自《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)）出臺(tái)以來(lái)，國(guó)家不斷加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重視程度，并加大與投入力度，相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)越來(lái)越密集，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的緊迫性越來(lái)越強(qiáng)。這是因?yàn)椋诮?jīng)濟(jì)社會(huì)體系內(nèi)各要素聯(lián)系日益緊密的情況下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，不僅能促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡性、可持續(xù)性、公平性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)功能的提升，而且作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，也契合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展要求。此外，也養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為我國(guó)社會(huì)保障制度體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，其內(nèi)在制度優(yōu)化及與外部制度系統(tǒng)的適當(dāng)性提升，將積極推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理能力提升。

為此，黨的十九大報(bào)告中明確提出，“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，表明養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌已刻不容緩。然而，與實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的緊迫性相對(duì)的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)分割統(tǒng)籌的復(fù)雜現(xiàn)狀，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)之路充滿(mǎn)挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌從1997年提出至今已逾20年，其間雖有推進(jìn)，但是并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，尚停留在省級(jí)調(diào)劑金狀態(tài)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌困境始終未被突破。

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析轉(zhuǎn)向

（一）復(fù)雜性政策分析的提出

20世紀(jì)70年代以后，“復(fù)雜社會(huì)”成為闡釋現(xiàn)代社會(huì)特征的基本維度，塞繆爾·P.亨廷頓曾對(duì)現(xiàn)代化的復(fù)雜性特征做了清晰表述；基于此的復(fù)雜社會(huì)理論成為推動(dòng)公共管理與公共政策范式轉(zhuǎn)向的理論基石。伴隨中國(guó)改革開(kāi)放大幕的拉開(kāi)，中國(guó)融入現(xiàn)代化的洪流之中，社會(huì)復(fù)雜程度空前提高，表現(xiàn)為社會(huì)流動(dòng)性、多樣性、不確定性、交疊性、壓縮性，社會(huì)變遷的速度加快與共識(shí)性持續(xù)增強(qiáng)，可以認(rèn)為，復(fù)雜性是現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)的主要特征。

這給中國(guó)國(guó)家治理體系提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，復(fù)雜性治理成為其內(nèi)在應(yīng)有之義，要求各項(xiàng)制度安排能夠在復(fù)雜社會(huì)的基礎(chǔ)上做出有效的制度回應(yīng)，順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)。其中，公共政策作為對(duì)人類(lèi)社會(huì)規(guī)律進(jìn)行科學(xué)建構(gòu)與表達(dá)的政策努力，建立在自然科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。縱觀上看，塑造了19世紀(jì)和20世紀(jì)絕大多數(shù)時(shí)期公共政策理論范式的是實(shí)證主義－機(jī)械論，其學(xué)理性基礎(chǔ)是近現(xiàn)代科學(xué)的基本信念和思維模式：復(fù)雜均由簡(jiǎn)單構(gòu)成，任何復(fù)雜的事物或現(xiàn)象均可簡(jiǎn)單化為簡(jiǎn)單的事物和現(xiàn)象，即將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。這一簡(jiǎn)單性模式源自牛頓對(duì)自然科學(xué)研究本質(zhì)的經(jīng)典判斷，極大地增強(qiáng)了人們解釋和改造外部世界的能力。

由于人類(lèi)社會(huì)與自然世界存在顯著差異，社會(huì)主體的異質(zhì)性、能動(dòng)性、社會(huì)主體之間的多重相關(guān)性及其與政策環(huán)境之間的互動(dòng)性，以及政策的路徑依賴(lài)等，使得政策環(huán)境充滿(mǎn)了不確定性和變動(dòng)性，對(duì)以穩(wěn)定性和不變動(dòng)性為前提的簡(jiǎn)單政策分析范式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)簡(jiǎn)單政策分析范式難以真正實(shí)現(xiàn)復(fù)雜對(duì)象簡(jiǎn)單化，人們開(kāi)始嘗試把復(fù)雜性理論引入公共政策領(lǐng)域，標(biāo)志著傳統(tǒng)公共政策范式的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向。

