鐘厚基

摘 要：近段時(shí)間，我國(guó)在農(nóng)村扶貧工作中取得了階段性的成果。但在扶貧力度加大的同時(shí)，腐敗開(kāi)始滋生，尤其以農(nóng)村扶貧中的腐敗居多。通過(guò)分析2018年中紀(jì)委公布的26起扶貧領(lǐng)域中村干部的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的典型案例，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村扶貧中村干部腐敗領(lǐng)域范圍廣、腐敗手段和類型多樣化及涉案金額相差懸殊是該類問(wèn)題的主要特征，進(jìn)一步分析該問(wèn)題的成因在于扶貧資金管理不規(guī)范、基層干部法紀(jì)意識(shí)薄弱、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制以及違法成本低等，提出治理該問(wèn)題主要有構(gòu)建扶貧資金管理制度，建立信息公開(kāi)平臺(tái)、重視村干部的法治教育、加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)查重懲等治理路徑，為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)掃除障礙。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)扶貧;腐敗;預(yù)防

近年來(lái)，我國(guó)扶貧工作取得了一定的成績(jī)，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)也取得了決定性的勝利。但在扶貧工作中，腐敗等不和諧的因素也依然存在，且成為基層治理的難題。近年來(lái)，國(guó)家也在下大力度對(duì)扶貧領(lǐng)域中的腐敗做出專項(xiàng)整治。2018年，中紀(jì)委連續(xù)兩次公開(kāi)曝光了44起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的典型案例①，而扶貧中村干部的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的典型案件就占了26起，超過(guò)半數(shù)。可見(jiàn)在涉及農(nóng)村扶貧的村干部的腐敗治理不容忽視。本文針對(duì)這26起典型案例，分析了涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問(wèn)題的特征，并找出該類問(wèn)題出現(xiàn)的成因，進(jìn)一步提出治理該問(wèn)題的具體途徑，以期有利于扶貧工作取得更好的成績(jī)，保障真正貧困的民眾的合法權(quán)益。

一、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問(wèn)題的特征

2018年4月和7月，中紀(jì)委共曝光了44起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的典型案例，其中有26起是扶貧過(guò)程中村干部腐敗的案件。以下是對(duì)這26起村干部在涉農(nóng)扶貧中的腐敗典型案例進(jìn)行的歸納。

對(duì)上表進(jìn)行分析后可以發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗行為的特征主要有以下三個(gè)方面：

（一）扶貧過(guò)程中村干部腐敗領(lǐng)域涉及面廣

通過(guò)以上分析可以看出，村干部腐敗問(wèn)題發(fā)生涉及的領(lǐng)域廣泛：在建檔立卡、移民安置、低保、貧困戶調(diào)整、社會(huì)捐助等社會(huì)保障型扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題最多，有13起，是村干部腐敗的高發(fā)地帶;在農(nóng)村危房改造項(xiàng)目中發(fā)生的腐敗案件有8起;在貧困戶貼息貸款、糧食補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)扶持等惠農(nóng)政策申報(bào)過(guò)程中的腐敗案件有4起;在養(yǎng)殖等生產(chǎn)扶貧[1]中發(fā)現(xiàn)的腐敗案件也有1起;除此之外在其他基件維護(hù)類的扶貧項(xiàng)目中，也存在侵占、挪用、索賄等多種腐敗現(xiàn)象。在以上多個(gè)扶貧領(lǐng)域中，涉及的權(quán)力部門也比較多，各職能部門包括村干部們?cè)诜鲐氝^(guò)程中經(jīng)手扶貧項(xiàng)目和扶貧資金時(shí)，利用職務(wù)便利，挪用、侵占、截留、私分現(xiàn)象比比皆是，“雁過(guò)拔毛、順手牽羊”的行為滲透在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）扶貧過(guò)程中村干部腐敗手段和類型多樣化

從上述26個(gè)村干部扶貧腐敗案件來(lái)看，扶貧過(guò)程中，村干部的腐敗手段有多種表現(xiàn)形式：

（1）低保等社會(huì)保障工作中優(yōu)親厚友、失職失責(zé)。社會(huì)保障是兜底的脫貧政策。國(guó)家對(duì)于低保、貧困戶、各項(xiàng)救助金的發(fā)放，規(guī)定了必須滿足一定條件。然而，村干部們?cè)诮?jīng)受申辦這些事務(wù)的過(guò)程中，利用職務(wù)的便利，為親友大開(kāi)方便之門，將本不滿足條件的人員納入到低保戶、貧困戶中，或是不履職，不作為拖延扶貧款的發(fā)放，致使扶貧資金沒(méi)能發(fā)放至真正困難的群眾中，極大損害困難群眾的切身利益[2]。而這種情況追究起來(lái)似乎與腐敗無(wú)關(guān)或關(guān)聯(lián)不大，甚至可以用工作馬虎加以搪塞，因此該現(xiàn)象在扶貧腐敗中也較為普遍。如四川省宜賓縣雙龍鎮(zhèn)雙龍社區(qū)黨支部書(shū)記梁剛祖等人優(yōu)親厚友問(wèn)題。①

