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摘要：農(nóng)業(yè)補貼政策是國際上普遍采用的農(nóng)業(yè)支持與保護手段。改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策經(jīng)歷了三次演變。當前我國的農(nóng)業(yè)補貼政策主要有對種糧農(nóng)民的補貼政策、養(yǎng)殖業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)科技支持補貼和推廣補助，農(nóng)業(yè)救助補貼，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體補貼。農(nóng)業(yè)補貼政策的推行提高了農(nóng)民的種糧積極性，增加了農(nóng)產(chǎn)品供給，對保護耕地、確保糧食安全和增加農(nóng)民收入有明顯的積極意義。

關鍵詞：改革開放;農(nóng)業(yè)補貼;糧食安全

農(nóng)業(yè)補貼政策是國家通過政策措施，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易給予各種直接和間接財政補助的支農(nóng)手段，也是國際上普遍采用的農(nóng)業(yè)支持與保護的有效手段。近年來，我國政府為保證國家糧食安全、保障農(nóng)民收益和實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，逐步構建起了農(nóng)業(yè)補貼制度體系。

一、農(nóng)業(yè)補貼制度的演變

我國農(nóng)業(yè)補貼最早始于20世紀50年代，當時以國營拖拉機站機耕定額虧損補貼形式出現(xiàn)，之后擴大到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。從世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議來看，我國的農(nóng)業(yè)補貼有“綠箱”補貼、“黃箱”補貼。目前，我國農(nóng)業(yè)補貼項目主要集中在流通環(huán)節(jié)。

改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)補貼政策經(jīng)歷了三次演變：一是1979～1992年，實行化肥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼和城鎮(zhèn)居民糧食補貼，目的是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。二是1993～2003年，對糧食實行保護價收購，以推動和保障農(nóng)產(chǎn)品的市場化;對不同的農(nóng)產(chǎn)品采取不同的保護方式（分為強保護和弱保護）。三是從2004年起實行農(nóng)業(yè)補貼，包括直接補貼、農(nóng)資直補、農(nóng)機補貼和良種補貼等多項農(nóng)業(yè)補貼政策。對農(nóng)民直接補貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式，農(nóng)業(yè)補貼總額大幅提高。

基于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的的基礎性地位及弱質(zhì)性，通過影響農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素，達到支持弱勢產(chǎn)業(yè)和土地資源優(yōu)化配置的目標。相對發(fā)達國家而言，我國農(nóng)業(yè)補貼支持標準仍然較低。改革開放以來，農(nóng)業(yè)補貼政策的推行提高了農(nóng)民的種糧積極性和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增加了農(nóng)產(chǎn)品供給，對保護耕地、確保糧食安全和增加農(nóng)民收入有明顯的積極意義。

二、農(nóng)業(yè)補貼制度的主要項目

農(nóng)業(yè)補貼政策工具可歸納為兩種類型：一是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品的價格支持措施和直接補貼措施;二是政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般服務支持措施，包括科研推廣、農(nóng)業(yè)基礎設施建設和資源環(huán)境保護等支持計劃。為穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展基礎，發(fā)達國家加大了對農(nóng)業(yè)的補貼力度。其中，對農(nóng)民實行生產(chǎn)性補貼是發(fā)達國家通行的政策。當前我國的農(nóng)業(yè)補貼政策主要有以下項目：

（一）對種糧農(nóng)民的補貼政策

1. 糧食直接補貼

糧食直補是與糧食流通體制改革相輔相成的。糧食直補資金來源于糧食風險基金，是原來在糧食風險基金中安排補給糧食流通環(huán)節(jié)的資金，國家通過改革把它直接補到農(nóng)民手里，變暗補為明補。中央財政分糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)，按誰種地誰受益的原則，基于農(nóng)戶的實際種植面積直接給予補貼。