（二）復(fù)雜性政策分析的學(xué)理基礎(chǔ)

復(fù)雜性政策分析范式自20世紀(jì)晚期開(kāi)始興起，成為人類(lèi)在有限理性制約下應(yīng)對(duì)復(fù)雜化社會(huì)挑戰(zhàn)的解決方案之一，其學(xué)理基礎(chǔ)是復(fù)雜性理論。復(fù)雜性理論源于自然科學(xué)的復(fù)雜性范式，系統(tǒng)闡釋現(xiàn)象的不可還原性、非線性、自組織性以及對(duì)初始條件的敏感依賴(lài)性，是對(duì)牛頓機(jī)械論范式、實(shí)證主義公共政策研究范式以及后實(shí)證主義公共政策研究范式的批判與發(fā)展。復(fù)雜性理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)要素之間的相互關(guān)聯(lián)與影響，并且這種相互關(guān)聯(lián)和影響如液體一般具有流動(dòng)性、動(dòng)態(tài)性，是變動(dòng)性整體的一部分，進(jìn)而使整體呈現(xiàn)出混沌性特征。

作為公共政策領(lǐng)域?qū)?fù)雜性理論的回應(yīng)，復(fù)雜性政策研究范式確立起來(lái)，最早可追溯至埃里克·克里金（ErikKlijn）、戈圖·莫爾科（GoktugMorcol）和羅納德·斯科特（RonaldScott）等人。該研究范式以事物的復(fù)雜性為簡(jiǎn)化處理的前提，強(qiáng)調(diào)多重嵌入性以及由此產(chǎn)生的因素之間的遞歸與耦合關(guān)系，利益相關(guān)者多重利益和觀點(diǎn)交互性、動(dòng)態(tài)性、突現(xiàn)性，由此揭示當(dāng)系統(tǒng)的組成要素按照某種方式整合成為一個(gè)系統(tǒng)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生要素本身以及各要素線性疊加本身所不具備的整體屬性，即整體異于部分之和?；诖?，該理論范式主張采取逐步完善的政策推進(jìn)路徑。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析適用性

雖然復(fù)雜性政策分析范式順應(yīng)了現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，但是復(fù)雜性政策分析范式并非取代了傳統(tǒng)簡(jiǎn)單性政策分析范式，而是二者均具有一定的適用性，成為制定現(xiàn)代社會(huì)治理方案的可供選擇的思維體系。總覽中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變歷程處于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型這一宏觀系統(tǒng)劇烈變遷的進(jìn)程中，這也使得宏觀系統(tǒng)分析成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究中不可分割的一部分；由于中國(guó)用了40年的時(shí)間走過(guò)西方幾百年時(shí)間完成的社會(huì)變遷歷程，所以中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出鮮明的壓縮性特征，投射到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷領(lǐng)域，可以觀察到制度的交疊與碎片化以及路徑依賴(lài)等特征，形成多元相關(guān)且交互的復(fù)雜政策系統(tǒng)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)形成了多元利益主體，且其利益維護(hù)與強(qiáng)化訴求明顯。投射到養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，不同層級(jí)的政府、不同地域的政府、不同政府職能部門(mén)、不同職業(yè)身份的人群、不同性質(zhì)的社會(huì)組織，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌均持有不同的價(jià)值立場(chǎng)，形成了復(fù)雜的政策語(yǔ)境。由此可知，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌符合復(fù)雜性分析的適用條件。因此，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的復(fù)雜性，并建構(gòu)復(fù)雜性政策分析框架，進(jìn)行理論分析嘗試。

