【摘 要】行政規(guī)范性文件實施后評估是對其進行事后監(jiān)控的一種方法，但其卻存在著制度上不完善、實施過程中不規(guī)范等問題。要使行政規(guī)范性文件實施后評估的有序進行，必須明確評估的主體、程序、標準等內(nèi)容。行政規(guī)范性文件實施后評估是一種結果導向的評估，因此，其評估結果必須產(chǎn)生應有的效力。

【關鍵詞】行政規(guī)范性文件;主體;程序;標準

頒發(fā)行政規(guī)范性文件是各級政府機關進行行政管理活動的重要手段，由于其數(shù)量繁多、層次多樣、種類繁雜，從而存在著雜、亂、多、不規(guī)范等問題，有的甚至出現(xiàn)任意設定處罰權、許可權等現(xiàn)象，因此，加強對問題行政規(guī)范性文件的監(jiān)控已成為當務之急。目前，對行政規(guī)范性文件進行規(guī)監(jiān)控的措施主要有：事中的程序控制、定期清理、備案審查、以及事后的行政復議監(jiān)督、司法審查監(jiān)督和實施后評估等。目前雖然現(xiàn)行制度規(guī)定了行政規(guī)范性文件實施后必須進行評估，但因為缺乏統(tǒng)一的關于行政規(guī)范性文件實施后評估的操作性制度，導致在評估實踐中操作上的不統(tǒng)一、不規(guī)范，其在實踐中并沒有發(fā)揮應有的作用。

一、行政規(guī)范性文件實施后評估的必要性

1.是更新政府管理理念的需要。從國際上政府績效評估發(fā)展的趨勢來看，政府績效評估不能簡單地看成是對政府業(yè)績進行評價的手段，而應當是在新公共管理理念支配下的一套科學的管理系統(tǒng)。所以，行政規(guī)范性文件實施后評估應當是在當代政府行政管理創(chuàng)新背景下所進行的創(chuàng)新政府管理理念的一個基本內(nèi)容。要求其在行政管理理念指導下正確理解和界定行政規(guī)范性文件實施后評估，正確把握其評估過程中指標的全面性和代表性，以使對規(guī)范性文件的評估切實體現(xiàn)市場和顧客導向。只有這樣，才能明確界定評估的概念、把握評估的標準與方法、確定評估的基本目的，并構建完善的評估程序。

2.是解決問題行政規(guī)范性文件的需要。通常行政規(guī)范性文件被老百姓稱為“紅頭文件”，而長期以來，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的違反相關法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生不一致，有的“廢改隨意”，等等，這既影響了行政規(guī)范性文件本身的權威性，也削弱了行政機關在民眾中的公信力，更損害了公民、法人或其他組織的合法權益。這些文件被稱為問題“紅頭文件”，并且問題“紅頭文件”在現(xiàn)實中并沒有得到根治。雖然行政機關采取了許多措施對行政規(guī)范性文件進行監(jiān)控，如備案、行政復議、定期清理等，但這一問題始終未能得到解決。筆者認為對行政規(guī)范性文件實施后進行評估可以對問題行政規(guī)范性文件進行全面的檢測與評價，找出問題的“癥結”所在，從而探尋一種解決的良策。

3.是構建責任政府的必然需要。責任政府包括三個方面的內(nèi)容：第一，責任政府意味著政府能積極地滿足和實現(xiàn)公民的正當要求;第二，責任政府要承擔道德的、政治的、行政的、法律上的責任;第三，責任政府意味著要有一套對政府的控制機制。責任政府的建立，行政問責制的推行，就是要確立“結果導向的責任政府”理念，政府的主管部門要對自己的行政行為負責。[1]行政規(guī)范性文件實施后評估實際上就是事后通過獨立的評估主體對其實施效果、文件本身的質(zhì)量、文件的規(guī)范化等進行全面的評價，從而對問題行政規(guī)范性文件的制定機關及工作人員進行問責。

