職的情形【4】，行政機(jī)關(guān)部分履職的，一概確認(rèn)未履行職責(zé)違法;第三種是在損害持續(xù)存在的情形下，即使履職行為符合法定程序等，也確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)違法。典型做法如吉林省琿春林區(qū)人民檢察院訴被告延邊朝鮮族自治州林業(yè)管理局不履行法定職責(zé)案，琿春林業(yè)局作出《責(zé)令停止非法占用國(guó)有林地通知書》，盡管法院認(rèn)定該行政行為符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的程序規(guī)定，但因損害確實(shí)存在，最后判令被告未履行職責(zé)違法并責(zé)令履行職責(zé)。

（二）行為論模式

典型特征是審查過(guò)程中，履職結(jié)果與行為相分離。如果履職行為合法，那么即使公益侵害狀態(tài)仍在持續(xù)也不確認(rèn)違法，僅判決責(zé)令履行職責(zé);如果履職行為出現(xiàn)程序嚴(yán)重違法等，則判決確認(rèn)該行為違法。以雙遼市檢察院訴雙遼市林業(yè)局行政公益訴訟案為例，本案中被違法破壞的林地尚未恢復(fù)原狀，林地資源仍處于破壞狀態(tài)，裁判認(rèn)為“如果行政機(jī)關(guān)在檢察建議后一個(gè)月內(nèi)，主觀上未能充分認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法存在的問(wèn)題和不足，客觀上未能積極采取有效措施改正錯(cuò)誤，依照法定程序在合理期限內(nèi)履行職責(zé)，并致國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，那么應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé)的行為違法;反之，行政機(jī)關(guān)因調(diào)查取證、履行法定程序、等待復(fù)議期限及起訴期限、申請(qǐng)人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定等非自身原因，即使在檢察建議后的一段時(shí)間內(nèi)違法侵害公共利益的行為仍然存在，也不應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在檢察建議后履行法定職責(zé)程序存在輕微違法的，可以確認(rèn)該行為違法”，該案不以損害是否存在作為依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為履職行為自身的合法性需要獨(dú)立評(píng)價(jià)，并據(jù)以作出因程序輕微違法的確認(rèn)違法判決。同樣，延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局不履行法定職責(zé)一案，市環(huán)保局認(rèn)定違法行為人運(yùn)輸且擅自傾倒1.3萬(wàn)噸粉煤灰，作出責(zé)令停止違法行為并罰款的處罰決定。因違法行為人停止清運(yùn)導(dǎo)致污染繼續(xù)存在，延吉市檢察院遂建議環(huán)保局依照處罰決定的要求限期恢復(fù)原狀，其后環(huán)保局對(duì)1.3萬(wàn)噸粉煤灰完成清運(yùn)并采取相關(guān)跟蹤監(jiān)督措施。延吉市檢察院認(rèn)為，恢復(fù)原狀包括但不限于1.3萬(wàn)噸粉煤灰，粉煤灰清運(yùn)行為不等同于公益恢復(fù)，所以環(huán)保局作出的處罰決定事實(shí)錯(cuò)誤，不應(yīng)據(jù)此認(rèn)定環(huán)保局依法履行了職責(zé)。至訴訟階段，法院從事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)以及期待可能性等層面，對(duì)環(huán)保局實(shí)施的履職行為即涉案處罰決定進(jìn)行了合法性審查，認(rèn)為處罰決定中涉及的1.3萬(wàn)噸粉煤灰，不屬于該處罰決定規(guī)定的履行義務(wù)，被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行處罰決定的全部事項(xiàng)，按照主客觀相一致原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其依法履行了職責(zé)，故判決駁回訴訟請(qǐng)求。在蛟河市檢察院訴蛟河市林業(yè)局案中，林業(yè)局對(duì)違法行為人作出了《林業(yè)行政處罰決定書》，在蛟河市檢察院發(fā)出檢察建議后，被告林業(yè)局雖然向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但又因其在送達(dá)《林業(yè)行政處罰決定書》過(guò)程中程序嚴(yán)重違法，被蛟河市人民法院裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。裁判認(rèn)為，雖然林業(yè)局對(duì)違法行為人作出了行政處罰，但因最終未準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于被侵害狀態(tài)，故應(yīng)當(dāng)確認(rèn)未履行法定職責(zé)違法。