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析框架

社會(huì)轉(zhuǎn)型是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌復(fù)雜分析框架的總體性支配邏輯。伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)組成部分的發(fā)展水平及相互關(guān)系發(fā)生變化。按照不同社會(huì)轉(zhuǎn)型階段所呈現(xiàn)出來(lái)的總體性差異，可將社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)軔以來(lái)的時(shí)期劃分為社會(huì)轉(zhuǎn)型陣痛期、社會(huì)轉(zhuǎn)型失衡期、社會(huì)轉(zhuǎn)型均衡轉(zhuǎn)化期三個(gè)階段。

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型陣痛期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷

1. 制度轉(zhuǎn)型成本的形成

在社會(huì)轉(zhuǎn)型陣痛期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市化進(jìn)程的開(kāi)啟，在激發(fā)中國(guó)發(fā)展活力與開(kāi)辟?gòu)V闊發(fā)展空間的同時(shí)，也給中國(guó)制度建設(shè)提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于制度具有時(shí)空的延展性，因此在面對(duì)快速變遷的社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生制度延滯效應(yīng)，為穩(wěn)定起見(jiàn)，制度無(wú)法與快速的社會(huì)變遷同步實(shí)現(xiàn)制度變遷，這就導(dǎo)致制度交疊，即在同一時(shí)期面向不同的年齡群體、不同地域、不同行業(yè)普遍存在老辦法、新辦法、中辦法并存的局面，呈現(xiàn)出此種制度格局特點(diǎn)的改革又被稱(chēng)為增量改革。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在由傳統(tǒng)單位養(yǎng)老保障制度向與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相契合的制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中，呈現(xiàn)出了鮮明的上述特征，并形成了制度轉(zhuǎn)型成本，對(duì)后來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡產(chǎn)生影響。

自1978年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，直至1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，在這長(zhǎng)達(dá)10多年的時(shí)間里，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出明顯的“雙軌制”特點(diǎn)，即在壓縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所釋放出來(lái)的空間中發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，最終逐步過(guò)渡到全面的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，在“雙軌制”階段，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出新舊制度并存的特征，甚至在同一個(gè)企業(yè)內(nèi)部，同時(shí)存在“老人”“中人”和“新人”。當(dāng)“中人”達(dá)到法定退休年齡時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)金從何而來(lái)的問(wèn)題，亦即養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型成本。由于國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)有效的財(cái)政支持，導(dǎo)致各地區(qū)用新人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金償付這一債務(wù)。這一方面導(dǎo)致混賬運(yùn)行，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的混亂；另一方面，繳費(fèi)人群的個(gè)人賬戶(hù)空賬問(wèn)題導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支循環(huán)系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)隱形債務(wù)，即當(dāng)下一代勞動(dòng)人口的繳費(fèi)始終能夠滿(mǎn)足上一代的養(yǎng)老金支付需求時(shí)，雖然在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支系統(tǒng)中存在債務(wù)，但是并不顯現(xiàn)。一旦下一代勞動(dòng)人口的繳費(fèi)不能滿(mǎn)足上一代人的養(yǎng)老金支付需求時(shí)，就會(huì)顯現(xiàn)出養(yǎng)老金缺口，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行。隨著我國(guó)人口平均壽命的提高，新入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人口減少，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的債務(wù)問(wèn)題突顯出來(lái)。

2. 制度分割局面的形成

此外，在這一時(shí)期，自1986年開(kāi)始，全國(guó)各地在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的單位養(yǎng)老保障體制之外，紛紛嘗試開(kāi)展縣市級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用統(tǒng)籌制度。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的配套性改革措施，國(guó)家進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化改革，推動(dòng)形成地方統(tǒng)籌＋行業(yè)統(tǒng)籌的制度格局。1995年，國(guó)務(wù)院明確地市級(jí)政府可以在中央政府提出的兩個(gè)方案中自主選擇，或重組制度安排，地方成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的試驗(yàn)場(chǎng)，呈現(xiàn)出五花八門(mén)的制度形態(tài)。同時(shí)，國(guó)家先后批準(zhǔn)10多個(gè)行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)自行統(tǒng)籌本行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這給行業(yè)較大的養(yǎng)老保險(xiǎn)自主權(quán)，允許不同行業(yè)在國(guó)家的原則規(guī)范下分別建立獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

