仲潔

摘要：近年來隨著我國黨風(fēng)廉政和反腐敗工作的不斷深入，內(nèi)部控制成為行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險防控的重要手段。而財務(wù)內(nèi)部控制可以說是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心。財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》從2014年開始實(shí)施到現(xiàn)在，很多行政事業(yè)單位已經(jīng)初步建立起了包括財務(wù)內(nèi)部控制在內(nèi)的內(nèi)部控制體系。但是四年時間對于一個新的制度體系來說還是太短了，行政事業(yè)單位在探索實(shí)踐內(nèi)部控制的過程中還存在一些問題，這些問題制約著內(nèi)控的效率和效果，導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)部控制對單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的防范和管控還沒有達(dá)到預(yù)期的效果。文章針對目前行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制意識淡薄、管理制度不健全、沒有風(fēng)險管理意識、缺少評價與監(jiān)督、缺乏科學(xué)預(yù)算管理五個問題進(jìn)行了分析并提出了解決對策。希望行政事業(yè)單位能有針對性地改進(jìn)財務(wù)內(nèi)部控制，建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度，使財務(wù)內(nèi)部控制能有效地規(guī)范經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，促進(jìn)行政事業(yè)單位廉政建設(shè)、保證單位健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財務(wù)內(nèi)部控制;問題;對策

一、引言

近幾年行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制體系的重要組成部分，作為反腐倡廉的重要控制手段，開始受到重視。財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等一系列內(nèi)控制度為行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的建立和運(yùn)行提供了依據(jù)。但是內(nèi)部控制作為一個新的概念，尤其是需要打破常規(guī)的管理思維，要求行政事業(yè)單位從幾十年傳統(tǒng)的管理制度和管理模式向以風(fēng)險為切入點(diǎn)的思維方式轉(zhuǎn)換，還需要一段時間的探索和實(shí)踐。這也導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位在建立和運(yùn)行財務(wù)內(nèi)部控制過程中還存在一些問題：財務(wù)內(nèi)部控制意識淡薄、管理制度不健全、沒有風(fēng)險管理意識、缺少評價與監(jiān)督、缺乏科學(xué)預(yù)算管理。這些問題導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)控沒有達(dá)到預(yù)期的效果。本文針對這五個方面的問題進(jìn)行分析和探討，為行政事業(yè)單位指出有效的應(yīng)對策略，使財務(wù)內(nèi)部控制能夠有效地防范和管控經(jīng)濟(jì)活動中的風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

（一）財務(wù)內(nèi)部控制意識淡薄

財務(wù)內(nèi)部控制作為一個重視事前控制和事中監(jiān)督的控制手段，其成效往往沒有業(yè)務(wù)部門的業(yè)績指標(biāo)明顯，不容易看出財務(wù)內(nèi)控為單位帶來的好處。因此很多行政事業(yè)單位沒有真正理解財務(wù)內(nèi)部控制的重要性，沒有認(rèn)識到完善的財務(wù)內(nèi)部控制體系是單位健康有序運(yùn)行的重要保障，導(dǎo)致對財務(wù)內(nèi)控的建立和執(zhí)行不夠重視或者只是在形式上敷衍了事。有些單位上至領(lǐng)導(dǎo)層下至基層員工都認(rèn)為財務(wù)內(nèi)部控制就是財務(wù)部門的事，財務(wù)人員把好關(guān)就行了。還有些單位認(rèn)為建立財務(wù)內(nèi)控制度只是為了應(yīng)付有關(guān)部門的檢查，同時還給自己單位辦事多設(shè)了一道道障礙，增加了流程的繁瑣性。

（二）管理制度不健全

行政事業(yè)單位財務(wù)管理中存在很多問題，例如財務(wù)審核不嚴(yán)謹(jǐn)，資產(chǎn)清查靠經(jīng)驗(yàn)，采購流程混亂，合同管理和審批不規(guī)范，歸根結(jié)底是因?yàn)樨攧?wù)管理制度不健全。行政事業(yè)單位的財務(wù)管理制度通常是根據(jù)上級管理部門下發(fā)的文件要求建立的，單位很少考慮從實(shí)際管理流程中發(fā)現(xiàn)問題，主動建立制度來規(guī)范管理，防范類似問題的發(fā)生。

有些行政事業(yè)單位沒有明確的崗位責(zé)任制度，職權(quán)不明確，責(zé)任不清楚，權(quán)責(zé)分配不合理，有些職責(zé)重復(fù)分配，又有些職責(zé)沒有落實(shí)到人。加上行政事業(yè)單位的官僚傳統(tǒng)，出了問題員工之間互相推諉，部門之間也互相推諉。責(zé)任無法追究到個人，不了了之。沒有制度的約束和缺乏明確的職責(zé)分工，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財務(wù)工作混亂;發(fā)現(xiàn)問題無法追責(zé)到底草草解決，為今后埋下更多更大的隱患;管理漏洞和風(fēng)險越來越大。建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度迫在眉睫。

