高建慧

【摘要】? 文章以政府會計制度改革為牽引，分別從高校預(yù)算管理信息化、預(yù)算管理體系架構(gòu)、預(yù)算項目庫和預(yù)算績效考核的角度，闡述政府會計制度對高校預(yù)算管理的影響，分析現(xiàn)行高校預(yù)算管理存在的突出問題，重點(diǎn)探討了政府會計制度下如何優(yōu)化高校預(yù)算管理的策略，力求進(jìn)一步規(guī)范和推動高校預(yù)算管理的改革發(fā)展，使高校預(yù)算管理更加科學(xué)、合理、有效。

【關(guān)鍵詞】? 政府會計制度;高校預(yù)算管理;影響;優(yōu)化策略

【中圖分類號】? F234;F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）19-0099-03

為順應(yīng)政府綜合財務(wù)報告制度改革，規(guī)范行政事業(yè)單位會計核算，提高會計信息質(zhì)量，財政部自2015年以來陸續(xù)出臺了關(guān)于政府會計制度的一系列規(guī)范性文件， 明確要求包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位于2019年初全面實施政府會計制度。政府會計制度的實施是國家財政管理的重大改革，新制度將實行“雙功能，雙目標(biāo)，雙基礎(chǔ)，雙要素，雙報告”模式，這對高校預(yù)算管理提出了新的要求。因此，高校應(yīng)根據(jù)政府會計制度的新要求轉(zhuǎn)變預(yù)算管理工作思路，探索優(yōu)化策略，不斷提高高校預(yù)算管理工作的效率和質(zhì)量，促進(jìn)高校各項事業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

一、政府會計制度對高校預(yù)算管理的影響

（一）促進(jìn)高校預(yù)算管理信息化建設(shè)的升級

高校信息化建設(shè)工作，相對于企業(yè)而言，起步較晚，相關(guān)技術(shù)較落后，甚至有些高校預(yù)算管理工作沒有考慮信息化建設(shè)，難以滿足政府會計制度改革背景下高校的全面預(yù)算管理要求。政府會計制度明確提出了“及時調(diào)整和升級會計信息系統(tǒng)”的要求，將促使更多高校在信息化建設(shè)中從預(yù)算維度考慮預(yù)算管理與政府會計相結(jié)合， 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展全面預(yù)算管理工作。

（二）促進(jìn)高校預(yù)算管理體系架構(gòu)的完善

政府會計體系的變更，必然促使處于高校經(jīng)濟(jì)活動最前端的預(yù)算管理體系也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。政府會計制度建立了兩大會計核算體系——預(yù)算會計和財務(wù)會計，要求兩大會計核算體系對應(yīng)銜接，即預(yù)算會計要在一個財務(wù)系統(tǒng)中與財務(wù)會計平行記賬，這意味著有資金流入才能入賬預(yù)算收入，有了資金保障才能夠安排預(yù)算支出及開支預(yù)算，有資金流出才能入賬預(yù)算支出，從而倒逼高校將全部收支納入預(yù)算，切實做到預(yù)算執(zhí)行剛性，規(guī)范預(yù)算管理，從制度上防范資金安排和預(yù)算執(zhí)行兩張皮、赤字預(yù)算或虛增預(yù)算、專項資金挪用等問題。另外，政府會計“雙分錄”和“雙目標(biāo)”的計量要求，也將促進(jìn)預(yù)算編制細(xì)化內(nèi)容的補(bǔ)充和完善，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控考核環(huán)節(jié)奠定良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)高校預(yù)算項目庫的構(gòu)建

新形勢下政府會計制度對預(yù)算數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性要求與高校普遍存在的“先分資金、再找項目”的預(yù)算管理模式存在矛盾。隨著政府會計制度的實施和深入推進(jìn)，構(gòu)建和完善高校預(yù)算項目庫建設(shè)，成為高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)不可或缺的組成部分和重要環(huán)節(jié)，并與政府會計核算信息系統(tǒng)共同構(gòu)成相互支持、相輔相成、相互制約的互動式財務(wù)管理體系，已成為當(dāng)前高校預(yù)算管理改革的重要任務(wù)。為此，高校應(yīng)建立健全預(yù)算項目庫，并嵌于預(yù)算管理信息系統(tǒng)，植根于預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)之中，形成預(yù)算項目申報、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核的全生命周期的預(yù)算項目管理體系，從而使高校能提前做好預(yù)算項目儲備;通過對預(yù)算項目執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)分項目、分部門的統(tǒng)計分析及重點(diǎn)督導(dǎo)，切實提高高校預(yù)算執(zhí)行率。

