李莉

[摘? ? ? ? ? ?要]? 高職院校要進行校企深度融合，必須走體制創(chuàng)新之路，“混合所有制辦學”應運而生。論述高職院?；旌纤兄妻k學提出的背景，梳理混合所有制辦學的相關政策，分析混合所有制辦學中存在的問題，并提出解決高職院?；旌纤兄妻k學問題的對策和建議。

[關? ? 鍵? ?詞]? 混合所有制;體制創(chuàng)新;問題;對策

[中圖分類號]? G710? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）24-0082-04

高等職業(yè)教育是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基石，是其核心競爭力提升的源泉?；厮輾v史，高等職業(yè)教育的發(fā)展從未像今天這樣受到如此廣泛的關注，高等職業(yè)教育的改革創(chuàng)新也從未如今天這樣波瀾迭起。

一、混合所有制辦學提出的背景

高等職業(yè)教育不同于普通高等教育，其培養(yǎng)目標是為社會培養(yǎng)高素質高技能的應用型人才，而應用技能型人才的培養(yǎng)必須貼近社會經(jīng)濟發(fā)展實際。在其培養(yǎng)過程中，企業(yè)的參與必不可少。但在目前高等職業(yè)教育辦學中仍存在教育與產(chǎn)業(yè)、學校與企業(yè)、專業(yè)設置與職業(yè)崗位對接不夠緊密，辦學目的定位不清，學校運行機制不順的現(xiàn)象，這些已經(jīng)成為高等職業(yè)教育辦學和發(fā)展中的瓶頸問題。多年來，國家始終非常重視校企合作，學校也積極向企業(yè)尋求合作，但由于企業(yè)的目標是追求經(jīng)濟利益最大化，而學校的目標是為社會培養(yǎng)合格的人才，二者在目標上存在根本差異，致使校企合作一直浮在表面。如何解決校企合作兩張皮的現(xiàn)象，實現(xiàn)校企深度融合？那就必須走體制創(chuàng)新之路，因此“混合所有制”辦學應運而生。國家試圖通過發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，將學校所有權進行再分配，通過吸引企業(yè)資金、技術、設備、場地、師資等資源，使企業(yè)獲取學校的部分股權，成為職業(yè)院校的辦學主體，參與辦學的全過程。通過辦學體制的創(chuàng)新真正解決高職院校辦學主體單一、活力不足、封閉辦學，不能與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合的問題。

二、混合所有制辦學的政策梳理

混合所有制是一個經(jīng)濟學概念，是指財產(chǎn)權分屬于不同性質所有者的經(jīng)濟形式。2014年，“混合所有制”這一經(jīng)濟學領域的概念第一次被引入職業(yè)教育領域。2014年頒布的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”

2017年，國辦印發(fā)《關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出“鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業(yè)教育、高等教育”“深化‘引企入教改革，支持引導企業(yè)深度參與職業(yè)學校、高等學校教育教學改革?！?/p>

2019年1月，國務院《國家職業(yè)教育改革實施方案》中指出，“支持和規(guī)范社會力量興辦職業(yè)教育培訓，鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構。”

在國家政策的大力支持下，近年來，我國高職院校對混合所有制辦學進行了積極的理論探索和具體實踐，但在實踐過程中還存在許多問題。

三、混合所有制辦學存在的問題

（一）對“混”的理解存在認知上的偏差

目前有很大一部分人甚至是個別高職院校的領導對混合所有制的理解有偏差，認為只要是企業(yè)參與教學，企業(yè)對教學有投資，就是混合所有制辦學，而忽略了產(chǎn)權界定等多方面的問題。關于產(chǎn)權的界定是混合所有制辦學的核心，但也是難題所在。目前，我國的高等職業(yè)院校大部分屬于公辦性質，若進行混合所有制辦學必涉及國有資產(chǎn)對外投資，這是一個極為敏感的問題，學校一般都不敢輕易嘗試，能做的就是打擦邊球，不考慮產(chǎn)權。說到底，目前不管是校企合作訂單班，校企共建專業(yè)還是二級學院，這些都是多形式化的校企合作模式，而非真正意義上的混合所有制辦學。筆者認為，真正的混合所有制高職院校應該是由公辦的高職院校、企業(yè)（包括國有企業(yè)和其他類型的企業(yè)）、民間資本兩種或兩種以上資金混合，經(jīng)過正式注冊的、具有法人資格的社會組織。