二、依法履行職責(zé)審查標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)化分析

針對(duì)依法履行職責(zé)審查的標(biāo)準(zhǔn)，理論學(xué)說(shuō)存在分歧【5】，司法實(shí)踐也大相徑庭。通過(guò)對(duì)以上裁判思路的梳理，本文認(rèn)為依法履職內(nèi)涵寬泛，把結(jié)果或行為作為單一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難免顧此失彼，建議采用履職效果為主，兼顧履職行為、履職條件的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，履職效果涉及結(jié)果層面，解決履職是否充分的問(wèn)題，分別從制止違法行為、補(bǔ)救損害結(jié)果兩方面考量。其次，履職程序在于對(duì)履職行為本身的程序合法性進(jìn)行審查：如果履職效果不充分，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制止違法行為、補(bǔ)救損害結(jié)果的目標(biāo)，就要考慮行政機(jī)關(guān)是否受制于法定權(quán)限、法定程序以及檢察建議的要求。最后，如果不是因權(quán)限、程序等限制條件所導(dǎo)致，就應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)意志以外的因素，即是否受制于生態(tài)環(huán)境修復(fù)周期、自然客觀條件等等外部原因。

（一）依法履行職責(zé)重在對(duì)履職效果的評(píng)價(jià)

行政公益訴訟制度不是理論推演的結(jié)果，而是現(xiàn)實(shí)的需要，其出發(fā)點(diǎn)就是為了解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，彌補(bǔ)現(xiàn)行行政訴訟制度的缺陷【6】。行政公益訴訟司法實(shí)踐呈現(xiàn)出諸多客觀訴訟的特征，以違法造成實(shí)際損害為起訴條件并以實(shí)質(zhì)合法性為審查標(biāo)準(zhǔn)【7】。客觀訴訟的定位，旨在保護(hù)法律所確立的客觀秩序，以彌補(bǔ)公益損害為核心也就成為行政公益訴訟的應(yīng)有之義。所以，如何確保國(guó)家或社會(huì)公共利益在被侵害后及時(shí)得到恢復(fù)，是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和法院裁判案件的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

通過(guò)探尋立法本意，不難發(fā)現(xiàn)，兩高《解釋》關(guān)于行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的法理內(nèi)涵至少包括三個(gè)層面，一是依據(jù)實(shí)體法，明確行政機(jī)關(guān)具有某項(xiàng)法定職責(zé)，從而具有行使職權(quán)履行義務(wù)的能力;二是依據(jù)程序法，合乎法定程序，排除超越或?yàn)E用職權(quán)，明顯不當(dāng)?shù)冗`法情形;三是依據(jù)結(jié)果導(dǎo)向的要求，達(dá)到實(shí)質(zhì)合法標(biāo)準(zhǔn)，即考量糾正行為的勤勉程度以及履職的實(shí)際效果等。這三項(xiàng)要求的價(jià)值順位逐步提高，其中前兩項(xiàng)是程序法意義上的基本要求，第三項(xiàng)履職效果是結(jié)果意義上的更高層次要求，即國(guó)家或者社會(huì)公共利益損害最終是否得以修復(fù)，這也是訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的過(guò)程中首先要審查的重點(diǎn)。