從2004年開始，國家全面推行對種糧農(nóng)民的直接補貼，2004年以來，糧食直補金額達到了糧食風險基金的一半。2008年，國家對糧食直補每畝13.5元，水稻良種補貼，早稻每畝10元，中稻每畝15元，晚稻每畝7元。2005年中央一號文件要求繼續(xù)加大對種糧農(nóng)民的直接補貼力度，對部分地區(qū)農(nóng)民實行良種和農(nóng)機具購置補貼。2006年中央一號文件又提出完善重點糧食品種最低收購價政策，保護糧農(nóng)利益。種糧農(nóng)民直接補貼政策有效地調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，穩(wěn)定了種糧農(nóng)民隊伍，也有效地減輕了谷賤傷農(nóng)的傷害，維持了種糧農(nóng)民的基本收益，減少了農(nóng)民拋荒毀地現(xiàn)象，保證了我國糧食綜合生產(chǎn)能力，種糧直接補貼政策還倒逼國有糧食企業(yè)加快了市場化改革，對于保障我國糧食生產(chǎn)安全具有至關重要的意義。2010年，中國糧食總產(chǎn)量達到5464億公斤，首次實現(xiàn)連續(xù)七年增產(chǎn)，連續(xù)四年產(chǎn)量保持在5000億公斤以上。這與國家堅持實施一系列正確的糧食生產(chǎn)補貼政策是分不開的。

2. 糧食、油料主產(chǎn)區(qū)補貼

為了緩解產(chǎn)糧大縣財政困難，調(diào)動地方政府抓好糧食生產(chǎn)的積極性，保護好國家糧食安全的基礎，從2005年起，中央財政實行產(chǎn)糧大縣獎勵政策。中央財政對產(chǎn)糧大縣（含縣級市、區(qū)）的獎勵，堅持“測算到縣、撥付到縣”的原則。獎勵條件是：以縣為單位，1998年至2002年5年平均糧食產(chǎn)量大于4億斤，且糧食商品量大于1000萬斤;或達不到以上條件但對區(qū)域內(nèi)的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產(chǎn)生重大影響的縣。2007年，為解決油料生產(chǎn)連續(xù)下滑問題，中央又出臺了油料大縣獎勵政策。2008年，國家對油菜種植每畝補貼10元。2008年針對糧食、生豬、油料生產(chǎn)這幾項的獎勵資金達到180多億，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持效果明顯。

3. 農(nóng)資綜合直接補貼

化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)資價格上漲，增加了農(nóng)民的種糧成本。農(nóng)資綜合補貼是中央財政對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、種子、農(nóng)藥等基本生產(chǎn)資料給予直接補貼，通過糧食風險基金撥發(fā)，補貼時統(tǒng)籌考慮農(nóng)資漲價幅度、糧價變化水平和財政補貼力度等因素，動態(tài)調(diào)整。目的是將農(nóng)民種地投入有效穩(wěn)定在一定水平上，通過補貼促進農(nóng)村糧食增產(chǎn)，促進農(nóng)民收入增加。目前，農(nóng)資綜合直補已經(jīng)成為我國所有補貼政策中額度最大的補貼之一。2012年中央財政撥付糧食直補和農(nóng)資綜合補貼共1278億元。2013年、2014年中央一號文件提出動態(tài)調(diào)整農(nóng)資綜合補貼機制， 2015年中央一號文件提出繼續(xù)實施農(nóng)資綜合補貼等政策。2017年中央一號文件提出深入農(nóng)資綜合補貼制度改革。

4. 良種補貼

為提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，推廣優(yōu)質(zhì)良種，我國對積極使用優(yōu)良作物種子種植的農(nóng)戶給予一定資金補貼，2005年中央一號文件要求對部分地區(qū)農(nóng)民實行良種補貼。2007年，良種補貼品種擴大到水稻、小麥、玉米、棉花、油菜、大豆等六個品種，補貼面積合計達到5.8億畝以上，補貼資金66億元以上，惠及農(nóng)戶1.21億多戶。2012年良種補貼總額224億元。2013年、2014年中央一號文件提出的農(nóng)業(yè)補貼政策也包括了對種糧農(nóng)民的良種補貼。