（二）混合所有制辦學存在法律瓶頸

1.混合所有制辦學主體性質的界定有法律瓶頸

當前，混合所有制高職院校的實踐探索面臨這樣一個無法回避的現(xiàn)實問題，那就是它要成為一個依法具有民事權利能力和民事行為能力并獨立享有民事權利、承擔民事義務的社會組織，即法人，就必須依法進行法人登記。然而，要進行法人登記就會涉及法人屬性問題。由于混合所有制高職院校是一個新生事物，我國還沒有相關法律對這一新的職業(yè)院校類型的法人屬性進行明確界定，還無法準確地對其身份進行確認。

2.混合所有制辦學運行機制有法律瓶頸

混合所有制高職院校與股份制企業(yè)有許多相似之處，那么混合所有制高職院校是否完全可以參照股份制企業(yè)的機制運行呢？目前由于對混合所有制高職院校的法人性質沒有明確的法律規(guī)定，因此其運行機制也無法可依。

3.混合所有制辦學的財務制度有法律瓶頸

由于混合所有制高職院校的法人性質無明確的法律依據(jù)，即不明確其是企業(yè)單位還是事業(yè)單位，因此，混合所有制高職院校到底應執(zhí)行企業(yè)會計準則還是事業(yè)單位會計準則自然也就十分模糊，存在嚴重的法律瓶頸。

（三）各辦學主體利益訴求不易平衡

混合所有制高職院校的主要參與者是公辦職業(yè)院校、企業(yè)和民間資本。公辦高職院校由于是國家出資，其辦學目的是為社會培養(yǎng)高素質高技能的應用型人才，而企業(yè)和民間資本的目標則是追求股東利益最大化。這兩者在根本上就是有矛盾的，兩個辦學主體的利益訴求是極不平衡的。采用混合所有制辦學，就是要把這極為矛盾的兩者混合在同一個法律主體之下，其在內(nèi)部的摩擦是可想而知的。那么混合所有制高職院校作為這一矛盾的載體，如何把公辦的公益性與民辦的逐利性有機地統(tǒng)一起來是辦好學校的關鍵所在。

（四）地方政府在混合所有制辦學中發(fā)揮的作用不夠

混合所有制辦學是一個復雜而系統(tǒng)的工程，目前我國還沒有相應的法律法規(guī)對其進行嚴格的規(guī)范。在實踐過程中又會涉及工商、稅務、勞動與社會保障部門、財政部門、發(fā)展與改革部門、學校、企業(yè)、民營資金、個人等各個方面。因此，要想建成混合所有制的高職學校，沒有地方政府的引領與促進是不可能完成的。在目前相關法律法規(guī)還不夠完善的情況下，需要地方政府各部門提高對其重要性的認識，在此基礎上增強責任意識、勇于擔當責任。在不違反現(xiàn)有法律的基礎上，大膽進行理論上的創(chuàng)新和實踐的探索，絕不能畏手畏腳，拖沓不前。然而，現(xiàn)實狀況是，并不是所有的地方政府都對創(chuàng)辦混合所有制高職院校有積極的態(tài)度和正確的認識，部分地方政府部門并沒有在這項工作中起到引領、促進、協(xié)調(diào)的作用。個別政府部門包括教育主管部門只以不出事為原則，循規(guī)蹈矩，別人沒做的事自己堅決不率先去做;別人做了的事自己還在不停觀望，完全沒有什么創(chuàng)新精神。