在這一時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中，呈現(xiàn)出明顯的中央放權(quán)、地方分權(quán)特征，地方具有較大的自主性，以靈活應(yīng)對(duì)各地方在市場(chǎng)化改革過(guò)程中出現(xiàn)的具體養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)為實(shí)踐探索出與中國(guó)復(fù)雜的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革相適應(yīng)的制度安排。但是，與此同時(shí)也產(chǎn)生了地方承包的諸多不良后果，為后來(lái)的地區(qū)分割統(tǒng)籌埋下了伏筆。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型失衡期的養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌

1. 經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不均衡與地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異的雙向增固

自20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散統(tǒng)籌于2000多個(gè)縣市中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理、運(yùn)行與使用存在嚴(yán)重的“碎片化”特征，養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率、贍養(yǎng)率、繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)具有一定的地域差異。這一地域差異在社會(huì)轉(zhuǎn)型失衡運(yùn)動(dòng)狀態(tài)下被進(jìn)一步拉大和固化。

數(shù)量龐大的勞動(dòng)力大軍持續(xù)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口結(jié)構(gòu)年輕化，贍養(yǎng)率低，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)輕。這一方面流入地當(dāng)?shù)匦纬绅B(yǎng)老金結(jié)余，另一方面對(duì)企業(yè)落戶(hù)產(chǎn)生一定的助力，進(jìn)而又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；與之相對(duì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)成為人口凈遷出地，以青壯年勞動(dòng)力為遷移主體，老年人留居原地，加上當(dāng)?shù)厝丝趬勖娱L(zhǎng)，人口結(jié)構(gòu)老齡化程度嚴(yán)重，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刭狆B(yǎng)率高，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重。這一方面給當(dāng)?shù)貛?lái)巨大的養(yǎng)老金收繳與支付壓力，另一方面由于企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)企業(yè)落戶(hù)產(chǎn)生消極影響，由此加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。以2016年為例，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體繳費(fèi)為18.26%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的繳費(fèi)率偏低，如廣東為7.95%，福建為13.5%；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的繳費(fèi)率偏高，如四川為30.19%，甘肅為28.50%，遼寧為26.18%。由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金越不可持續(xù)，加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的失衡格局。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余越多，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的增促作用，反之，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的消極作用。

2. 政府部門(mén)之間的博弈與地方分割統(tǒng)籌的頑局

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高的實(shí)質(zhì)是人、事、財(cái)和管理權(quán)力在不同部門(mén)之間的重新調(diào)整，不同部門(mén)主要指縱向上中央與地方、地方各層級(jí)政府以及橫向上政府不同職能部門(mén)。其中，中央與地方的博弈由來(lái)已久。雖然幾次推動(dòng)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，但實(shí)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌仍然分散在縣市一級(jí)，只有少數(shù)幾省實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。省級(jí)統(tǒng)籌難的癥結(jié)在哪？為何有基金結(jié)余的地方不愿推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)籌，那些養(yǎng)老金入不敷出的地方也不愿推動(dòng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌呢？對(duì)此，鄭秉文教授分析指出主要源于兩個(gè)方面的原因：其一是在現(xiàn)行的行政體制下，上下級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，一旦統(tǒng)籌到省這一級(jí)，會(huì)存在地方虛報(bào)退休人員數(shù)量與征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)積極性降低的問(wèn)題，這“一多一少”最終會(huì)導(dǎo)致制度收支逆轉(zhuǎn)，由財(cái)政兜底買(mǎi)單；其二是在現(xiàn)行財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一層級(jí)，哪一層級(jí)就要承擔(dān)最終“出資人”和“兜底人”的責(zé)任。如果維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金縣市分割統(tǒng)籌的局面，中央和省會(huì)共擔(dān)兜底責(zé)任，而一旦省級(jí)政府將統(tǒng)籌責(zé)任包攬過(guò)來(lái)，就要成為主要財(cái)政兜底責(zé)任人。自2010年將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌寫(xiě)入《社會(huì)保險(xiǎn)法》以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始在推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)程中，同步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌。然而，依然尚未理清中央與地方之間的人、事、財(cái)和管理權(quán)限的問(wèn)題，使得這其中的利益關(guān)系更加復(fù)雜化。