（二）依法履行職責(zé)不能忽視對(duì)履職程序要求、履職條件的審查

盡管履職效果是審查依法履行職責(zé)的關(guān)鍵，但并不意味著以此為唯一判斷依據(jù)。在履職效果不充分的情況下，不能一概就認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未履職并科以責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)考慮是不是存在其他相關(guān)因素，造成履職效果只能在一定限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)。這些相關(guān)因素包括但不限于：行政職權(quán)的限度、職權(quán)行使必經(jīng)的正當(dāng)程序、檢察建議的要求以及客觀自然條件等等?？紤]上述因素，意味著如果行政機(jī)關(guān)的履職行為是依照法定權(quán)限、正當(dāng)程序或者檢察建議的要求實(shí)施的，即便履職效果未在期限內(nèi)充分實(shí)現(xiàn)，對(duì)此也沒(méi)有再進(jìn)行苛責(zé)的必要。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，依法履行職責(zé)中的“法”，不僅包括職責(zé)依據(jù)的實(shí)體法，還包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》等程序性法律規(guī)定。以程序要求作為審查標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)榉沙绦虺顺绦騼r(jià)值效能，即本身的獨(dú)立價(jià)值和其所具有的實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值的能力，還具有“好結(jié)果效能”，即形成好結(jié)果的能力【8】。在行政公益訴訟中，依法履行職責(zé)審查需要綜合考慮行政合法性與法的安定性之間的價(jià)值沖突，要考慮履職行為所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益與個(gè)人權(quán)利保護(hù)的平衡，遵循正當(dāng)程序即為最效率最公平之法。從程序法的角度，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后實(shí)施新的具體行政行為，不可避免地會(huì)涉及加重行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的情形。加之新行為的效果及于所有相關(guān)主體，故而會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，于此過(guò)程中如果不考慮相對(duì)人的利益，就會(huì)產(chǎn)生行政公益訴訟監(jiān)督功能與行政訴訟保護(hù)公民權(quán)益功能的沖突。在陜西省安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴被告漢陰縣國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)一案中，就出現(xiàn)第三人在訴前程序中對(duì)國(guó)土資源局行政處罰決定不服提起訴訟，要求撤銷行政處罰決定的情形。行政機(jī)關(guān)撤銷違法行政行為之后會(huì)重新作出新的行為，如果在重作過(guò)程中違反正當(dāng)程序，引起行政相對(duì)人不服，一種可能是相對(duì)人因畏懼檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的雙重壓力而選擇忍受程序上的不公平，另一種可能是選擇提起行政訴訟，要求對(duì)新的行政行為進(jìn)行司法審查。而不論是何種選擇，一旦忽視履職過(guò)程中的程序正義，就會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害，司法資源被浪費(fèi)，這違反了行政公益訴訟效率優(yōu)先的初衷?？紤]相對(duì)人利益，就是要在督促行政機(jī)關(guān)盡最大努力彌補(bǔ)損失的同時(shí)，要求其按照法定程序依法履行職責(zé)，在實(shí)施行政處罰或撤銷許可等負(fù)擔(dān)性糾正行為的過(guò)程中遵循正當(dāng)程序。

三、依法履行職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)建

司法審查制度的功能在于“熨平法律織物的褶皺”。因此，有必要以履職效果為主、兼顧程序要求、履職條件，對(duì)“千姿百態(tài)”的依法履職標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重塑。依法履職的審查標(biāo)準(zhǔn)可由上述履職效果、履職程序、履職條件構(gòu)成，以此為兩高《解釋》第21條關(guān)于履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定提供思路。其中，履職效果包括結(jié)果要件和行為要件，履職程序包括職權(quán)要件、程序要件、內(nèi)容要件，履職條件包括自然客觀條件、生態(tài)修復(fù)規(guī)律等等。以上要件分別按照遞進(jìn)的先后順序進(jìn)行審查。