（五）地方教育主管部門對建立混合所有制高職的推力不夠

高職教育的主管部門是地方教育主管部門，即各省教育廳和省級以下各級教育局。作為教育主管部門，應在政府與學校之間為創(chuàng)建混合所有制高職院校架起一座橋梁，在這兩者間起到溝通、協(xié)調(diào)的作用。從目前的狀況來看，像山東、江蘇等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，教育主管部門對混合所有制辦學的引領和推動的力度是較大的，不但積極進行試點辦學還給予許多特殊政策支持。但從全國來看，部分地區(qū)教育主管部門對此項工作的重要性認識不夠，推進速度與先進省市差別很大，甚至由于混合所有制辦學的相關法律不夠健全，職業(yè)教育的主管部門也是有困難繞著走，多一事不如少一事，更別說幫助職業(yè)院校去政府各部門做宣傳、協(xié)調(diào)等促進工作了，致使本地區(qū)混合所有制辦學的建設工作處于停滯狀態(tài)。

四、解決高職院?；旌纤兄妻k學問題的對策和建議

（一）加快頂層制度設計

事物的發(fā)展，制度是引領，實踐是落實。職業(yè)教育領域混合所有制改革的頂層制度設計至關重要。目前，全國多個省市在職業(yè)教育領域混合所有制探索實踐中對混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定都找不到直接、清晰、明確的基本法依據(jù)。為了推動我國混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展，國家應修訂和出臺相關的法律法規(guī)，明確賦予混合所有制職業(yè)院校的法律地位及法人屬性，規(guī)范其法人登記和管理，并就其治理結構、產(chǎn)權歸屬、監(jiān)管方式等方面的具體問題進行明確規(guī)范。提出職業(yè)教育領域探索混合所有制的分類原則、扶持政策、實施的基本操作程序以及混合所有制職業(yè)院校的決策機制、監(jiān)督機制和保障機制等的操作規(guī)程和實施辦法，為職業(yè)教育實踐領域混合所有制職業(yè)院校法人屬性歸類提供強有力的制度保障和政策支持。

1.創(chuàng)新及完善相關法律法規(guī)

我國的社會組織分為三類，即企業(yè)、政府與非營利組織，混合所有制職業(yè)院校屬于其中的哪一類呢？顯然我們首先可以排除的就是該類職業(yè)院校肯定不屬于政府這一類組織。那么接下來的問題就是它應該是企業(yè)還是非營利組織呢？

（1）混合所有制高職院校是股份制企業(yè)還是非營利組織

混合所有制高職院校雖然由公有資本和非公資本共同出資，但由于高職院校從事的是教育事業(yè)，所以可以立刻排除它是股份制企業(yè)的可能。再者，雖然混合所有制職業(yè)院校有企業(yè)和民間資本的參與，但歸根到底它還是從事教育事業(yè)，即使在運行中有部分利益的取得，其最終目標也不是以營利為目的，而是以實現(xiàn)社會效益為宗旨的。因此，混合所有制高職院校應屬于非營利組織。

（2）混合所有制高職院校屬于哪一類非營利組織

非營利組織包括行政機關、事業(yè)單位和民間非營利組織三類?；旌纤兄聘呗氃盒]有公共管理職能，顯然不屬于行政機關的范疇。民間非營利組織是指由民間出資舉辦的社會服務組織。混合所有制高職院校雖然有民間資本的參與，但它一定是有公有資金介入的，因此它一定不是民間的非營利組織。那么混合所有制高職院校就只剩下一個選擇，那就是“事業(yè)單位”。

（3）建議修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，適當拓展“事業(yè)單位”的含義

首先，建議對事業(yè)單位舉辦主體進行拓展。我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位的舉辦主體為國家機關或其他組織，建議對“其他組織”作擴大解釋，將企業(yè)和自然人納入其中;其次，建議對事業(yè)單位資產(chǎn)來源進行拓展。按條例規(guī)定，事業(yè)單位資產(chǎn)來源為國有資產(chǎn)，建議對其作擴大解釋，將原來的“利用國有資產(chǎn)”拓展為“利用（含部分利用）國有資產(chǎn)”，即將其他資產(chǎn)來源納入其中，允許資產(chǎn)來源的多元化。由此可見，適當拓展“事業(yè)單位”的含義后混合所有制職業(yè)院校成為真正意義上的“事業(yè)單位”就沒有了障礙。

2.混合所有制職業(yè)院校運行機制的創(chuàng)新

（1）明確混合所有制高職院校的所有權

按照混合所有制經(jīng)濟的要求，出資多少是決定出資各方所有權的標準。這一點無論是股份制企業(yè)還是混合所有制職業(yè)院校都必須遵循的（除非在協(xié)議中有其他約定）。因此，混合所有制高職院校的所有權必須按照參與各方的出資比例確定其所有權的大小。