（四）促進(jìn)高校預(yù)算績效考核力度的提升

政府會計制度在權(quán)責(zé)發(fā)生制體系下，提出了對經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行成本核算的要求，費(fèi)用科目區(qū)分為單位管理費(fèi)用和業(yè)務(wù)活動費(fèi)用，明確了按工資福利支出、商品和服務(wù)支出以及對個人和家庭的補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)分類成本項目進(jìn)行明細(xì)核算的要求，并最終歸集納入業(yè)務(wù)活動的費(fèi)用。同時政府會計制度在計量要求上，結(jié)合收付實現(xiàn)制，將全過程和全方位地追蹤業(yè)務(wù)和資金的使用情況，從而為高校預(yù)算執(zhí)行和考核打下了詳實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，對其預(yù)算績效管理起到了有效的促進(jìn)作用。

二、現(xiàn)行高校預(yù)算管理存在的突出問題

（一）預(yù)算管理信息化建設(shè)不完善

目前，高校財務(wù)系統(tǒng)軟件模塊主要有會計核算系統(tǒng)、薪酬發(fā)放系統(tǒng)和教育收費(fèi)系統(tǒng)等，但關(guān)于預(yù)算管理系統(tǒng)的模塊則少之又少，大部分高校在預(yù)算管理過程中，如預(yù)算資料的收集、預(yù)算數(shù)據(jù)的審核、預(yù)算報表的編制等具體工作，主要是依托office的word和excel等辦公軟件為主要載體在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中流轉(zhuǎn)。隨著政府會計制度的實行，高校原有的預(yù)算管理模式容易出錯，而且效率低下，難以滿足新制度提出的更精細(xì)化、更高效率的預(yù)算管理要求。

（二）預(yù)算管理架構(gòu)單一且不細(xì)化

現(xiàn)行高校的預(yù)算編制沒有結(jié)合預(yù)算會計維度和財務(wù)會計維度相應(yīng)編制業(yè)務(wù)收支預(yù)算和財務(wù)預(yù)算的“雙維度預(yù)算”，預(yù)算編制依據(jù)不足、編制方法不科學(xué)、預(yù)算過于簡單，弱化了實際預(yù)算的管控作用。同時，由于財政撥款與預(yù)算編制的時間差、科研及其他收支進(jìn)度的差異等客觀因素的影響，很多高校編制的預(yù)算未能涵蓋所有收支，容易引起對資金監(jiān)管的失控。另外，高校的預(yù)算編制內(nèi)容粗糙、不夠細(xì)化，缺乏合理科學(xué)的預(yù)算分類體系，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理，不能很好地發(fā)揮對高校資金使用的指導(dǎo)作用。

（三）對預(yù)算項目庫建設(shè)不夠重視

當(dāng)前，很多高校沒有建立預(yù)算項目庫。高校內(nèi)部單位在申報預(yù)算項目時申報內(nèi)容簡單，開支標(biāo)準(zhǔn)不明確，開支內(nèi)容不明晰，只填報了預(yù)算總金額;預(yù)算項目的確定也只是簡單地結(jié)合當(dāng)年學(xué)校事業(yè)重點(diǎn)工作予以實施，缺乏中長期規(guī)劃，沒有實行滾動管理，缺乏績效目標(biāo)，容易造成預(yù)算項目支出依據(jù)不足、論證不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行不力。另外，高校預(yù)算管理存在“重項目申報、輕資金管理”的現(xiàn)象。校內(nèi)部門在申報預(yù)算項目時，沒有科學(xué)量化測算申報數(shù)，項目申報成為各部門爭奪校內(nèi)資金的工具，存在校內(nèi)部門先“漫天要價”，夸大預(yù)算數(shù)，然后財務(wù)部門再“砍價”的怪象。這樣，一方面容易造成預(yù)算數(shù)據(jù)只增不減，背離了預(yù)算設(shè)置的初衷——節(jié)約開支，控制成本;另一方面，容易造成爭奪校內(nèi)的有限資源，加劇高校教育資源短缺的局面。而缺乏預(yù)算項目庫建設(shè)是引起預(yù)算項目準(zhǔn)備不足、預(yù)算執(zhí)行力低、突擊年底花錢、資金低績效和閑置等問題的根源。因此，建立健全預(yù)算項目庫，科學(xué)合理地安排預(yù)算項目，將會提高預(yù)算項目資金的使用效益，對高校教育資源合理分配、學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要作用。