（一）對(duì)履職效果的審查

圍繞制止違法行為和維護(hù)公益兩個(gè)目標(biāo)，可以將履職效果分為兩個(gè)要件，一是行為要件，即對(duì)違法行為的糾正或制止;二是結(jié)果要件，即受損公益是否得到了有效保護(hù)。在審查過(guò)程中，行為要件應(yīng)優(yōu)先于結(jié)果要件。原因在于，行政公益訴訟的起因在于未依法履行職責(zé)，即“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”，從法律規(guī)定上講，這依據(jù)的是《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等實(shí)體法之中監(jiān)督、管理等相對(duì)寬泛的職責(zé)。既然損害結(jié)果的發(fā)生系由行政機(jī)關(guān)的違法行為（行政機(jī)關(guān)自己）或不作為（違法第三人）所致，那么按照職責(zé)的要求，一旦出現(xiàn)公益損害的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)就是及時(shí)糾正或制止違法行為。由此推之，只要行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正或制止了違法行為， 則其行為后果便有利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。所以，是否達(dá)到履職效果，首先要看對(duì)違法行為的處置結(jié)果。當(dāng)然，受損公益的補(bǔ)救效果往往是不容忽視的考量因素，但有時(shí)存在操作層面的困難：一方面，損失彌補(bǔ)的程度有時(shí)很難界定;另一方面，損失彌補(bǔ)的目標(biāo)很多時(shí)候無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。試點(diǎn)期間的很多案例顯示，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有充分尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，受限于自然規(guī)律和資源條件，行政機(jī)關(guān)不可能在1個(gè)月的履職期限內(nèi)滿足檢察建議的要求。各地對(duì)此觀點(diǎn)不一，裁判也不盡一致，比如肇慶市端州區(qū)檢察院于2017年1月6日向該區(qū)農(nóng)業(yè)局提出檢察建議，1個(gè)月后提起行政訴訟，雖然被告提出其未補(bǔ)種樹木是受環(huán)境氣候影響所致，但檢察院和法院以依據(jù)不足為由不予認(rèn)可。與此相反，在延吉市人民檢察院訴該市環(huán)保局一案中，被告辯稱其因遭遇客觀原因?qū)е碌缆方煌ㄗ璧K等理由，被法院采信。即便2018年3月兩高頒布的《解釋》第21條，將行政機(jī)關(guān)依法履職的期限界定在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)，但仍然存在損失彌補(bǔ)的目標(biāo)難以在法定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，相較于損害補(bǔ)救效果，對(duì)違法行為處理效果的判斷更有可操作性，更明確可控?？傊?，如果損害補(bǔ)救成效良好，那么可以直接認(rèn)定達(dá)到履職效果;若損害補(bǔ)救效果確實(shí)難以界定，在損害沒(méi)有持續(xù)擴(kuò)大的前提下，就應(yīng)把審查重點(diǎn)放在行為要件上，看行政機(jī)關(guān)是否抑制或糾正了違法行為。