5. 農(nóng)機具購置補貼

為改變我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)比例，由中央及各省、市、區(qū)財政分別安排專項資金，對農(nóng)民和農(nóng)場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買和更新農(nóng)機具給予專項補貼。對改善農(nóng)業(yè)裝備結構、提高農(nóng)機化水平、增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟具有重要意義。農(nóng)機具購置補貼最早開始于2004年，依據(jù)當年生效的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》進行補貼。2004～2011年中央財政共安排補貼資金529.7億元，帶動地方和農(nóng)民投入1596.7億元，補貼購置各類農(nóng)機具1672萬臺（套），受益農(nóng)戶達到1489萬戶，全國農(nóng)機總動力增長了61%，農(nóng)作物綜合機械化水平8年的增幅超過了政策實施前30年的增幅。2010年農(nóng)機購置補貼144.9億元，全國農(nóng)作物耕、種、收綜合機械化水平達到了52.3%，標志著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)了由人畜力作業(yè)為主向機械化作業(yè)為主的歷史性跨越。2011年農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平達到54.5%，較上年提高2.2個百分點，連續(xù)六年保持2個百分點以上的增幅。2013-2015年中央一號文件要求各地擴大農(nóng)機具購置補貼規(guī)模，落實補貼政策。同時，提出增加農(nóng)機以舊換新補貼試點;2015年中央一號文件提出農(nóng)機具購置補貼向糧食主產(chǎn)區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，擴大農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設備的購置補貼。2016年、2017年中央一號文件提出完善農(nóng)機購置補貼政策，加大對糧棉油糖和飼草料生產(chǎn)機械化機具的補貼力度。2015年國家財政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼和技術補貼的資金達到756億元。

從2016年起，國家將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等“三項補貼”調(diào)整合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，同時，還增加了包括耕地地力保護補貼、農(nóng)機購置補貼、玉米生產(chǎn)補貼等項目。政策定位更加側重于功能性補貼和環(huán)節(jié)性補貼。2016年國家支出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補貼1605.55億元，為同期上年支出的212.4%。

（二）養(yǎng)殖業(yè)補貼

畜牧業(yè)是大農(nóng)業(yè)的重要組成部分，畜牧業(yè)發(fā)展對農(nóng)牧民脫貧致富乃至國民經(jīng)濟增長具有重要意義，我國實行了對畜禽養(yǎng)殖補貼和對漁業(yè)生產(chǎn)柴油補貼。

為了促進養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定豬肉價格，從2005年開始，國家實施畜牧良種補貼政策，2007年出臺了一系列生豬生產(chǎn)發(fā)展的政策措施，包括實施能繁母豬補助政策，實行生豬保險補貼、標準化規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)） 及配套設施建設補貼、人工授精液補貼、疫苗補貼。2008年，國家對能繁母豬飼養(yǎng)補貼每頭100元。2012年畜牧良種補貼資金達到12億元。另外，為促進奶牛養(yǎng)殖業(yè)和養(yǎng)雞業(yè)的發(fā)展，國家實施了奶牛良種補貼、后備母牛飼養(yǎng)和蛋雞補貼。2013年中央一號文件提出扶持畜牧業(yè)補貼和稅收減免政策，對生豬養(yǎng)殖大縣實行獎勵政策。2014年中央一號文件提出開展改進農(nóng)業(yè)補貼辦法試點，加快建立利益補償機制。同時，繼續(xù)實施畜牧良種補貼政策。2015年中央一號文件要求對生豬、牛羊養(yǎng)殖調(diào)出大縣實施財政獎勵補助政策。