（三）沒有風(fēng)險管理意識

行政事業(yè)單位現(xiàn)行的各項(xiàng)財務(wù)制度大多是為了遵循國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，是按照規(guī)定執(zhí)行財務(wù)業(yè)務(wù)流程，沒有重點(diǎn)考慮流程中的風(fēng)險。現(xiàn)代社會飛速發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)類型和經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，風(fēng)險也隨之越來越多越來越大，一些大型企業(yè)因?yàn)槲璞锥嵏病ｏL(fēng)險防控已經(jīng)成為財務(wù)領(lǐng)域的重中之重。

很多行政事業(yè)單位沒有建立財務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險評估機(jī)制。在尋找業(yè)務(wù)流程中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點(diǎn)時各單位傾向于學(xué)習(xí)借鑒其他單位。雷同的流程、雷同的風(fēng)險點(diǎn)、雷同的控制程序，甚至連設(shè)計出的風(fēng)險控制程序的審批權(quán)限都類似。這個現(xiàn)象說明了行政事業(yè)單位沒有從自己的實(shí)際業(yè)務(wù)出發(fā)尋找自身的重點(diǎn)風(fēng)險，為了應(yīng)付內(nèi)控任務(wù)照搬照抄別家單位的流程和控制方法。但在實(shí)際工作中每個單位都有各自的特點(diǎn)，財務(wù)風(fēng)險不盡相同，不同的單位對風(fēng)險的承受能力不同，同一風(fēng)險對不同單位的影響程度也不同。照搬其他單位的方法很可能導(dǎo)致一個無效繁復(fù)的財務(wù)內(nèi)控，空耗資源而毫無效果。

（四）缺少財務(wù)內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督

財務(wù)內(nèi)部控制不是制定了制度實(shí)施了控制就算完成了。評價和監(jiān)督是行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是內(nèi)控有效運(yùn)行的重要保障。沒有評價和監(jiān)督機(jī)制單位就看不到財務(wù)內(nèi)部控制中存在問題，導(dǎo)致有的內(nèi)控體系形同虛設(shè)沒有被貫徹實(shí)施到業(yè)務(wù)流程中;有的內(nèi)控體系本身就存在重大缺陷，卻盲目地繼續(xù)實(shí)施。

有些單位雖然建立了評價和監(jiān)督機(jī)制，但沒有真正起到監(jiān)督和控制的作用。大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計也陷于和內(nèi)部控制類似的尷尬處境，重視不夠，人手不夠，形式上的應(yīng)付為主等等，無法起到對內(nèi)控監(jiān)督的作用。審計獨(dú)立性也是行政事業(yè)單位的難點(diǎn)，有財務(wù)人員兼職內(nèi)審的，有內(nèi)審部門負(fù)責(zé)內(nèi)控的，甚至有會計、內(nèi)控和內(nèi)審全由財務(wù)部門負(fù)責(zé)的。獨(dú)立的審計監(jiān)督淪為空談。

（五）缺乏科學(xué)的預(yù)算管理

預(yù)算是行政事業(yè)單位財務(wù)收支的基礎(chǔ)，是約束支出的重要手段。因此預(yù)算控制是財務(wù)內(nèi)部控制的重要方式。但我國行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制、執(zhí)行和評價三個階段都存在著問題，導(dǎo)致了預(yù)算編報不符合實(shí)際，執(zhí)行隨意，缺乏評價改進(jìn)，這些都大大影響了預(yù)算的控制效果。

1. 預(yù)算編制缺乏各部門參與和配合，與實(shí)際脫節(jié)

在現(xiàn)實(shí)工作中有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)還沒有真正理解全面預(yù)算的含義，認(rèn)為預(yù)算就是資金計劃，交辦給財務(wù)部門即可。沒有將預(yù)算作為單位層面的任務(wù)來重視，沒有建立起所有部門參與的機(jī)制，在預(yù)算編制過程中缺乏各部門的協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際存在一定程度的脫節(jié)，不能全面準(zhǔn)確地反映整個單位各項(xiàng)收支。

2. 預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整，允許超預(yù)算支出甚至無預(yù)算支出

這些執(zhí)行中的漏洞會使預(yù)算執(zhí)行部門認(rèn)為預(yù)算隨時可以調(diào)整，超預(yù)算甚至沒有預(yù)算也能報銷支出，導(dǎo)致預(yù)算填報不嚴(yán)肅不認(rèn)真，預(yù)算數(shù)據(jù)不真實(shí)可靠，大大削弱了預(yù)算的控制作用。