再進(jìn)一步，對(duì)違法行為的處理怎樣才算達(dá)到履職標(biāo)準(zhǔn)？總結(jié)實(shí)踐中的做法，制止或糾正違法行為應(yīng)當(dāng)達(dá)到充分、有效、全面的程度。比如對(duì)于行政處罰，行政機(jī)關(guān)只是作出行政處罰決定還不夠，還需要將行政處罰履行完畢，對(duì)處罰內(nèi)容采取強(qiáng)制執(zhí)行措施;三是現(xiàn)有違法行為已經(jīng)過(guò)否定性評(píng)價(jià)，并且不再發(fā)生新的違法行為或不再有發(fā)生新違法行為的危險(xiǎn)。而無(wú)論是否在效果上實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，只要行政機(jī)關(guān)在主觀上積極勤勉，并窮盡相關(guān)合理手段，就認(rèn)定其具有積極履行職責(zé)的意志。也就是要看其是否滿足已經(jīng)窮盡相關(guān)行政手段，是否促使結(jié)果發(fā)生或即將發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化?？偟膩?lái)看，是以效果推斷意志，從履職效果的表象中發(fā)現(xiàn)內(nèi)在本質(zhì)。履職方法上，要看是否窮盡了行政手段。不必窮盡一切手段，而是在追求行政效能最優(yōu)化的范圍之內(nèi)，窮盡行政權(quán)日常行使過(guò)程中的主要手段;履職效果上，要看主要手段實(shí)施完成之后，是否會(huì)導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，也就是促使結(jié)果向良好態(tài)勢(shì)發(fā)生質(zhì)的變更。在部分履職的情形中，要看所使用的糾正或制止手段是否已經(jīng)或?qū)⒁獙?duì)結(jié)果質(zhì)變起關(guān)鍵性作用。若已窮盡關(guān)鍵手段，即便未采用輔助性、附隨性措施，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為窮盡了手段;反之，若偏離糾正目標(biāo)的軌道，程度不觸及結(jié)果的實(shí)質(zhì)性變化，就應(yīng)認(rèn)定未盡到勤勉義務(wù)，從而推定行政機(jī)關(guān)主觀上怠于履職。比如在福建省清流縣檢察院訴清流縣環(huán)保局一案中，檢察院提出檢察建議督促環(huán)保局對(duì)電子垃圾殘留物進(jìn)行無(wú)害化處置，而環(huán)保局只是對(duì)殘留物進(jìn)行了轉(zhuǎn)移貯存，始終未對(duì)第三人作出處罰，對(duì)此法院“確認(rèn)清流縣環(huán)境保護(hù)局未依法處置危險(xiǎn)廢物的行為違法”。從結(jié)果來(lái)看，轉(zhuǎn)移貯存沒(méi)有促使損害結(jié)果實(shí)質(zhì)性改善;從手段來(lái)看，被告環(huán)保局僅僅采用簡(jiǎn)單粗暴的措施，并沒(méi)有窮盡可以利用的所有合理有效手段，最終導(dǎo)致?lián)p害持續(xù)存在。此外，還應(yīng)當(dāng)注重“全面”履行，比如對(duì)于行政機(jī)關(guān)以移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任為由不進(jìn)行行政處罰應(yīng)作具體分析。根據(jù)兩法銜接的有關(guān)規(guī)定，刑事案件不起訴或判無(wú)罪的情形下，無(wú)需進(jìn)行行政處罰，但不意味著移送司法機(jī)關(guān)就是履行了全部職責(zé)。因?yàn)閺男再|(zhì)、手段以及功能來(lái)看，刑事處罰與行政處罰是不同的，行政處罰包含警告、罰款或者行政拘留等多種方式，很多方式是刑事處罰無(wú)法代替的，因此移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不能成為行政機(jī)關(guān)不全面履行職責(zé)的正當(dāng)理由?？梢钥闯觯瑢?duì)意志的考察采用的是“主客觀相一致”的方式，這種方式綜合考慮了法律人正常的理性思維和日常經(jīng)驗(yàn)法則，以及行政執(zhí)法日常所作的認(rèn)定和判斷，能夠較為客觀地對(duì)履職效果予以衡量。

（二）對(duì)履職程序的審查

合法的履職程序包含哪些情形？或者說(shuō)，哪些程序性事項(xiàng)能夠成為行政主體未充分履職的正當(dāng)事由？修改后的《行政訴訟法》第69條至75條對(duì)行政行為合法性作出了明確規(guī)定，違法情形主要包括：（一）主要證據(jù)不足的;（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的;（三）違反法定程序的;（四）超越職權(quán)的;（五）濫用職權(quán)的;（六）明顯不當(dāng)?shù)摹Ｖ髁饔^點(diǎn)認(rèn)為，行政行為合法性可以分為以下內(nèi)容：1.行使職權(quán)的主體合法;2.合乎法定職權(quán)范圍;3.作出具體行政行為的證據(jù)確鑿;4.符合法定程序;5.適用法律法規(guī)正確;6.不得濫用職權(quán);7.內(nèi)容適當(dāng) 【9】。歸納起來(lái)，行政行為合法性主要涵蓋職權(quán)、程序、內(nèi)容三個(gè)層面。據(jù)此，在行政公益訴訟中，構(gòu)成程序法定性和完整性的要素應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)為法定權(quán)限、正當(dāng)程序以及檢察建議的要求。

