張建偉
2019年10月21日,西班牙巴塞羅那,部分示威者聚集在加泰羅尼亞內(nèi)政委員會前
當(dāng)?shù)貢r間10月14日,西班牙最高法院以煽動叛亂、非法使用公共資金等罪名,對9名加泰羅尼亞地區(qū)(以下簡稱“加區(qū)”)“獨立派”前高官分別判處9至13年有期徒刑。判決一經(jīng)公布,旋即在加區(qū)引發(fā)大規(guī)模的示威活動。僅在幾天之內(nèi),參與抗議游行的民眾就由1萬人上升到52萬,并開始出現(xiàn)暴力傾向—激進(jìn)分子向警察投擲石塊并發(fā)射煙火,警方則以催淚瓦斯和橡膠子彈還擊。
2017年10月,加區(qū)曾舉行獨立公投并宣告獨立,但并未獲得西班牙中央政府的承認(rèn)。其領(lǐng)袖反被中央政府解職,地區(qū)議會也被解散。同年年底,加區(qū)選出了新的議會和政府,此后兩年大體風(fēng)平浪靜,一度讓人產(chǎn)生獨立運動已偃旗息鼓的感覺。
而此次騷亂又起,無疑會再次挑動西班牙中央政府的敏感神經(jīng),同時也讓人們對加區(qū)的未來走向再生疑竇。獨立運動在加區(qū)反復(fù)上演,說明加泰羅尼亞問題具有長期性和復(fù)雜性。而要理解加區(qū)問題的長期性和復(fù)雜性,可以從歷史、制度與國際三個維度進(jìn)行審視。
與通過強制或資本途徑整合的其他西歐國家不同的是,在西班牙的國家整合過程中,王室聯(lián)姻發(fā)揮了重要作用。加泰羅尼亞即是通過王室聯(lián)姻而被整合進(jìn)西班牙的,這是理解加區(qū)為何一直具有強烈獨立訴求的歷史根源。
作為政治實體的加泰羅尼亞在公元9世紀(jì)開始形成。當(dāng)時的加泰羅尼亞公國與瓦倫西亞王國和馬洛卡王國一起,構(gòu)成了巴塞羅那伯爵領(lǐng)地。從1137年開始,因王室聯(lián)姻的關(guān)系,巴塞羅那伯爵同時也成為阿拉貢王國的國王,于是加泰羅尼亞公國與阿拉貢王國,因共同的國王而整合在一起。從1516年開始,基于同樣的聯(lián)姻邏輯,加泰羅尼亞-阿拉貢與卡斯蒂利亞開始共有同一個國王;加泰羅尼亞與阿拉貢一起被并入卡斯蒂利亞,現(xiàn)代西班牙的雛形初現(xiàn)。
身居左翼聯(lián)盟陣營的加泰羅尼亞,在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后即遭到佛朗哥的清算。
與戰(zhàn)爭的整合方式相比,靠王室聯(lián)姻方式整合起來的國家,雖然避免了血腥的殺戮,卻也存在著先天的不足,就是整合的程度往往較低,各地區(qū)往往保持了較高的自主性。加泰羅尼亞自然也不例外,雖然較早地被整合進(jìn)西班牙這個政治共同體,但保留著自己的一套行政、法律、財政、貨幣和經(jīng)濟體系,同時也保留著自己的語言文化和族群認(rèn)同。這是理解加泰羅尼亞為何一直具有強烈分離主義的邏輯起點。
18世紀(jì)初西班牙“王位繼承戰(zhàn)爭”結(jié)束之后,西班牙波旁王朝的國王腓力五世,廢除了加泰羅尼亞自治權(quán),同時禁止使用加泰羅尼亞語,加泰羅尼亞開始喪失自治權(quán)。此后加區(qū)曾多次發(fā)起分離運動,但大都被西班牙中央政府鎮(zhèn)壓。一直到第一次世界大戰(zhàn)之后,加泰羅尼亞還曾向西班牙中央政府尋求自治權(quán),但再次被直接否決。
20世紀(jì)30年代中期,加泰羅尼亞謀求自治權(quán)的努力開始迎來曙光。當(dāng)時加區(qū)支持西班牙左翼政黨,并與左翼力量共同贏得了1936年大選,其自治權(quán)因而得到一定程度的恢復(fù)。但好景不長,1936年7月西班牙爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn),以佛朗哥為首的西班牙國民軍在內(nèi)戰(zhàn)中獲勝。身居左翼聯(lián)盟陣營的加泰羅尼亞,在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束之后即遭到佛朗哥的清算。