（2）明確混合所有制高職院校的決策權

理論上來講，混合所有制經(jīng)濟出資的比例決定了所有權的大小，所有權的大小決定了決策權的大小。那么混合所有制高職院校是否也應該遵循這一原則呢？筆者的答案是否定的。本人認為，混合所有制高職院校的所有權可以按其參與各方的出資比例來決定，但其決策權卻不能按出資比例來決定。這是因為如果按出資比例的多少確定決策權的話，若非公資本在某混合制高職院校中的出資比例高，那么該學校的決策權中非公資本的權力就較大。而非公資本的本性就是逐利的，如果其擁有很大的決策權，混合所有制高職院校就有可能失去其教育的公益性。那么混合所有制高職院校的決策權到底如何確定呢？筆者認為無論參與各方出資多少，都應該由公辦的高職院校來引領。

是不是無論公辦院校出資多少，都應有超過50%的決策權呢？如果是這樣，企業(yè)投資了卻說了不算，學校的運作模式還同純粹公辦院校一樣，那么這樣的混合制高職院就會違背國家在職業(yè)院校中引入各方資本，增強職業(yè)院校辦學實力與活力的初衷。這樣的模式也就無法吸引社會各方資金參與職業(yè)院校的建設，因此必須對混合所有制職業(yè)院校的運行機制進行創(chuàng)新。

（3）混合所有制職業(yè)院校運行機制的創(chuàng)新

混合所有制高職院校在運行時，其基本模式還是應該采用股份制公司的模式，由出資各方成立董事會，各方按出資比例行使決策權，但公辦職業(yè)院校一方必須有“一票否決權”。這個“一票否決權”是非常重要的，它決定了混合制高職院校的辦學方向、辦學宗旨和辦學目標，保證了國有資產(chǎn)不流失，保證了教師利益、學生利益和家長利益。當然混合所有制職業(yè)院校的運行機制也必須保障其他出資方的利益不被侵害。

（4）混合所有制職業(yè)院校財務制度方面的創(chuàng)新

通過前面的討論筆者認為混合所有制高職院校應定性為事業(yè)單位，那么在進行財務核算時就應遵守事業(yè)單位的財務制度。但現(xiàn)行的事業(yè)單位財務制度又不能完全適應混合所有制職業(yè)院校的財務管理和財務核算。因此，我們建議對事業(yè)單位的財務制度進行改革與創(chuàng)新。

①參照執(zhí)行事業(yè)單位財務管理制度

在職業(yè)院校運行過程中應按照事業(yè)單位財務管理制度進行管理，接受財政部門全面領導，執(zhí)行預算法，執(zhí)行國庫集中收付管理制度，實行收支兩條線管理。在利用財政撥款進行固定資產(chǎn)采購時，嚴格執(zhí)行國家招投標管理制度。在會計核算方面，除所得稅和結余分配制度以外，嚴格執(zhí)行事業(yè)單位會計準則。

②實行特殊的所得稅政策和結余分配制度

按現(xiàn)行事業(yè)單位會計準則規(guī)定，事業(yè)單位的結余不需要繳納所得稅。由于我們已經(jīng)將混合所有制高職院校定性為事業(yè)單位，那么參與辦學的企業(yè)及民間資本有結余也就不應交所得稅了。另外，按現(xiàn)行事業(yè)單位會計制度規(guī)定，事業(yè)單位年終的結余資金應結轉下年繼續(xù)使用，但考慮到企業(yè)與民間資本的利益，可規(guī)定混合所有制職業(yè)學校中應歸于公辦職業(yè)學校的結余資金結轉下年繼續(xù)使用，而應歸于企業(yè)與民營資本所有者的利潤可向投資者進行分配。因此，應對現(xiàn)行的稅法和事業(yè)單位財務制度進行創(chuàng)新性的改革。