法定權(quán)限。法定權(quán)限是指法律關(guān)于行政主體履行行政管理職責(zé)時(shí)在事務(wù)、地域等方面所設(shè)定的界限或范圍 【10】。在范圍上，要求不得超越自己業(yè)務(wù)主管范圍或管轄范圍;在內(nèi)容上，不得超越法律、法規(guī)規(guī)定的范圍、幅度;在權(quán)限上，不得行使其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。行政主體的法定權(quán)限決定了其在職權(quán)法定的條件下能夠窮盡行政手段的最大限度、范圍和強(qiáng)度。比如，在環(huán)境公益訴訟中，責(zé)令關(guān)閉、停業(yè)的處罰措施屬于人民政府的職權(quán)范圍，環(huán)境保護(hù)主管部門需要經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)才能實(shí)施，否則屬于超出法定職權(quán)范圍。如果環(huán)保部門沒(méi)有在兩個(gè)月內(nèi)獲得批準(zhǔn)，從而未采取關(guān)閉、停業(yè)的手段，檢察機(jī)關(guān)由此認(rèn)為其未充分履職就有失公允【11】。

正當(dāng)程序。行政機(jī)關(guān)履職行為可以分為以下形態(tài)：一是基于檢察建議的要求直接針對(duì)行政相對(duì)人作出具有法律效果的不利行政決定，比如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、征稅等。二是為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或免除權(quán)益的行政決定，這類行為屬于負(fù)擔(dān)性行政決定。比如撤銷行政許可，免除行政給付行為等。三是純粹的補(bǔ)益止損行為，比如要求采取治理措施，定期跟蹤監(jiān)督等。可見，各形態(tài)中行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)都要以履職行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)為遵守正當(dāng)程序，以及完成履行職責(zé)必經(jīng)的查清案件事實(shí)的環(huán)節(jié)，使得履職效果未在法定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)的情況。比如，為查清案件事實(shí)、查明違法行為人，需要長(zhǎng)時(shí)間調(diào)查取證的時(shí)間耗損;為保證程序的完整性，對(duì)違法行為的處理需要立案、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、詢問(wèn)、技術(shù)決定、送達(dá)等環(huán)節(jié);又比如為嚴(yán)格依照《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律的規(guī)定必須付出的其他程序成本。判斷行政機(jī)關(guān)是否完全、充分履職，應(yīng)當(dāng)保持檢察權(quán)的必要、克制，指的是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)?shù)却姓袨槌墒旌筇崞鹪V訟 【12】。同理，必要、克制的審查理念在訴訟階段也要一以貫之。所以要結(jié)合具體情境，尊重行政職權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，不能忽視行政機(jī)關(guān)為遵守法律規(guī)定所必要的程序上的約束。

檢察建議的要求。鑒于訴前程序的特殊性，依法履行職責(zé)在一定意義上還包括檢察建議的內(nèi)容和要求 【13】。檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)的內(nèi)容和范圍應(yīng)當(dāng)與檢察建議相一致，如果訴前程序中檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的損害范圍等基本事實(shí)（以明示或默許達(dá)成共識(shí)），其后行政機(jī)關(guān)據(jù)以履行了該范圍內(nèi)的補(bǔ)救職責(zé)，那么就不能再以損害結(jié)果未消除為理由認(rèn)為其未履行職責(zé)。典型做法如延吉市人民檢察院訴市環(huán)保局一案，延吉市檢察院認(rèn)為恢復(fù)原狀包括但不限于1.3萬(wàn)噸粉煤灰，法院則認(rèn)為檢察建議未明確否認(rèn)處罰決定中認(rèn)定的1.3萬(wàn)噸粉煤灰，因此超出1.3萬(wàn)噸粉煤灰的損害不屬于應(yīng)履行義務(wù)，被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行處罰決定的全部事項(xiàng)。