（四）預(yù)算績效考核機(jī)制不夠健全

現(xiàn)階段，預(yù)算績效管理的理念沒有被很好地應(yīng)用于高校預(yù)算評價中，很多高校將“預(yù)算執(zhí)行率”等同于“預(yù)算執(zhí)行效率”，認(rèn)為只要項目資金花完了，并在報銷環(huán)節(jié)嚴(yán)把財經(jīng)關(guān)，不超預(yù)算，達(dá)到收支平衡，就是很好地完成預(yù)算執(zhí)行。對教育資金的使用效益不夠重視，盲目支出，弱化成本效益觀念，沒有形成“新形勢下，高校的日常財務(wù)管理工作應(yīng)以預(yù)算績效評價為導(dǎo)向，通過績效評價，找尋最佳辦學(xué)成本途徑，以最少的教育資本投入獲得最大的科研及教學(xué)成果”的思想。導(dǎo)致以上問題的真正根源是高校缺乏一套科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的預(yù)算績效評價體系，財務(wù)指標(biāo)的效用被過度放大，簡單地依據(jù)預(yù)算執(zhí)行數(shù)來判定資金的使用效益，沒有考慮非財務(wù)指標(biāo)的應(yīng)用以及高校自身長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)算績效評價的效能被弱化，得出的績效評價結(jié)果實用性差、不客觀，難以促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)使用效益的提高。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”的深化預(yù)算改革的目標(biāo)，也相應(yīng)地出臺了行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價文件，但相對于高校而言，可操作性和實用性不強(qiáng)。因此，高校預(yù)算績效管理制度的可操作性、實用性和普遍性方面還有待研究和優(yōu)化。

三、政府會計制度下優(yōu)化高校預(yù)算管理的策略

（一）融合政府會計制度的要求， 建設(shè)全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)

政府會計制度下高校預(yù)算管理改革的主要目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)，是在深入分析高校預(yù)算管理實際情況和政府會計制度要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校預(yù)算管理的模式和思路，建立包括“預(yù)算申報-預(yù)算編制-撥款下達(dá)-預(yù)算執(zhí)行-執(zhí)行分析-預(yù)算考核”在內(nèi)的完整有效的全過程的預(yù)算管理系統(tǒng)。首先，預(yù)算管理系統(tǒng)支持在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中預(yù)算申報、業(yè)務(wù)活動申報、用款計劃申報、內(nèi)部經(jīng)費(fèi)撥款支出明細(xì)調(diào)整等功能。其次，預(yù)算管理系統(tǒng)能根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)和預(yù)算內(nèi)容的不同制定不同的申報模板和專項預(yù)算申報，實現(xiàn)預(yù)算申報模板的細(xì)化管理，支持人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項預(yù)算等明細(xì)申報，滿足主管部門和學(xué)校管理的需要。第三，結(jié)合政府會計制度的要求，預(yù)算管理系統(tǒng)實現(xiàn)預(yù)算項目和財務(wù)項目之間的關(guān)聯(lián)管理，滿足預(yù)算項目跨年度的跟蹤、統(tǒng)計與決算;可實現(xiàn)多樣化多維度的預(yù)算分析要求，加強(qiáng)與項目負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)管理部門的協(xié)同工作，避免信息脫節(jié)產(chǎn)生的大量重復(fù)勞動。第四，預(yù)算管理系統(tǒng)可實現(xiàn)與核算系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、工資系統(tǒng)、個人收入系統(tǒng)的無縫對接，同步基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，自動獲取賬務(wù)信息、繳費(fèi)信息、工資信息及個人收入信息，進(jìn)行預(yù)算編制和預(yù)算控制，滿足了新制度下國家和學(xué)校對財務(wù)預(yù)算管理的新要求，從而解決數(shù)據(jù)孤立、實時性差、報表取數(shù)復(fù)雜等問題，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算的全過程管理，滿足預(yù)算管理的精細(xì)化要求。