3. 預(yù)算與決算脫節(jié)，缺乏決算分析和預(yù)算評價

預(yù)算是資金運(yùn)作的開始，決算是資金運(yùn)作的結(jié)果，預(yù)算和決算構(gòu)成了一個完整的循環(huán)。但對于很多行政事業(yè)單位來說，預(yù)算是用來向財政部門要經(jīng)費(fèi)的，決算則是向財政部門報個報表。沒有將兩者結(jié)合起來分析，沒有開展預(yù)算評價。造成預(yù)算管理缺乏監(jiān)督，效率低下。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制改進(jìn)的方案和對策

（一）從上到下提高財務(wù)內(nèi)部控制意識，全員參與

1. 領(lǐng)導(dǎo)層主動學(xué)習(xí)

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層要主動學(xué)習(xí)財務(wù)內(nèi)部控制知識，從而真正領(lǐng)會到財務(wù)內(nèi)控的重要性和必要性，在重視業(yè)務(wù)部門業(yè)績指標(biāo)的同時也要正視財務(wù)內(nèi)控降本增效的重要作用，從而促進(jìn)財務(wù)內(nèi)控的有效開展，而不再是形式上的應(yīng)付。

2. 全員參與

行政事業(yè)單位要正確理解財務(wù)內(nèi)部控制是一個全員參與的制度體系，財務(wù)部門、審計部門、基建部門、資產(chǎn)部門、采購部門和人事部門等都是體系涉及的領(lǐng)域。由領(lǐng)導(dǎo)層作出表率把財務(wù)內(nèi)部控制作為制度進(jìn)行宣貫同時作為工作任務(wù)進(jìn)行分解，分配到各個部門和各項(xiàng)流程中，從而建立一個全面的財務(wù)內(nèi)部控制體系。

3. 培訓(xùn)與交流

行政事業(yè)單位要為全體員工提供財務(wù)內(nèi)部控制培訓(xùn)和交流的機(jī)會，提高全員的財務(wù)內(nèi)控意識，掌握內(nèi)控知識，相互交流操作實(shí)務(wù)中的問題和見解。在單位上下建立一個財務(wù)內(nèi)部控制的氛圍。讓財務(wù)內(nèi)控意識充實(shí)到每一個部門、每一個人和每一個工作環(huán)節(jié)。

（二）建立健全財務(wù)內(nèi)部控制管理制度

1. 建立科學(xué)的管理制度

科學(xué)有效的財務(wù)內(nèi)部控制管理制度能讓財務(wù)內(nèi)控的建立和實(shí)施有法可依、有章可循。行政事業(yè)單位應(yīng)首先深入研究財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等內(nèi)部控制制度。然后結(jié)合本單位實(shí)際情況和發(fā)展需要，建立一套有針對性的切實(shí)可行的財務(wù)內(nèi)控制度。

2. 合理的組織機(jī)構(gòu)和明確的崗位職責(zé)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自己單位的特點(diǎn)合理設(shè)置職能部門，明確各部門的職責(zé)權(quán)限，避免職能交叉或缺失，使各部門相互制約又相互協(xié)調(diào)。行政事業(yè)單位還應(yīng)該繪制業(yè)務(wù)流程圖，編制崗位說明書，明確每個部門每個崗位在財務(wù)內(nèi)部控制活動中的職責(zé)和義務(wù)，將財務(wù)內(nèi)控分解細(xì)化，使每一個員工了解自己在內(nèi)部控制中的定位，更好地履行職責(zé)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險管理意識

財務(wù)內(nèi)部控制制度與現(xiàn)行的財務(wù)管理制度的主要區(qū)別就是突出了風(fēng)險管理，通過梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，尋找風(fēng)險點(diǎn)、制定風(fēng)險控制措施來防范風(fēng)險。在全面內(nèi)控的基礎(chǔ)上突出重要和高風(fēng)險領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位一定要從本單位實(shí)際業(yè)務(wù)流程出發(fā)，思考探索適合自身的控制措施。

行政事業(yè)單位要改變避重就輕、避難就易，力求用簡單省事的方法應(yīng)付財務(wù)內(nèi)部控制任務(wù)的思想。要下定決心從本單位實(shí)際出發(fā)建立一個適用于本單位的有效降低關(guān)鍵風(fēng)險的財務(wù)內(nèi)部控制體系。具體實(shí)施時行政事業(yè)單位應(yīng)建立一個專門的風(fēng)險評估小組，分析本單位財務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點(diǎn)，綜合考慮單位對風(fēng)險的承受能力，評估風(fēng)險對于單位的影響范圍和程度。風(fēng)險最大的環(huán)節(jié)，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注，最先著手。在制定風(fēng)險控制措施時行政事業(yè)單位要開拓思維，勇于創(chuàng)新，探索最行之有效的控制方法。

