周艷艷

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出：“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。作為社會(huì)治理的重要主體，社會(huì)組織被賦予了新的歷史使命。目前，社會(huì)組織整體的發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，孵化培育基地紛紛投入運(yùn)營(yíng)，全國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量增長(zhǎng)較快。但相較于一二線城市，三線城市社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模與資源仍不足，社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)程緩慢。

關(guān)鍵詞：三線城市 社會(huì)治理 社會(huì)組織 孵化基地

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并強(qiáng)調(diào)要激發(fā)社會(huì)組織活力。治理的核心在于多元，意味著治理主體不僅有政府、市場(chǎng)還有社會(huì)，社會(huì)組織作為社會(huì)參與治理的重要載體，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的引擎。社會(huì)組織在服務(wù)社會(huì)、反映訴求、協(xié)調(diào)矛盾、有效監(jiān)督、保護(hù)環(huán)境及發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)社會(huì)治理具有功能性的作用，X市對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展日益重視，也取得較多突破。

一、社會(huì)組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）社會(huì)組織增長(zhǎng)較快

2012年民政部啟動(dòng)了全國(guó)性的社會(huì)組織直接登記工作，社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2018年9月，X市已登記的社會(huì)組織總量為2884個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體954個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）1924個(gè)，基金會(huì)6個(gè)

數(shù)據(jù)來源：中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)

。X市社會(huì)組織總量于2017年增加了12.2%。2013―2017年期間，X市社會(huì)組織總量年均增長(zhǎng)11.8%，比全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量年均增長(zhǎng)率高出2個(gè)百分點(diǎn)，X市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)較快。

（二）制度環(huán)境不斷優(yōu)化

1989年，我國(guó)開始對(duì)社會(huì)組織采用的是雙重管理體制，即在申請(qǐng)注冊(cè)登記前，須經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)，實(shí)行雙重管理、雙重負(fù)責(zé)的制度。雙重管理體制體現(xiàn)的維穩(wěn)驅(qū)動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)管控思維，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，雙重管理體制越來越不能滿足人民的結(jié)社需求。2012年民政部啟動(dòng)了全國(guó)性的社會(huì)組織直接登記工作。2015年，X市出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)定：除“依據(jù)法律法規(guī)需要前置行政審批及政治法律類、宗教類社會(huì)組織和境外非政府組織在衡代表機(jī)構(gòu)”外，其他社會(huì)組織均由各級(jí)民政局登記，并取消了社會(huì)團(tuán)體籌備審批階段。為了滿足居民的結(jié)社需求，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)行登記和備案并行的雙軌制。同時(shí)，對(duì)行業(yè)性、專業(yè)性等社會(huì)組織突破“一業(yè)一會(huì)”限制，鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)，為社會(huì)組織提供良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）政社分開取得突破

十八大提出要形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代化社會(huì)組織體制?！罢绶珠_”是黨政與社會(huì)組織的角色、身份剝離，政社分開是全面推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)建設(shè)的重要前提。只有實(shí)現(xiàn)政社分開，政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府變?yōu)橛邢拚?，社?huì)組織也能保持自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，避免成為政府部門的附庸機(jī)構(gòu)。X市出臺(tái)的相關(guān)文件明確指出要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省和市關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)規(guī)定。2017年9月底，社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部與社會(huì)組織基本脫鉤，約330家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)完成與行政機(jī)關(guān)的脫鉤工作。

（四）孵化基地開始拓展

X市自2014年開始在孵化基地建設(shè)方面進(jìn)行探索，2016年底之前，X市本級(jí)及各縣市區(qū)的社會(huì)組織孵化基地陸續(xù)掛牌、投入運(yùn)營(yíng)。截止至2017年6月，X市一共有13家社會(huì)組織孵化基地，共孵化69個(gè)社會(huì)組織。X市社會(huì)組織孵化基地采取的是政府資金支持、第三方社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)、政社合作的模式?；貙?duì)孕育型、萌芽型、支持型等社會(huì)組織分別進(jìn)行孵化培育，孵化周期為一至兩年。以X市社會(huì)組織孵化基地為例，孵化流程見圖1。

二、社會(huì)組織培育和發(fā)展面臨的主要問題

（一）社會(huì)組織發(fā)展不成熟

中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截止2018年10月11日，在中國(guó)民政系統(tǒng)登記注冊(cè)的社會(huì)組織中，湖南省X市社會(huì)組織數(shù)量為2890個(gè)。我國(guó)一線城市中，如北京的社會(huì)組織數(shù)量為12377個(gè)，上海的社會(huì)組織15631個(gè)，廣州的社會(huì)組織為7801個(gè)，深圳的社會(huì)組織為10241個(gè)，X市的社會(huì)組織數(shù)量與一線、二線城市存在較大的差距，三線城市普遍面臨社會(huì)組織規(guī)模偏小的困境。