從橫向上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌牽涉到相關(guān)職能部門(mén)的利益調(diào)整。例如，2000年中央政府允許地方選擇社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)收統(tǒng)支后，必然產(chǎn)生部門(mén)利益受損的結(jié)果。此外，地方政府與勞資雙方的責(zé)任邊界不清，勞資雙方的繳費(fèi)義務(wù)比例失衡，政府承擔(dān)最終兜底責(zé)任，使得制度喪失了自我平衡能力。

（三）社會(huì)轉(zhuǎn)型均衡轉(zhuǎn)化期的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

黨的十八大以來(lái)，中央大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。在十九大報(bào)告中，更是明確提出不充分、不平衡的發(fā)展是人民實(shí)現(xiàn)美好生活的結(jié)構(gòu)性障礙，表明中國(guó)將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展作為深化改革開(kāi)放的內(nèi)容之一。在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌方面，這一時(shí)期高度重視全國(guó)統(tǒng)籌并勢(shì)在必行。雖然社會(huì)轉(zhuǎn)型的支配邏輯發(fā)生了變化，但是前面兩個(gè)時(shí)期中形成的復(fù)雜局面仍然存在，并構(gòu)成這一時(shí)期推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌的難點(diǎn)所在。

與此同時(shí)，在這一時(shí)期中，受前兩個(gè)時(shí)期中制度慣性的影響，社會(huì)輿論與社會(huì)心理也呈現(xiàn)出復(fù)雜多元化特點(diǎn)，主要形成五種輿論導(dǎo)向。其一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度視角下的改革輿論，持此種視角的學(xué)者主張養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一支重要的資金力量，全國(guó)統(tǒng)籌形成資金合力有助于實(shí)現(xiàn)資金良性運(yùn)行，避免基金分割所產(chǎn)生的貶值、投資績(jī)效隱憂(yōu)、基金使用率低等問(wèn)題。其二是地方視角下的改革輿論。在此視角下形成兩種截然不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為基金結(jié)余地區(qū)未來(lái)會(huì)隨著人口老齡化程度的提高而產(chǎn)生基金平衡問(wèn)題，因此建議從地方長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按照基金產(chǎn)權(quán)關(guān)系理論，基金盈余屬于地方，不應(yīng)上交中央。同時(shí)，費(fèi)率、費(fèi)基對(duì)投資者、參保人是一個(gè)顯性的激勵(lì)信號(hào)，地區(qū)間的費(fèi)率差異影響經(jīng)濟(jì)收益，因此不主張推行全國(guó)統(tǒng)籌。其三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角下的改革輿論，持此種視角的學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)形成，從而提出職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的要求。其四是社會(huì)權(quán)益視角下的改革輿論，認(rèn)為差異化的地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度會(huì)削弱勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，產(chǎn)生不公平問(wèn)題。其五是國(guó)家整體利益視角下的改革輿論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體利益觀，突破地域、部門(mén)狹隘的利益藩籬，在發(fā)達(dá)地區(qū)取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)衰落及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)之間建立起關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)制度安排，用以服務(wù)國(guó)家治理需要，應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理能力提升的趨勢(shì)，應(yīng)破除地方利益保護(hù)的狹隘思維。除此之外，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌還面臨建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社保信息系統(tǒng)和做好統(tǒng)一參數(shù)的技術(shù)準(zhǔn)備等技術(shù)方面的挑戰(zhàn)。