（2）虛報(bào)、套取財(cái)政資金，騙取扶貧款專項(xiàng)資金。由于信息公開(kāi)和財(cái)務(wù)制度的不健全，村干部通過(guò)編造虛假材料、虛報(bào)扶貧項(xiàng)目，從中渾水摸魚(yú)，以假亂真，違規(guī)套取大量扶貧專項(xiàng)資金，造成扶貧項(xiàng)目落不到實(shí)處，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的扶貧效果，造成巨大的損失和浪費(fèi)。如山西省呂梁市離石區(qū)信義鎮(zhèn)馬家溝村黨支部原書(shū)記賀飛飛騙取扶貧資金等問(wèn)題①。

（3）截留、挪用、貪污、侵占扶貧款。隨著各種扶貧款項(xiàng)的發(fā)放，基層干部法治思維的缺乏以及外部監(jiān)管的空白刺激和助長(zhǎng)著村官們的貪欲，他們將“黑手”伸向扶貧這塊“奶酪”，對(duì)經(jīng)手的扶貧款項(xiàng)采取各種手段任意截留、挪用、貪污、侵占扶貧款。 如江西省尋烏縣南橋鎮(zhèn)羅陂村黨支部書(shū)記謝明紅截留危房改造補(bǔ)助資金等案件①。

（4）公然向貧困戶索取好處費(fèi)。在農(nóng)村中封閉的人情社會(huì)背景下，為掌握著權(quán)力的村干部提供了腐敗的沃土。加上基層干部的待遇微薄也成為了貪腐的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。他們利用手中掌握的對(duì)扶貧材料的申報(bào)和審核權(quán)，在貧困戶識(shí)別、扶貧物資發(fā)放、辦理危房改造申請(qǐng)等工作中，以權(quán)謀私，吃拿卡要，甚至公然向貧困戶索取財(cái)物。如海南省瓊海市龍江鎮(zhèn)蒙養(yǎng)村村委會(huì)副主任程守春收受他人財(cái)物問(wèn)題①。

（三）扶貧過(guò)程中村干部腐敗所涉金額差距較大

在對(duì)26期案例的涉案金額進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)不同的案件涉案的金額差距較大，最低涉案金額為2200元，最高涉案金額為36萬(wàn)元。進(jìn)一步分析，共有3起涉案金額在20-50萬(wàn)元之間，3起涉案金額在10-20萬(wàn)元之間，而有8起涉案金額在3-10萬(wàn)元之間，3萬(wàn)元以下的則高達(dá)12起。可以看出，涉案金額在10萬(wàn)元以下的案件在26起案例中占比高達(dá)77%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明在農(nóng)村扶貧過(guò)程中，在大力治理扶貧中涉案金額較大的大案要案的同時(shí)，要提防村干部在扶貧領(lǐng)域中的“微腐敗”，失之毫厘，差之千里。扶貧實(shí)踐中很多村干部的腐敗就是從一分一厘逐步滑向違法犯罪的深淵

[3]。扶貧中不管是村干部的“微腐”還是“巨貪”，最終損害的都是廣大群眾的根本利益，也極大損壞了黨及政府的威信和形象，更是阻擋了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)邁向勝利的步伐。

二、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）扶貧資金管理不規(guī)范

在扶貧過(guò)程中，一方面上級(jí)部門把精力放在扶貧資金和扶貧項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)上，而忽略了對(duì)扶貧資金和項(xiàng)目去向的具體落實(shí)。另一方面，村委會(huì)中也未對(duì)扶貧資金和項(xiàng)目的使用構(gòu)建出具體的管理規(guī)范。具體表現(xiàn)在：一是扶貧資金管理制度不規(guī)范，在許多農(nóng)村中，對(duì)于扶貧資金沒(méi)有一套完整的財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)于資金的用途和去向大多由村會(huì)計(jì)做模糊的統(tǒng)計(jì)，假賬、亂賬現(xiàn)象嚴(yán)重。二是信息公開(kāi)不足，村民對(duì)于扶貧政策基本不清楚，扶貧資金所救濟(jì)的具體貧困對(duì)象和程序公示不夠，資金使用情況不甚透明。這種情況下，村干部對(duì)扶貧資金的處置處于無(wú)人管理、無(wú)人知曉的狀態(tài)，加大了腐敗的可能性。