X市社會(huì)團(tuán)體的結(jié)構(gòu)分布中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類和學(xué)術(shù)類社會(huì)團(tuán)體兩類社會(huì)組織數(shù)量多，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類368個(gè)，學(xué)術(shù)類128個(gè)，科技類和公益慈善類則偏少，公益慈善類占社團(tuán)總數(shù)5.4%;占X市社會(huì)組織總量2.2%。政府和社會(huì)急需的公益慈善類社會(huì)組織數(shù)量偏少，社會(huì)團(tuán)體組成結(jié)構(gòu)失衡。

在2017年X市民辦非企業(yè)單位的的結(jié)構(gòu)分布圖中，教育類1422個(gè)，占民辦非企業(yè)單位數(shù)量近80%，科研類12個(gè)、文化類61個(gè)、衛(wèi)生類72個(gè)，體育類44個(gè)，數(shù)量相對(duì)較少，民辦非企業(yè)單位類型分布整體失衡。

總體而言，無論是從規(guī)模，還是結(jié)構(gòu)分布，X市社會(huì)組織的發(fā)展相對(duì)滯后，三線城市普遍面臨社會(huì)組織發(fā)展不足的問題，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

（二）社會(huì)組織資源不充足

社會(huì)組織資源不足主要表現(xiàn)在資金和人才的匱乏。一方面，由于社會(huì)組織具有非營(yíng)利性的特點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)主要來源于政府支持、成員會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)型收費(fèi)等，故而資源依賴性較強(qiáng)。有些社會(huì)組織一旦脫離政府的支持就難以維持，自我“造血”功能不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)在3萬元以下的公益慈善類社會(huì)組織占到總數(shù)的70%以上，資金不足對(duì)于草根組織是致命的瓶頸。另一方面，社會(huì)組織面臨人才短缺的困境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，X市民辦非企業(yè)單位專職人員13186個(gè)，社會(huì)團(tuán)體3244個(gè)，X市平均每個(gè)社會(huì)組織的專職人員數(shù)約為6個(gè)，有的甚至處于“二人轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，人才短缺極大限制社會(huì)組織的發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理手段較單一

現(xiàn)有社會(huì)組織登記主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)，監(jiān)督手段極其單一?！叭髼l例”給予登記主管機(jī)關(guān)對(duì)違規(guī)違法組織的處罰力度較弱，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的處罰更是存在“盲區(qū)”，難以產(chǎn)生遏制和威懾的效力。“郭美美”事件發(fā)生后，許多社會(huì)公眾要求紅十字會(huì)曬賬，但并未得到正面回應(yīng)，中國(guó)紅十字會(huì)監(jiān)督委員會(huì)也遲遲未啟動(dòng)該事件的重查。隨后中國(guó)紅十字會(huì)承認(rèn)挪用藝術(shù)家捐贈(zèng)的汶川賑災(zāi)8472萬元巨款，中國(guó)紅十字會(huì)受到社會(huì)各界質(zhì)疑，但實(shí)際上并未受到有關(guān)機(jī)構(gòu)的懲罰。

（四）合作共治理念未強(qiáng)化

當(dāng)前，社會(huì)組織的發(fā)展依然受到官本位文化的制約，具體體現(xiàn)為體制內(nèi)社會(huì)組織受到政府的認(rèn)同，而體制外的社會(huì)組織往往缺乏認(rèn)同并不被信任官本位文化往往導(dǎo)致過度壓制社會(huì)組織的發(fā)展，使社會(huì)組織在國(guó)家治理中的作用難以發(fā)揮出來。社會(huì)組織介入國(guó)家治理，必定會(huì)牽涉到權(quán)力再分配的問題，掌握國(guó)家政治權(quán)力的黨政部門對(duì)此必然會(huì)采取小心謹(jǐn)慎的態(tài)度。建國(guó)后，特別是改革開放以來發(fā)生過的一些歷史事件，讓黨政部門對(duì)于民間性社會(huì)組織存有一定的消極印象。正是由于掌握權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎態(tài)度與不信任心理，使得社會(huì)組織參與國(guó)家治理進(jìn)展緩慢，困難重重。