二、行政規(guī)范性文件實施后評估的主體

評估主體即是要解決“誰來評估”的問題，評估主體的確定對于評估活動能否順利進行、評估活動能否取得實效是至關重要的。實踐中關于評估主體一般有三種模式，即內(nèi)部主體模式、外部主體模式和多元化主體模式。而我國現(xiàn)目前采取的是典型的內(nèi)部評估主體模式，即由行政規(guī)范性文件的制定機關與實施機關來組織評估。且地方政府機關在具體施行過程中也是采取內(nèi)部評估主體模式，如浙江湖州市人民政府于2012年頒發(fā)的《湖州市行政規(guī)范性文件評估辦法》明確規(guī)定：負責市人民政府規(guī)范性文件實施的部門為該規(guī)范性文件評估工作的評估機關（同一規(guī)范性文件有兩個以上機關負責實施的，主要負責部門為評估機關）;廣東東莞市政府于2010年頒發(fā)的《東莞市政府行政規(guī)范性文件評估清理辦法》規(guī)定：規(guī)范性文件評估清理工作由規(guī)范性文件實施機關（解釋機關）負責，同一規(guī)范性文件有兩個以上實施機關（解釋機關）的，由主要實施機關（第一解釋機關）負責會同有關部門評估;廣東惠州市政府于2011年頒發(fā)的《惠州市行政機關規(guī)范性文件評估辦法》規(guī)定：市政府法制機構、市政府規(guī)范性文件原起草單位或主要實施單位和部門規(guī)范性文件發(fā)布單位等是具體負責實施市政府或市直部門規(guī)范性文件評估工作的單位（稱為“評估機關”），等等。這種內(nèi)部評估主體模式事實上是很難收到實效的，因為其在評估過程往往會“避重就輕”，從而導致對評估活動流于形式。

要使行政規(guī)范性文件實施后評估產(chǎn)生應有的實效，必須轉變當前的評估主體模式。根據(jù)行政規(guī)范性文件評估的實際情況，我國可以采取多元化的評估主體模式。多元化評估主體不僅有利于反映民眾的利益訴求，并增強民眾對行政規(guī)范性文件的認同，而且可以保障行政規(guī)范性文件評估結果的客觀公正，對所評估的行政規(guī)范性文件作出全面、準確、客觀的判斷。

三、行政規(guī)范性文件實施后評估程序

行政規(guī)范性文件實施后評估是對所評估的行政規(guī)范性文件做出評價，這種活動也應當根據(jù)一定的程序而為，這是保障評估活動有序進行并取得應有實效的客觀需要。精心、慎重地對行政規(guī)范性文件實施后評估程序進行科學、合理的安排是開展評估工作的首要任務，只有形成一套完善的評估程序，評估工作才能沿著正常的軌道運行。西方許多學者對政府績效評估進行過許多研究，提出許多有理論價值的觀點，對我國政府機關開展績效評估有參考價值。如美國行政學學者馬克.霍哲教授認為：一個良好的績效評估程序應包括鑒別要評估的項目、陳述目的并界定所期望的結果、選擇衡量標準或指標、設置業(yè)績和結果（完成目標）的標準、監(jiān)督結果、業(yè)績報告和使用結果和業(yè)績信息七個基本步驟。[2]我國行政學學者彭國甫教授認為政府績效評估應當分為三個階段：前期準備階段、評估實施階段和結果運用階段，并且認為前期準備階段包括確定評估項目與制定評估方案，評估實施階段包括參照評估指標體系和評估標準、全面收集有關信息、對信息進行處理及作出評估結論，而結果運用階段主要是指運用績效評估結果改進財政預算、公共政策、公共責任、人員管理、部內(nèi)合作、公共服務、發(fā)展規(guī)劃等。[3]也有學者認為地方政府績效評價的基本程序應當包括準備階段、評價實施、報告公示階段、評價結果運用階段和全程監(jiān)督五個階段。[4]

根據(jù)我國近年來對行政規(guī)范性文件進行評估的實踐經(jīng)驗和行政規(guī)范性文件績效評估的實際情況，必須確定下列程序為其評估的基本程序。即行政規(guī)范性文件實施后評估包括普通程序（又稱一般程序）和簡易程序兩種，普通程序分為評估的準備、實施和結果運用三個階段。評估準備階段包括下列內(nèi)容：擬定評估計劃、評估動議、制訂評估工作方案、成立評估工作小組、確定評估具體時間、送達相關文書、制定評估的調(diào)研提綱、設計具體的評估調(diào)查問卷表等;評估實施階段是評估的中心環(huán)節(jié)，其主要包括：收集評估信息、整理與分析評估信息并作出初步的評估結論、提交評估報告等;評估結果運用階段主要是根據(jù)評估結論對相關行政規(guī)范性文件進行相應的立、改、廢及對相關機關與人員進行問責。對于爭議不大，且在實施過程中沒有產(chǎn)生較大的不良影響的，且對行政規(guī)范性文件所進行的是正常的年度評估，可以不按照上述程序進行，而采取簡易程序進行評估。