（三）對(duì)履職條件的審查

履職條件旨在判斷行政機(jī)關(guān)是否具有履職能力，主要審查行政機(jī)關(guān)未完全履行的正當(dāng)性。實(shí)務(wù)中對(duì)條件要素審查的必要性在于，對(duì)因客觀原因無(wú)法及時(shí)得到補(bǔ)救的損害，即使對(duì)行政機(jī)關(guān)科以責(zé)任，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)本來(lái)的目的。比如在延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局不履行法定職責(zé)一案中，對(duì)被告環(huán)保局辯稱因天氣惡劣導(dǎo)致道路交通障礙，從而損害補(bǔ)救未在合理期限內(nèi)完成的主張，法院予以采信。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從行政機(jī)關(guān)是否具備彌補(bǔ)損害的條件、時(shí)機(jī)以及能力來(lái)考察。從現(xiàn)有案例來(lái)看，審查行政機(jī)關(guān)履職條件的重點(diǎn)在于是否存在不可抗力的阻礙、是否違背植被生長(zhǎng)、污染修復(fù)的客觀規(guī)律以及其他所有超出行政機(jī)關(guān)控制能力或范圍的客觀因素。條件要素的審查要慎之又慎，因?yàn)橐唤?jīng)認(rèn)定確因不可抗力或生態(tài)規(guī)律等客觀原因?qū)е滦姓C(jī)關(guān)履行不能，就不再作其他層面的考量。對(duì)于履行能力的判定，如果涉及到專業(yè)技術(shù)判斷以及行政機(jī)關(guān)通過(guò)民主程序作出的決定，不能輕易否定，不能以法官的判斷取代專家的判斷，比如相關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)確定的排污標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)督部門出臺(tái)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，法院不得輕易否定其效力。

【參考文獻(xiàn)】

[1]試點(diǎn)中75.4%的案件行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)訴前程序后予以糾正。參見《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

[2]轉(zhuǎn)引自《學(xué)者：行政公益訴訟“法化”程度不夠高，檢察機(jī)關(guān)無(wú)一敗訴》。

[3] 此類判決如（2017）吉0281行初42號(hào)，吉林省白石山林區(qū)檢察院訴蛟河市黃松甸鎮(zhèn)政府履行法定職責(zé)案。

[4]此類判決如（2017）陜7102行初56號(hào);（2018）魯0685行初27號(hào);（2016）內(nèi)0207行初76號(hào);（2017）陜0403行初2號(hào);（2016）吉0523行初25號(hào);（2017）甘0921行初3號(hào)等。最高人民檢察院指導(dǎo)案例檢例31號(hào);最高人民檢察院指導(dǎo)案例檢例32號(hào)。

[5]如沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期;有觀點(diǎn)主張“判斷行政機(jī)關(guān)是否履職應(yīng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”。如劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，載《法學(xué)》2018年第1期。

[6]應(yīng)松年： 《通過(guò)試點(diǎn)工作推進(jìn)行政公益訴訟制度構(gòu)建》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年10月19日第3版。

[7]劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。

[8]? 陳瑞華：《通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)程序正義》，《北大法律評(píng)論》1998年第1輯。

[9] 馬懷德：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第91頁(yè)。

[10] 陳勇平等：《如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)行為》，載《人民法院報(bào)》2004年11月6日第3版。

[11] 此類判決如（2017）黔2323行初3號(hào)，貴州省貞豐縣檢察院訴興仁縣環(huán)保局行政不作為案。

[12]? 邢昕：《行政公益訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：基于74份裁判文書的省思》，載《行政法學(xué)研究》2018年第6期。

[13] 關(guān)于檢察建議的內(nèi)容，參見最高人民檢察院2019年2月26日公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十六條規(guī)定。