佛朗哥不僅直接廢除了加泰羅尼亞的自治權(quán),同時還實施高壓統(tǒng)治。具體做法包括:禁止在公開場合使用加泰羅尼亞語,在公開場合只能使用卡斯蒂利亞語(即西班牙語),還把大批的政治人物和知識分子判刑或流放。
1975年佛朗哥去世后,西班牙的民主制度得以恢復(fù),加區(qū)也再次迎來重獲自治權(quán)的曙光。1978年通過的民主憲法承認(rèn)了加泰羅尼亞的自治權(quán),至此加區(qū)最終贏得了憲法層面的自治權(quán)。
按理說,既然自治權(quán)在憲法層面獲得了保障,加泰羅尼亞自此可以高枕無憂了。但事實并非如此,幾個世紀(jì)以來的苦澀經(jīng)歷,始終是加泰羅尼亞人揮之不去的集體記憶,也是西班牙民族國家建設(shè)中邁不過去的坎。
在很長的歷史時期,西班牙都沒有創(chuàng)造出統(tǒng)一的民族身份與國家認(rèn)同,像加泰羅尼亞和巴斯克這樣具有自身民族認(rèn)同的歷史民族,始終抵制和抗拒著西班牙中央政府的政治努力。而要進(jìn)一步理解加區(qū)的自治權(quán)與西班牙中央政權(quán)之間的張力,我們需要進(jìn)入第二個維度,即制度維度。
2017年9月11日,西班牙巴塞羅那,加泰羅尼亞地區(qū)舉行活動紀(jì)念“國慶日”,并于三周后舉行獨立公投
多族群國家基于維護(hù)國家統(tǒng)一的需要,通常會承認(rèn)少數(shù)族群的自治權(quán)。西班牙屬于多族群的單一制國家,在制度設(shè)計上也遵循著這樣的原則。20世紀(jì)70年代末民主制確立以來,西班牙中央政府開始承認(rèn)并賦予少數(shù)族群自治權(quán)。在單一制的國家結(jié)構(gòu)下,西班牙盡可能地容納少數(shù)族群的自治權(quán),具體原則就是實行“比例政治”。
所謂“比例政治”,是指在單一制國家結(jié)構(gòu)之下,中央政府與地方政府在權(quán)力配置、稅收汲取與分配、治理機制(央、地執(zhí)政黨之間協(xié)調(diào))等方面實行比例原則,如中央政府與地方政府在行政、立法、司法權(quán)上按照一定比例分權(quán);中央與地方政府在財政稅收上按比例分配;全國性政黨主導(dǎo)的中央政府與地區(qū)性政黨為主的地方政府,在地方事務(wù)管理中進(jìn)行互動與協(xié)作。
“比例政治”雖然具有極大的靈活性,但央地之間在權(quán)力配置、資源分配、治理機制等方面一旦出現(xiàn)比例失調(diào),就極易引發(fā)央地之間的對抗與沖突。
首先,從西班牙憲制來看,西班牙憲法在維護(hù)國家統(tǒng)一的前提下,允許加區(qū)實施自治并對其語言持寬容態(tài)度,但是隨著中央政府隱性或漸進(jìn)地壓縮加泰羅尼亞的自治權(quán)限,加區(qū)自治權(quán)敏感性被廣泛激發(fā),進(jìn)而轉(zhuǎn)向強調(diào)自身的歷史身份屬性、語言特性,以求遏制中央權(quán)力的擴張,維持完整的自治權(quán)。
加泰羅尼亞未來走向,在很大程度上受其經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的影響。
在議會中,現(xiàn)實的權(quán)力安排和加泰羅尼亞人民的心理期望之間,也存在比例失衡。西班牙議會分參眾兩院,參議院議員來源于地區(qū)代表,眾議院議員由民眾選舉產(chǎn)生。相較于其他普通地方行政區(qū),加泰羅尼亞等自治區(qū)在參議院的代表較少,處于邊緣地位;在眾議院中,加泰羅尼亞地區(qū)性政黨所獲議席數(shù)有限,難以在全國性的代議平臺上發(fā)揮影響。