2006年以來，為緩解漁民因成本上升帶來的壓力，國家安排了專項資金，主要對從事近海、內(nèi)陸捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖并使用機動漁船的漁民和漁企實施柴油漲價直接補貼。2008年漁業(yè)生產(chǎn)柴油補貼為126.4億元。2010年實施《漁業(yè)成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》，從制度上切實規(guī)范了海洋捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖漁民和漁業(yè)企業(yè)的機動漁船油補發(fā)放工作。2012年國家補貼漁業(yè)柴油資金239.97億元。2013年中央一號文件提出落實遠洋漁業(yè)補貼，實行補貼、稅收減免政策。2016年中央一號文件提出發(fā)展?jié)O業(yè)保險。

（三）農(nóng)業(yè)科技支持補貼和推廣補助

近年來，國家為提高農(nóng)業(yè)科技水平，主要出臺了下列補貼措施：

1. 測土配方施肥補助

植物生長所需養(yǎng)料主要來自化肥。測土配方施肥，不僅能提高作物產(chǎn)量，還可以改良土壤環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國于2005年全面推廣應用測土配方施肥技術。中央、地方財政給予補貼，免費為農(nóng)民提供測土配方施肥的技術服務。2005～2008年，中央撥付16億資金，在全國1200個縣推廣應用測土配方施肥技術。2012年，在全國范圍內(nèi)組織開展測土配方施肥技術普及行動。篩選確定了100個縣（場）、1000個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、10000個村作為試點，實施測土配方施肥整縣、整鄉(xiāng)、整村推進，實現(xiàn)全國測土配方施肥技術推廣13億畝，為1.8億農(nóng)戶免費提供測土配方施肥技術服務。

2. 科技入戶技術補貼

2005年，為提高農(nóng)業(yè)科技成果入戶率和覆蓋率，建立依靠科技促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制，穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，國家啟動了農(nóng)業(yè)科技入戶示范工程。“科技入戶”是科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人的長效機制。2005～2007年，科技入戶示范工程在300個縣實施，共培育25萬個科技示范戶，輻射帶動周邊500萬農(nóng)戶，三年累計新增糧食50億公斤，促進農(nóng)民增收150億元。種植業(yè)示范戶年均畝增產(chǎn)10%以上、節(jié)本23元以上，每畝新增效益100元左右;畜牧業(yè)示范戶奶牛養(yǎng)殖綜合效益提高10%以上;漁業(yè)示范戶畝均節(jié)本增效1000元以上。2007年，國家科技入戶技術補貼專項資金為2億元。從2008年起，農(nóng)業(yè)部全面實施農(nóng)業(yè)科技入戶工程。通過普及配方施肥技術、以及有關農(nóng)作物高產(chǎn)技術攻關等活動，大大促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

2012～2014年，中央“一號文件”重點強調(diào)大幅增加農(nóng)業(yè)科技投入，確保國家糧食安全。2012 年國家財政撥款用于農(nóng)林水事務（類）支出 1，562，705.43萬元，占 64.27%，科學技術（類）支出 397，883.74 萬元，占 16.36%。2013年、2014年中央一號文件提出繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)關鍵技術補助、土壤有機質(zhì)提升補助，2014年中央一號文件提出試點低毒低殘留農(nóng)藥和高效緩釋肥料使用;專業(yè)防治病蟲害補助，防災減災穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

3. 農(nóng)民培訓補貼

我國農(nóng)民科技文化素質(zhì)不高，加強農(nóng)民培訓對于增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民精神生活質(zhì)量具有重要意義。十六屆五中全會強調(diào)要培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。從2004年開始，中央財政對農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓給予補貼;2006年，中央財政還投入2億元設立了新型農(nóng)民培訓補助專項資金，用于農(nóng)村實用技術的學費補助;到2007年，中央財政累計投入農(nóng)民轉移就業(yè)培訓補貼12.5億元。2009年國家補貼金額為平均每人360元。2011年國家用于技術推廣和技能培訓專項資金為299.51億元。2016年，國家用于支農(nóng)的科技轉化與推廣服務資金為390.12億元。2018年4月，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部發(fā)布《2018年財政重點強農(nóng)惠農(nóng)政策》，明確2018年財政將從八大方面強農(nóng)惠農(nóng)，其中包括培訓新型職業(yè)農(nóng)民100萬人次等。