四、行政規(guī)范性文件實施后評估的標準

評估標準是評估過程中所應當遵循的基本準則與尺度。確定評估標準既便于評估對象的正確選擇，也利于評估方法與評估指標體系的建構。在當前的行政規(guī)范性文件評估實踐中是各個評估機構“各自為政”，各個評估主體所確定的評估標準也是“五花八門”，這既不利于評估的統(tǒng)一開展，也不利于對行政規(guī)范性文件進行規(guī)范性檢測根據(jù)近年來行政規(guī)范性文件評估的實踐和行政規(guī)范性文件評估的特定要求，其評估標準主要有合法性標準、合理性標準、技術性標準和效益性標準。

合法性標準是核心標準，這一標準是其他標準確定的基礎和依歸。合法性標準是對所評估的行政規(guī)范性文件有關規(guī)定是否與法律法規(guī)和國家政策規(guī)定相一致進行評價。合法性評價是法治行政的基本要求，也是在推行依法治國過程中要求行政機關對自己的行政行為所規(guī)定的一個“底線”。合法性標準在評估實踐中具體表現(xiàn)為形式合法性、程序合法性、實質(zhì)合法性三個方面。合理性標準則是基本標準，其能夠彌補合法性標準的不足。合理性標準在對行政規(guī)范性文件進行評估的中過程是不可或缺的，因為行政規(guī)范性文件是政府用以進行行政管理的手段，其涉及對象是不確定的，并且文件中賦予了行政機關在許多領域中的自由裁量的權力。合理性評價可以有效防止行政規(guī)范性文件制定過程中的自由裁量權的濫用。技術性標準主要包括形式結構技術、內(nèi)容結構技術和語言表述技術三方面，即根據(jù)評估的技術性標準要求對行政規(guī)范性文件進行相應的完善，使行政規(guī)范性文件體系呈現(xiàn)為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體。效益性標準則是一個綜合性評價指標，包括經(jīng)濟效益、社會效益、行政效益和法律效益四個方面。

五、行政規(guī)范性文件實施后評估的效力

任何評估活動必須在評估之后根據(jù)其評估的結論或評估報告對相關工作采取一定的整改措施，同時對在評估中發(fā)現(xiàn)的相關責任人應當承擔一定的法律責任的必須由有關機關依據(jù)法定的權限和程序對有關機關或公務人員追究其法律責任。行政規(guī)范性文件實施后評估是一種典型的結果導向的評估活動，其要求應當以評估的結果作為對評估活動進行整體評價的最終目的，操作過程再完美，如其結果沒有產(chǎn)生應有的實效，則評估的價值得不到體現(xiàn)。行政規(guī)范性文件績效評估的整個過程實際上就是一個“求真”、“求善”、“求美”的過程，“求真”要求在評估過程中尊重客觀事實，準確收集一手評估資料與數(shù)據(jù);“求善”要求評估的結果和報告應當全面反映行政規(guī)范性文件存在的問題與缺陷，并提出適當?shù)脑u估意見，以供相關行政機關改進工作;“求美”要求根據(jù)評估報告和結果所提出的評估意見對行政規(guī)范性文件進行完善，使行政規(guī)范性文件在制度和形式上都趨于完美。要使行政規(guī)范性文件實施后評估產(chǎn)生實效，必須在制度上完善相關的規(guī)定;及時、客觀、公正地做出評估報告與評估結果，并提出相應的評估意見;建立評估結果的回應監(jiān)控機制。

行政規(guī)范性文件實施后評估是我國法治政府評價體系中的重要內(nèi)容，其盡管在我國行政管理活動中存在著不完善之處，但不能否定行政規(guī)范性文件實施后評估在法治國家、法治政府實現(xiàn)過程中的重大作用。希望通過行對政規(guī)范性文件實施后評估的研究，推動其在制度上不斷趨于完善，在實施過程中能夠恪守制度規(guī)定，使評估取得應有的效果，同時能夠在我國法治行政的推進過程中發(fā)揮正能量。

【參考文獻】

[1]何鳳秋.政府績效評估新論[M].北京：中國社會出版社，2008.40.

[2][美]馬克·霍哲.公共部門業(yè)績評估與改善[J].張夢中譯，中國行政管理，2000（3）.

[3]彭國甫.地方政府績效評估程序的制度安排[J].求索，2004（10）.

[4]崔丹丹.環(huán)環(huán)相扣——淺談績效評估程序的完善[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2006（11）.

作者簡介：曾志華（1978—），女，湖南衡陽師范學院法學院副教授，主要研究方向：行政法。