③規(guī)范資本交易程序，允許資本流轉

混合所有制高職院校作為高職教育適應全面深化改革的嘗試，通過所有制的混合實現(xiàn)資本的合理配置和推動高等教育優(yōu)質資源的擴大，因此，應允許企業(yè)和民間資本在合理條件下進行流轉，并通過立法規(guī)范流轉程序。企業(yè)和民間資本可以通過股權轉讓、利潤分配、股份回購的方式退出，讓投資者在參與混合所有制中可進可退，使高職教育資源根據(jù)市場需求的變化在全社會自由流動，而不局限于公有或民辦的所有制形式范疇，使有限的高等教育資源得到最佳的配置效果。

（二）發(fā)揮地方政府部門的引領作用

1.提高認識，統(tǒng)一思想

目前地方政府及政府各部門對《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出的“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！边@一政策的認識是參差不齊的，對其探索實踐的推動力度也不同，甚至還有些人對此抱有很大疑義。有些省份能夠積極地進行探索實踐，如2016年1月，山東省教育廳下發(fā)通知，確定山東海事職業(yè)學院等9個職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c項目。而有很多省份則是在觀望，更有個別省份因為怕承擔風險，對要求進行混合所有制辦學的學校和企業(yè)完全拒絕，持否定態(tài)度。因此，一定要提高政府部門的認識，統(tǒng)一各地區(qū)的思想。

2.出臺相關保護性政策

當然，地方政府官員有一些為難情緒也是正常的，畢竟我國現(xiàn)在還沒有可操作的法律法規(guī)對混合所有制辦學進行規(guī)范。如果地方政府大膽地對這種辦學方式進行創(chuàng)新性的實踐，如果某些做法與現(xiàn)行法律相沖突，就有可能被追責和處分。因此，盡快出臺相關保護性政策，消除地方政府部門的思想顧慮，讓地方政府部門“甩開膀子加油干”才能加速混合所有制改制的發(fā)展。有了探索性的實踐，才能為混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展提供法律和政策依據(jù)，并為以后法律的制定提供政策和現(xiàn)實依據(jù)。

3.加強地方政府的引領與協(xié)調(diào)作用

如前所述，混合所有制辦學涉及工商、稅務、人社部門、財政等多個部門，如果沒有政府部門的引領與協(xié)調(diào)，單靠學校、企業(yè)及民營資本是無法實現(xiàn)的。目前有些地區(qū)政府部門對此項工作推動力度較大，如2016年10月，青島市教育局、青島市財政局、青島市人力資源和社會保障局聯(lián)合發(fā)布了《關于申報職業(yè)院校混合所有制改革試點項目的通知》，通知明確了申報職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c項目的指導思想、主要特征、探索路徑、管理機制和激勵機制，對青島市職業(yè)學院進行混合所有制改革起到了極大的促進作用?；旌纤兄妻k學推動力度不大的地區(qū)也應參照青島市的做法制定相關政策，推動混合所有制職業(yè)院校的建設。

（三）政府提供優(yōu)惠政策支持，吸引企業(yè)及民間資本

發(fā)展混合所有制高職院校，吸引企業(yè)及民間資本十分重要。這就要求國家制定各種優(yōu)惠政策，以吸引各種資金的進入。

1.制定辦學土地使用權審批的優(yōu)惠政策

如要新建混合所有制高職院校，首先就要使用土地。在目前土地資源嚴重緊缺的情況下，要想新建混合所有制高職院校，就必須出臺相應的土地使用優(yōu)先供給政策，這樣才能使混合所有制辦學有一個基本的保障。另外，允許公辦高職院校以自己現(xiàn)有的土地為資本參與混合所有制辦學，在實際工作中，這些工作可能涉及國資委、財政部門、發(fā)改委等部門，要想得到相關部門的批準，必須有國家相應的政策作為支撐。

2.制定稅收優(yōu)惠政策

教育是公益事業(yè)，企業(yè)和民間資本投入教育事業(yè)，要想收回投資必須經(jīng)過長期的運行，這要比他們投入其他行業(yè)收回資本的速度要慢得多。因此，要想吸引企業(yè)和民間資本，就必須從稅收等方面制定優(yōu)惠政策，如規(guī)定企業(yè)和民間資本投入混合所有制辦學不需要繳納所得稅等。