（二）基層干部法紀(jì)意識(shí)薄弱

基層干部法紀(jì)意識(shí)薄弱主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是自身文化素質(zhì)不高，欠缺法治觀念。二是知法犯法，漠視法律。在農(nóng)村中，一部分村干部由于自身文化水平不高，對(duì)于法律的認(rèn)知不夠全面，容易受到誘惑，誤入腐敗的歧途。或者盡管對(duì)法律制度有一定的了解，也不認(rèn)為自己觸犯了法律，甚至對(duì)于在扶貧工作中出現(xiàn)的失職失責(zé)行為，認(rèn)為沒(méi)有貪腐也不構(gòu)成腐敗?；蚴敲髦约河懈瘮〉男袨?，但低估了腐敗暴露的風(fēng)險(xiǎn)和法律的處罰，抱有僥幸心理，仍然實(shí)施腐敗行為。在這種情況下，村干部利用手中握有的“權(quán)力”，鉆法律的空子，一步一步腐蝕著扶貧的偉大工程。

（二） 缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

在具體扶貧進(jìn)程中，有三類監(jiān)督，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)、村黨委會(huì)的監(jiān)督、村兩委的互相監(jiān)督以及村民對(duì)村兩委的監(jiān)督。但在扶貧實(shí)踐中，首先是隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村自治組織對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性逐漸降低，農(nóng)村中的繁多事務(wù)村干部們了解的更為清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層的管理有些力不從心。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依靠基層組織來(lái)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。對(duì)于一些微腐敗的現(xiàn)象采取了較為寬容的處理方式，如“通報(bào)批評(píng)”“警告”“責(zé)令退還”等方式。其次是在農(nóng)村人情社會(huì)的模式下，村委會(huì)的成員之間多存在血緣或親緣關(guān)系，村兩委的同級(jí)監(jiān)督大多形同虛設(shè)，多礙于面子采取了睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。最后是村民對(duì)于跟自己無(wú)關(guān)的事項(xiàng)漠不關(guān)心，而真正需要救濟(jì)的村民也無(wú)法通過(guò)有效途徑進(jìn)行監(jiān)督。加之即使知道有腐敗的現(xiàn)象，出于擔(dān)心日后的打擊報(bào)復(fù)，也不會(huì)選擇向有關(guān)部門舉報(bào)。因此缺乏有效的監(jiān)督給村干部的腐敗提供了滋養(yǎng)的溫床。

（四）扶貧腐敗的違法成本低

對(duì)26個(gè)案例的處理結(jié)果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)對(duì)村干部在扶貧中的腐敗行為，處理結(jié)果多以“黨內(nèi)警告”、“撤職”、“開(kāi)除黨籍”為主，對(duì)于涉案金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌職務(wù)犯罪問(wèn)題的移送檢察機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)于所貪款項(xiàng)，或追繳或退還。但從上述案例來(lái)看，基層干部腐敗的涉案金額普遍偏低，處分形式也多以涉案金額為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行黨內(nèi)處分，司法介入不足，相對(duì)《刑法》層面的處罰來(lái)說(shuō)違法成本過(guò)低。另一方面，由于基層自治組織的特殊性，其不屬于行政主體，所作出的行為依《行政訴訟法》也不屬于行政訴訟的受案的范圍[5]。因此在法律層面，村干部在扶貧中的腐敗行為難以受到法律的制約，也就談不上法律的追究。在違法成本如此低的情況下，村干部在扶貧中的腐敗行為更難得到有效控制。

三、涉農(nóng)扶貧中村干部腐敗的治理路徑

（一）構(gòu)建扶貧財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，建立信息公開(kāi)平臺(tái)

良好的制度是權(quán)力合理運(yùn)行的基礎(chǔ)。扶貧實(shí)踐中，一套完備的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度是保障扶貧資金發(fā)揮實(shí)效的前提[4]。具體構(gòu)建應(yīng)在資金發(fā)放制度和報(bào)賬制度上多下功夫。首先在扶貧資金發(fā)放過(guò)程中，應(yīng)確保由本人親自領(lǐng)取，減少冒領(lǐng)、錯(cuò)領(lǐng)等現(xiàn)象。其次是針對(duì)上述26個(gè)案例中存在的虛報(bào)、套取扶貧資金的情況，要建立嚴(yán)格的報(bào)賬制度。對(duì)所遞交的材料要進(jìn)行嚴(yán)格的審核和查驗(yàn)，杜絕套取、騙取型腐敗亂象。在財(cái)務(wù)制度保障扶貧資金發(fā)揮實(shí)效的同時(shí)，針對(duì)具體扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的使用情況以及扶貧對(duì)象的確立標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)結(jié)果，通過(guò)鄉(xiāng)村微信公眾號(hào)、黑板報(bào)、宣傳冊(cè)等信息公開(kāi)平臺(tái)，面向群眾進(jìn)行全面的信息公開(kāi)，雙重保障的基礎(chǔ)上讓權(quán)力不越界、不越軌。