（二）構(gòu)建“雙維度預(yù)算”框架， 建立靈活的預(yù)算細(xì)化機(jī)制

基于政府會計制度提出的收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的“雙基礎(chǔ)”思維要求，結(jié)合高校戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃管理，構(gòu)建“以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)、由業(yè)務(wù)部門編報為主的業(yè)務(wù)收支預(yù)算和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)、由財務(wù)部門編報為主的財務(wù)預(yù)算”的“雙維度預(yù)算”體系。業(yè)務(wù)收支預(yù)算由業(yè)務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)金的收付實現(xiàn)為基礎(chǔ)，提前進(jìn)行編報;財務(wù)部門根據(jù)業(yè)務(wù)收支預(yù)算，綜合考慮籌資投資、累計折舊、累計攤銷、應(yīng)收賬款賬期、應(yīng)付款周期等因素，調(diào)整生成以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)預(yù)算。預(yù)算編制應(yīng)將高校的全部收支都納入考慮范圍，全口徑的預(yù)算收入除了包括財政補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、營業(yè)收入及其他收入等外，還包括以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)資金;全口徑的預(yù)算支出除了考慮高校所有支出外，還應(yīng)考慮依據(jù)預(yù)算支出額度提取一定比例、以備應(yīng)對突發(fā)事件支出的備用金。

為滿足政府會計核算和高校事后的預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計與績效考核，在預(yù)算編制時，應(yīng)相應(yīng)考慮會計核算與監(jiān)控考核的需求，建立靈活的預(yù)算細(xì)化機(jī)制，使預(yù)算更具指導(dǎo)性和科學(xué)性。首先，細(xì)化預(yù)算填報說明，標(biāo)明量化標(biāo)準(zhǔn)，便于引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門非財務(wù)人員對預(yù)算的填報。其次，根據(jù)新預(yù)算法提出的“按功能分類和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制”的細(xì)化預(yù)算要求，增加設(shè)置功能支出分類科目、經(jīng)濟(jì)分類科目、基本支出、項目支出、現(xiàn)金流入或流出、經(jīng)費(fèi)來源、歸口或使用部門等標(biāo)識指標(biāo)，豐富預(yù)算編制內(nèi)容，建立多種分類方式相結(jié)合的、靈活的多維度預(yù)算體系。

（三）增強(qiáng)預(yù)算管理的前瞻性和精細(xì)化，建立健全預(yù)算項目庫

各高校應(yīng)結(jié)合自身預(yù)算管理實際情況和預(yù)算項目管理特點(diǎn)，將預(yù)算管理層次化和精細(xì)化，關(guān)鍵是加強(qiáng)預(yù)算項目庫的建設(shè)。因為預(yù)算項目庫是高校資金及事務(wù)關(guān)系關(guān)聯(lián)上級部門、內(nèi)部單位和社會的載體，理順高校與上級部門、自身業(yè)務(wù)部門和社會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)從預(yù)算項目庫抓起。首先，高校通過提前謀劃、論證和篩選合適的項目，生成預(yù)算項目備選庫，增強(qiáng)了資金安排的前瞻性，避免在編制預(yù)算時匆忙找項目。第二，在遴選和排序預(yù)算項目時，對于績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)重點(diǎn)考慮，剔除低效或無效預(yù)算項目，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不斷提高高校預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。第三，對于在下一預(yù)算年度需要繼續(xù)使用的預(yù)算項目，不需要重復(fù)填報和論證，可在項目庫直接進(jìn)行跨年度預(yù)算申報，從而自動滾存到下一預(yù)算年度的項目庫，減輕了以往重復(fù)錄入項目信息的工作量，提高了高校預(yù)算編報的效率，增強(qiáng)了高校資金安排的可持續(xù)性。總之，通過建立預(yù)算項目庫，可以實現(xiàn)高校預(yù)算項目的“備選申報-預(yù)算申報-項目預(yù)算執(zhí)行-項目績效評價”的動態(tài)監(jiān)控和全生命周期管理，對高校預(yù)算工作的程序化和規(guī)范化管理、提高高校預(yù)算管理水平具有重要意義。