加泰羅尼亞在西班牙的位置
其次,從稅收汲取和分配來看,由于西班牙地區(qū)之間差異明顯,中央政府出于照顧某些特殊地區(qū)的考慮,在全國并沒有實行完全統(tǒng)一稅制,加劇了加泰羅尼亞人的離心感。加區(qū)稅收貢獻(xiàn)與其從中央政府所得比例失衡較大,因此每當(dāng)經(jīng)濟危機浮現(xiàn)或者經(jīng)濟下行時,地區(qū)民族主義者就試圖從央地稅收關(guān)系中尋找改變經(jīng)濟低迷現(xiàn)狀的可能。雙方將繼續(xù)聚焦于稅收和分配比例之間的較量,因此,加泰羅尼亞未來走向,在很大程度上受其經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的影響。
最后,從央地治理機制來看,中央政府與加泰羅尼亞自治區(qū)政府之間的關(guān)系,取決于央地兩級政黨體制的互動與協(xié)作關(guān)系。當(dāng)全國性政黨同時獲得中央政府與加區(qū)政府的執(zhí)政權(quán)時,央地之間并無沖突性對抗,分離主義運動僅僅表現(xiàn)為低烈度、小規(guī)模的社會抗?fàn)庍\動;當(dāng)?shù)貐^(qū)民族主義政黨獲得加區(qū)執(zhí)政權(quán)時,此類政黨基于長期執(zhí)政的考量,往往會主動或被動向分離主義運動靠攏,甚至形成以分離主義為指導(dǎo)的地區(qū)政府,此時中央政府與自治區(qū)政府之間的協(xié)作機制就會嚴(yán)重失調(diào)。當(dāng)中央政府無法通過既有民主機制干預(yù)地區(qū)事務(wù),就會被迫采取強制措施,央地關(guān)系也會因此而惡化。
除了歷史和制度兩個維度之外,國際因素也是影響加泰羅尼亞獨立運動的重要因素。冷戰(zhàn)結(jié)束之后,分離主義運動此起彼伏,成為現(xiàn)實國際政治發(fā)展的一大典型特征。原蘇聯(lián)東歐國家和很多殖民地紛紛取得獨立,但在現(xiàn)實中,大多數(shù)國家難以滿足經(jīng)典的民族國家的建構(gòu)要件,即“一個民族,一個國家”。因此,大多數(shù)國家都無法建構(gòu)單一的民族國家,而只能采取多民族國家的建構(gòu)策略。
多民族國家面臨的挑戰(zhàn)是,要時刻警惕族群分離主義。一旦分離主義在其他國家上演,很快就會形成示范效應(yīng)和傳導(dǎo)效應(yīng),最終引發(fā)區(qū)域?qū)用娴膭邮?。除了西班牙的加泰羅尼亞地區(qū)之外,比利時的佛拉芒地區(qū)、法國的布列塔尼地區(qū)、意大利的南蒂羅爾等地區(qū),同樣埋藏著分離主義的苗頭。這些都是加區(qū)獨立運動的外在客觀條件。
當(dāng)然,對加泰羅尼亞示范效應(yīng)最強的或許當(dāng)屬蘇格蘭。蘇格蘭在2014年9月舉行獨立公投,加泰羅尼亞則在2017年10月舉行了獨立公投。兩者之間看似無關(guān)的公投時間順序安排,或許不僅僅是歷史巧合。
目前英國身處脫歐困境中,蘇格蘭獨立派脫英心切,以蘇格蘭民族黨為首的政治力量正在積極籌劃2020年再次獨立公投。不約而同,加區(qū)現(xiàn)任主席托拉提出要于2021年再次舉行獨立公投。蘇格蘭獨立公投與加區(qū)公投緊密交織在一起,充分展現(xiàn)了分離主義運動的相互示范效應(yīng)。
與此同時,兩者未來公投時間的安排,體現(xiàn)了分離主義運動的行為邏輯,即相互尾隨交織,相互造勢、借勢。對于加區(qū)分離主義運動而言,其處于后發(fā)狀態(tài),緊密觀望蘇格蘭獨立動向,勢必成為其進(jìn)一步行動的依據(jù)。倘如蘇格蘭獨立公投取得進(jìn)展,想必加區(qū)獨立公投會選擇跟進(jìn),這樣就可以避免單獨作戰(zhàn)招致的國際負(fù)面評價,增加獨立公投的國際合法性。