（二） 重視村干部的法治教育，建立腐敗預(yù)防機(jī)制

針對(duì)村干部法紀(jì)意識(shí)不強(qiáng)，觸犯法律紅線的行為，應(yīng)從思想源頭上進(jìn)行教育?，F(xiàn)階段，可以采取多種形式的法制宣傳途徑對(duì)基層干部展開(kāi)思想教育。紙質(zhì)媒介如黑板報(bào)、報(bào)紙、會(huì)議紀(jì)要等，互聯(lián)網(wǎng)媒介有QQ、微信、微博等社交平臺(tái)和近期流行的抖音、快手等活躍短視頻平臺(tái)。還可以定期進(jìn)行基層干部思想培訓(xùn)，傳達(dá)黨中央對(duì)反腐倡廉的決心和打擊力度。引領(lǐng)主流媒體思想的同時(shí)，滲透到基層干部和普通百姓中，加深他們對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)并培養(yǎng)法制意識(shí)。具體到扶貧領(lǐng)域中，更要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭組織扶貧專項(xiàng)座談會(huì)，明確扶貧中不能觸犯的紅線以及“微腐敗”的嚴(yán)重后果，加強(qiáng)廉政教育。同時(shí)進(jìn)一步提高村官隊(duì)伍整體素質(zhì)，組織村干部進(jìn)行各項(xiàng)文化學(xué)習(xí)，聘請(qǐng)專家開(kāi)展知識(shí)講座。在提高文化素質(zhì)的同時(shí)，提升自身思想道德修養(yǎng)。

（三） 完善監(jiān)督，形成村干部不能腐的制約機(jī)制

完善的監(jiān)督機(jī)制是權(quán)力正確運(yùn)行的防線。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)、村黨委會(huì)的監(jiān)督來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注扶貧項(xiàng)目的落實(shí)情況以及重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)扶貧資金的去向。在項(xiàng)目審批程序中做到公平公正，在資金下發(fā)程序中力求精準(zhǔn)到位。并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，基層出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)要有一定處分，以督促政府落實(shí)監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)與扶貧部門互相配合，做到全程把控，監(jiān)督無(wú)死角。其次是針對(duì)村兩委的同級(jí)監(jiān)督，在村干部選任之初，就對(duì)親緣關(guān)系進(jìn)行排查，同時(shí)嚴(yán)查關(guān)系戶、賄選等情況。建議成立專門的村民監(jiān)督小組，享有獨(dú)立監(jiān)督權(quán)，定期召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取村兩委工作報(bào)告并向村民公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)村兩委工作透明化。最后是針對(duì)村民對(duì)村兩委的監(jiān)督的現(xiàn)狀，一方面可以通過(guò)法制宣傳欄目培養(yǎng)村民法制觀念的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)家庭成員知法懂法。另一方面通過(guò)健全村民舉報(bào)、監(jiān)督手段，如設(shè)立舉報(bào)箱、微信公眾號(hào)平臺(tái)舉報(bào)、有獎(jiǎng)舉報(bào)等，加強(qiáng)廣大民眾的監(jiān)督。

（四） 加重懲戒，規(guī)范村干部不敢腐的懲罰機(jī)制

針對(duì)扶貧過(guò)程中村干部腐敗處理結(jié)果較輕的現(xiàn)象，應(yīng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)重點(diǎn)扶貧領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)督查，一旦發(fā)現(xiàn)有腐敗現(xiàn)象，就要嚴(yán)肅處置，僅涉及黨內(nèi)處分的也應(yīng)從重處分，對(duì)于涉案金額達(dá)到一定數(shù)額造成嚴(yán)重后果的一律移交司法機(jī)關(guān)依法處理，對(duì)于所侵占的扶貧款在退還的基礎(chǔ)上，仍應(yīng)對(duì)涉案人員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處罰。同時(shí)對(duì)處分結(jié)果應(yīng)通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)等途徑進(jìn)行相關(guān)報(bào)道，在人身和財(cái)產(chǎn)處分外，對(duì)其精神施加壓力，達(dá)到不敢再犯的效果。也使其他干部引以為戒，達(dá)到預(yù)防的目的。

[注釋]

①參見(jiàn)扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題曝光專區(qū)集中曝光24起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180426_170779.html及扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題曝光專區(qū)集中曝光20起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180711_175467.html

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（作者單位：湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410006）