（四）引進(jìn)“平衡計分卡”理念，構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)體系

當(dāng)前我國高校的預(yù)算管理工作普遍存在著“重資金分配，輕績效考核”的現(xiàn)象。究其原因，主要是由于沒有建立細(xì)化的、可量化的和可操作性的高校預(yù)算績效考核指標(biāo)體系。政府會計制度為高校預(yù)算績效考核提供了細(xì)化和可量化的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，本文參考國外高校預(yù)算績效管理運(yùn)用平衡計分卡的先進(jìn)經(jīng)驗，通過平衡計分卡財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)相結(jié)合的綜合屬性，以高校戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，分解成可量化的明細(xì)績效指標(biāo)，構(gòu)建可操作性的預(yù)算績效指標(biāo)體系，促進(jìn)高校預(yù)算績效考核管理工作的完善。具體績效指標(biāo)體系構(gòu)建如下：

1.財務(wù)維度。高校事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展需要足夠的資金支持和良好的資金應(yīng)用結(jié)構(gòu)，因此財務(wù)維度應(yīng)考慮能體現(xiàn)高?；I資能力、資金執(zhí)行能力和償債能力的指標(biāo)，具體指標(biāo)可設(shè)置為：收入增長率、校友捐贈收入增長率、財政撥款增長率、自籌資金增長率、其他收入增長率、收入和支出預(yù)算執(zhí)行率、財政資金執(zhí)行率、政府采購預(yù)算執(zhí)行率、教育和科研支出占總支出的比率、預(yù)算執(zhí)行序時進(jìn)度比、資產(chǎn)負(fù)債率、速動比率和流動比率等。

2.服務(wù)對象維度。從高校的五大基本職能（人才培養(yǎng)、文化傳承與創(chuàng)新、社會服務(wù)、科學(xué)研究、國際交流合作）角度看，高校的服務(wù)對象也是多樣化的，具體指標(biāo)可設(shè)置為：教職工滿意度、學(xué)生滿意度、合作單位認(rèn)可度、社會影響力、國際影響力、教育部學(xué)科評估得分等。

3.內(nèi)部運(yùn)營維度。內(nèi)部運(yùn)營方面的指標(biāo)設(shè)計應(yīng)綜合考慮與財務(wù)維度及服務(wù)對象維度的指標(biāo)相結(jié)合，即內(nèi)部運(yùn)營維度的指標(biāo)應(yīng)對財務(wù)維度及服務(wù)對象維度的指標(biāo)有促進(jìn)作用，具體指標(biāo)可設(shè)置為：師生比、生均教學(xué)資源、教學(xué)成果數(shù)量、論文/專利成果數(shù)、各類競賽獲獎數(shù)量、課程學(xué)生評估得分、師均科研經(jīng)費(fèi)、科研成果數(shù)量、科技成果轉(zhuǎn)化率、海內(nèi)外深造率等。

4.學(xué)習(xí)和成長維度。學(xué)習(xí)和成長維度的指標(biāo)可以從師生成長情況、教學(xué)水平發(fā)展情況和科研水平發(fā)展情況這三方面進(jìn)行考慮，具體指標(biāo)可設(shè)置為：學(xué)生心理咨詢服務(wù)數(shù)量、教職工培訓(xùn)次數(shù)、高級職稱比率、教師晉升率、省級精品課程增長數(shù)量、省級優(yōu)秀團(tuán)隊增長數(shù)量、核心論文發(fā)表數(shù)量和專利獲批數(shù)量等。同時，各高校應(yīng)結(jié)合自身情況給各維度設(shè)置考核權(quán)重。例如總權(quán)重是100%，財務(wù)維度可設(shè)置為30%，服務(wù)對象維度可設(shè)置為20%，內(nèi)部運(yùn)營維度及學(xué)習(xí)和成長維度可分別設(shè)置為25%。校內(nèi)各預(yù)算管理責(zé)任部門可以此為參考標(biāo)準(zhǔn)開展預(yù)算績效考評工作。

四、結(jié)語

政府會計制度的頒布實施對高校預(yù)算管理的影響是多方面的，現(xiàn)行高校預(yù)算管理在實際操作中存在缺乏科學(xué)性、合理性和靈活性等諸多問題，因此，高校預(yù)算管理改革迫在眉睫。高校應(yīng)以政府會計制度改革為契機(jī)，結(jié)合高校自身發(fā)展情況，全面建設(shè)和完善預(yù)算管理體系，促進(jìn)高校預(yù)算管理水平的提升，推動高校各項事業(yè)的持續(xù)、健康、全面發(fā)展。X

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