三、對(duì)三線城市社會(huì)組織培育和發(fā)展的啟示

（一）倡導(dǎo)合作共治理念

近年來，政社合作在解決社會(huì)問題上的重要性日益凸顯，在自然災(zāi)害，跨流域水污染治理等方面，社會(huì)組織都發(fā)揮了積極的作用。要培育和發(fā)展社會(huì)組織，讓三線城市的社會(huì)組織更好的參與社會(huì)治理，建立政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系是前提。倡導(dǎo)共治理念，構(gòu)建伙伴關(guān)系，一方面要求政府必須對(duì)社會(huì)組織有清晰和正確的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到社會(huì)組織在提供公共服務(wù)上與政府之間是伙伴關(guān)系而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系甚至敵對(duì)關(guān)系，從而賦予社會(huì)組織更多的信任，更多的尊重和參與空間;另一方面要求政府將職能定位于社會(huì)組織創(chuàng)造和提供寬松的發(fā)展平臺(tái)，建立以扶持為導(dǎo)向的政策體系，包括明確社會(huì)組織發(fā)展的總體規(guī)劃和目標(biāo)，制定合理配套的政策體系等，而非干涉社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，盡可能地以尊重、平等的態(tài)度和方式與社會(huì)組織開展全面合作。

（二）構(gòu)建人才培養(yǎng)體系

要建設(shè)專業(yè)的社會(huì)組織人才隊(duì)伍。要加強(qiáng)專業(yè)教育，以社會(huì)組織專業(yè)人才必須具備的素質(zhì)為目標(biāo)，在有實(shí)力的高校內(nèi)開設(shè)不同層次的社會(huì)組織管理專業(yè)，設(shè)置合理科學(xué)的課程結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)計(jì)劃，為社會(huì)組織事業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)大量的專業(yè)人才，為社會(huì)組織人才的選拔和使用打下堅(jiān)定的基礎(chǔ)。此外，志愿者可以為社會(huì)組織提供源源不斷的人力資本、人才資源。志愿者的參與，大大降低了非營(yíng)利組織的人力成本，如果沒有志愿者的投入，很多非營(yíng)利組織的正常運(yùn)作受影響。由于志愿者參與非營(yíng)利組織動(dòng)機(jī)的多元化，如果缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的管理機(jī)制，志愿者的行為有可能對(duì)非營(yíng)利組織活動(dòng)構(gòu)成一種阻力，甚至?xí)绊懛菭I(yíng)利組織的公益形象，因此，完善對(duì)志愿者的管理制度有利于為社會(huì)組織提供充足的人才資源。

（三）加大孵化培育力度

相較于一二線城市，三線城市社會(huì)孵化基地的規(guī)模還有待擴(kuò)大。孵化基地需要更加突出幾個(gè)作用：一是普及公益理念。以孵化基地為平臺(tái)，通過組織面向群眾的公益普及教育活動(dòng)和引導(dǎo)入駐社會(huì)組織開展公益服務(wù)，為群眾提供一個(gè)接觸公益，體驗(yàn)公益和參與公益的窗口。二是培育社會(huì)組織。通過人殼孵化模式，提供硬件設(shè)施和軟件服務(wù)，對(duì)處在成長(zhǎng)過程中的社會(huì)組織進(jìn)行系統(tǒng)地培育和扶持，促進(jìn)其實(shí)持續(xù)健康發(fā)展。三是增強(qiáng)社會(huì)組織能力。邀請(qǐng)專家教授和社會(huì)組織管理資深人士為社會(huì)組織從業(yè)人員提供系統(tǒng)培訓(xùn)，幫助社會(huì)組織改善管理，提升能力和組織績(jī)效，提高社會(huì)組織整體水平。四是培養(yǎng)社會(huì)工作人才。為社會(huì)工作人才提供參與社會(huì)實(shí)踐的機(jī)會(huì)和載體，幫助其積累工作經(jīng)驗(yàn)，提升實(shí)踐能力。五是共享公益資源。為社會(huì)組織前線搭橋，對(duì)各種社會(huì)組織的公益資源進(jìn)行合理高效的配置，引導(dǎo)社會(huì)組織之間開展公益項(xiàng)目合作，加強(qiáng)“自我造血”功能。

（四）完善監(jiān)督管理體制

從一定意義上而言，完善的監(jiān)管體系是社會(huì)組織健康持續(xù)發(fā)展的必要條件，沒有監(jiān)管，就沒有社會(huì)組織賴以生存的制度保障，就會(huì)喪失公益組織存在有所依托的公眾信賴土壤?！笆逡?guī)劃綱要”提出要形成“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制。就社會(huì)組織管理體制改革而言，就是要建立登記主管部門統(tǒng)一登記、全面負(fù)責(zé)、業(yè)務(wù)主管部門、職能管理部門各司其職、協(xié)調(diào)配合，各級(jí)政府部門分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。一是完善與監(jiān)管相關(guān)的法律和制度，區(qū)分不同的監(jiān)管事項(xiàng)，建立和完善主管部門與業(yè)務(wù)主管部門、職能管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是強(qiáng)化政府監(jiān)管，完善登記注冊(cè)管理，加強(qiáng)年度審查，尤其是要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織稅收財(cái)務(wù)監(jiān)管。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)組織信息公開透明，便于公眾監(jiān)督;四是培養(yǎng)自律監(jiān)督。通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)非營(yíng)利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。

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