（四）建立健全財務(wù)內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機(jī)制

1. 評價機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)建立財務(wù)內(nèi)部控制評價機(jī)制，對財務(wù)內(nèi)控有效性進(jìn)行評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷，完善改進(jìn)財務(wù)內(nèi)控制度，形成閉環(huán)，使財務(wù)內(nèi)部控制達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并不斷前進(jìn)。以評促建，用評價機(jī)制來提高內(nèi)部控制建設(shè)的有效性。

2. 審計監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位還應(yīng)該對財務(wù)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行審計監(jiān)督。及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。行政事業(yè)單位必須認(rèn)識到內(nèi)部審計作為監(jiān)督機(jī)制的必要性和重要性。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)保證內(nèi)審部門的獨(dú)立性，配備專業(yè)審計人員，切實(shí)開展審計監(jiān)督活動，要求被審計部門積極配合，對內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)肅對待，認(rèn)真整改。財務(wù)內(nèi)部控制的審計監(jiān)督應(yīng)獨(dú)立于財務(wù)部門和財務(wù)內(nèi)控制度制定和實(shí)施部門，分清內(nèi)控和內(nèi)審各自的職責(zé)，才能對財務(wù)內(nèi)控作出客觀的評價。審計獨(dú)立性是審計監(jiān)督功能的必要保障。

3. 結(jié)果運(yùn)用

行政事業(yè)單位應(yīng)該積極利用財務(wù)內(nèi)部控制評價監(jiān)督的結(jié)果，一方面針對發(fā)現(xiàn)的問題研究如何改進(jìn)財務(wù)內(nèi)控，一方面將評價結(jié)果納入績效考核范圍，作為績效考評的考核指標(biāo)，將員工實(shí)施內(nèi)部控制的情況作為晉升和獎懲的依據(jù)，對重大缺陷應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。讓員工明確財務(wù)內(nèi)部控制是單位管理體系的重要組成部分，必須嚴(yán)肅對待，從而提高財務(wù)內(nèi)控的執(zhí)行效率和效果。

（五）建立科學(xué)的預(yù)算管理

預(yù)算作為財務(wù)內(nèi)部控制的重要組成部分和重要控制手段，將可預(yù)見可量化的未來與財務(wù)內(nèi)部控制相結(jié)合，通過在財政支出的過程中以預(yù)算為主要依據(jù)來提高支出的可控性，從而提高財務(wù)內(nèi)部控制的有效性。建立科學(xué)的預(yù)算體系應(yīng)該從預(yù)算的編制、執(zhí)行和分析評價三個階段來考慮。

1. 預(yù)算編制

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該將預(yù)算編制作為單位層面的任務(wù)，組織預(yù)算動員會，統(tǒng)一部署，將預(yù)算編制任務(wù)分解落實(shí)到各個部門，明確每個部門的預(yù)算編制責(zé)任。同時建立各部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證預(yù)算信息準(zhǔn)確有效傳遞。

2. 預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行時要嚴(yán)格審批程序，業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照預(yù)算指標(biāo)申請預(yù)算執(zhí)行，并按照規(guī)定程序和權(quán)限審批后方可執(zhí)行。原則上不允許超預(yù)算和預(yù)算外支出，確有特殊情況的應(yīng)先按照要求申請預(yù)算調(diào)整，獲得批準(zhǔn)后方可按照調(diào)整后的預(yù)算申請執(zhí)行。定期對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析并通報，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。例如6月份檢查預(yù)算年中執(zhí)行情況，10月和11月連續(xù)開展預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，避免年底突擊花錢從而保證年底執(zhí)行率達(dá)標(biāo)。

3. 決算分析和預(yù)算評價

行政事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算和決算結(jié)合分析，開展決算分析和預(yù)算評價，通過決算和預(yù)算的差異分析檢查預(yù)算的完成情況，根據(jù)分析評價的結(jié)果發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的問題，指導(dǎo)和改進(jìn)下一年度預(yù)算編制，使預(yù)算編制更加真實(shí)可靠。形成預(yù)算到?jīng)Q算到下一年預(yù)算的不斷改進(jìn)的良性循環(huán)。

四、結(jié)語

總之，財務(wù)內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展有著重要意義。因此行政事業(yè)單位要不斷完善和加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)部控制，提高財務(wù)管理水平，才能推動本單位的持續(xù)發(fā)展。財務(wù)內(nèi)部控制是財務(wù)管理的控制和監(jiān)督手段，是行政事業(yè)單位健康發(fā)展的有力保障。行政事業(yè)單位要打破傳統(tǒng)的管理方式，從風(fēng)險防控的角度出發(fā)，勇敢面對本單位實(shí)際工作中的薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真探索思考風(fēng)險控制措施，并將其融入到財務(wù)管理的具體流程中，最終實(shí)現(xiàn)財務(wù)內(nèi)部控制對單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的防范和管控的目的。

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（作者單位：中國科學(xué)院電工研究所）