（四）農(nóng)業(yè)救助補貼

1. 農(nóng)業(yè)救災資金

農(nóng)業(yè)災害是對農(nóng)、牧、漁業(yè)生產(chǎn)構成嚴重威脅、危害和造成重大損失的農(nóng)業(yè)自然災害和農(nóng)業(yè)生物災害。農(nóng)業(yè)救災資金是中央財政預算安排用于預防、控制災害和災后救助的專項補助資金。2008年，國家安排救災資金27億元用于南方冰凍雨雪災區(qū)恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn);安排地震災區(qū)動物防疫消毒無害化處理和鼠害防治補助6500萬元;安排農(nóng)作物重大病蟲災害防控資金3.17億元，重大動物疫病補助資金28億元。2016年，國家財政用于災害救助的資金為46.87億元;用于病蟲害控制的財政資金為140.87億元。

2. 農(nóng)業(yè)保險保費補貼

農(nóng)業(yè)保險風險較高，因此，保險費率較高，農(nóng)民難以承擔，需要財政提供保費補貼。農(nóng)業(yè)保險保費補貼是國家財政對農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險業(yè)務給予的一定比例的保費補貼。2007年，我國即開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策。2011年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入是170億元，是2006年沒有實施保費補貼政策時的20倍。2015年，國家財政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險補貼的資金為268.05億元，較上年增長9.53%。2016年12月，財政部印發(fā)《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》，要求進一步提高財政補貼資金使用效益。

2015年中央一號文件提出提高各級財政對稻谷、小麥、玉米等主要糧食作物保險的保費補貼比例、保險覆蓋面和保障水平;擴大畜產(chǎn)品及森林保險覆蓋范圍。中央、省級逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式提供保費補貼支持。鼓勵有條件地區(qū)的保險機構開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險、互助合作保險。同時，中央財政還支持建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，規(guī)范大災風險準備金管理。

2016年中央一號文件提出開發(fā)天氣指數(shù)保險、農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險、設施農(nóng)業(yè)保險、森林保險等農(nóng)業(yè)保險新品種，穩(wěn)步擴大“農(nóng)業(yè)保險+農(nóng)產(chǎn)品期貨”試點，創(chuàng)新保險公司支農(nóng)融資業(yè)務。擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，完善大災風險分散機制，提高風險保障水平。

（五）新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體補貼

2013、2014年中央一號文件提出農(nóng)業(yè)補貼重點是專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體。2015年中央一號文件要求實施推廣重大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的補助政策，擴大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的獎補范圍。

三、總結

改革開放以來，我國已經(jīng)建立了比較完善的農(nóng)業(yè)補貼體系。但必須通過農(nóng)業(yè)補貼立法，保障農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和長效性?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補貼制度的目標設計不宜寬泛，核心目標是保障糧食安全、確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進農(nóng)民增收。第一，應優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼結構，發(fā)展與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育相適應的農(nóng)業(yè)補貼;第二，加強節(jié)能降耗和減少排污，減少或取消農(nóng)藥和除草劑的農(nóng)資補貼，凸顯農(nóng)業(yè)補貼政策的環(huán)境保護功能;第三，增加農(nóng)業(yè)科技研發(fā)及推廣服務的補貼;第四，擴大補貼資金來源，加強補貼資金的審計監(jiān)督;最后，發(fā)展健全的農(nóng)業(yè)保險體系，規(guī)避農(nóng)業(yè)自然災害風險，也是除補貼以外農(nóng)業(yè)保護的一項重要措施。

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[7]中央財政共安排和撥付各項救災補助資金約27億元[O/L].人民網(wǎng). http：//ccnews.people.com.cn/GB/87320/6879329.html.2008-02-14.

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*基金項目：本文系2013國家社會科學基金項目“改革開放以來中國共產(chǎn)黨解決“三農(nóng)”問題的實踐與經(jīng)驗研究”（13XDJ001）研究成果之一。

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學管理學院）