邱夢馨 南京航空航天大學(xué) 江蘇南京 211100

黨的十九大明確指出，國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)，為此必須“不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬?！倍母锏淖罱K目的是“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”。正義論中的兩個(gè)原則彰顯了對政治價(jià)值的思索，探究了理論層面上社會(huì)公平、人民幸福何以可能。本文以浙江省“最多跑一次”改革為例，以正義論傳遞的政治價(jià)值為尺度，旨在探究正義論的原則如何實(shí)現(xiàn)對經(jīng)歷兩年探索期后的浙江省“最多跑一次”改革的強(qiáng)介入，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義并提升人民獲得感。

一、正義論原則概述

羅爾斯對社會(huì)正義原則的闡述大致可細(xì)分為平等自由原則、機(jī)會(huì)的公正平等和差別原則。首先，平等自由原則與社會(huì)中基本權(quán)利和自由分配相關(guān)，指“每個(gè)人對其他人所擁有的最廣泛的平等基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利?！?。其次，機(jī)會(huì)公平原則與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，包括權(quán)力、地位、收入和財(cái)富的分配，囿于這些資源與利益難以做到結(jié)果均衡，故而產(chǎn)生了機(jī)會(huì)平等這一原則，即“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！贝送?，由于機(jī)會(huì)平等只能排除社會(huì)偶然因素，卻不能改變先天的天賦及能力的分配，因此與羅爾斯提出差別原則，就先天的不平等進(jìn)行彌補(bǔ)，即“社會(huì)和積極的不平等應(yīng)該這樣安排；使它們：（1）適合于最少受惠者的最大期望利益；（2）依系于機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放?！盵 羅爾斯：《正義論》（修訂版），何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第65頁。]在這兩大原則中，第一個(gè)原則優(yōu)先于第二個(gè)原則，第二個(gè)原則中的前半部分又優(yōu)先于后半部分。

二、“最多跑一次”改革的背景和措施

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。作為對頂層設(shè)計(jì)的回應(yīng)，浙江省著手推進(jìn)改革，先后羅列出權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單。2014年，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開放使用，最終形成“四張清單一張網(wǎng)”的行政審批制度改革格局。2017年初，在《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理提出“放管服”的要求。為扎實(shí)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，2017年2月，浙江省政府印發(fā)了《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》，在“四張清單一張網(wǎng)”改革的基礎(chǔ)上細(xì)化規(guī)定了“最多跑一次”的改革方向和內(nèi)容。2019年1月1日，《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》開始正式施行，作為中國“放管服”改革領(lǐng)域首部綜合性地方法規(guī)，它標(biāo)志著浙江省政策性、探索性的改革舉措已經(jīng)上升到了法規(guī)高度。

“最多跑一次”改革以“網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核”的電子政務(wù)和“一窗受理、集成服務(wù)”的實(shí)體審批大廳兩線并舉的方式進(jìn)行，前者以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的形式完成常見行政事項(xiàng)審批服務(wù)，理出行政審批、便民服務(wù)、陽光政務(wù)、公共資源交易四個(gè)板塊完成網(wǎng)上行政審批；后者羅列出“最多跑一次”的事項(xiàng)清單和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程，形成了較為完善的“一窗受理，集成服務(wù)”的改革制度指向。兩線都秉持了集約化、高效化的服務(wù)理念，以《辦理指南參考目錄》、《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》等法規(guī)和文件為中心，簡化辦事程序，優(yōu)化服務(wù)水平，旨在真正實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的改革目標(biāo)，改變以往政府改革都由政府主導(dǎo)、政府驗(yàn)收的“政府中心主義”，將評判改革成效的權(quán)力交還給人民，以人民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，以人民辦事次數(shù)為依據(jù)，打造“跑一次”即能完成所需事項(xiàng)的行政審批服務(wù)，并以此為著力點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)公平正義，并最終實(shí)現(xiàn)人民獲得感的提升。

三、正義論對最多跑一次的弱介入

從羅爾斯正義論視角看“最多跑一次”改革，改革已初步傳遞了正義論三條原則所傳遞的政治價(jià)值。改革有經(jīng)驗(yàn)也有不足，正義論對改革仍呈弱介入態(tài)勢。就改革成效看，有如下經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。

第一，從機(jī)會(huì)公平原則看，“最多跑一次”改革通過建設(shè)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的體制機(jī)制，改變信息不對稱帶來的人民弱勢地位狀況，促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)，減少尋租空間。來自2015年的中國綜合社會(huì)調(diào)查顯示，政府有關(guān)部門開證明的市民評價(jià)度不容樂觀，對此項(xiàng)辦事效率的評價(jià)在一般及以下的占比64.9%，而在現(xiàn)實(shí)生活中，個(gè)人或者組織為了審批事項(xiàng)能得到盡快處理而給相關(guān)政府部門人員送禮的情況并不罕見。當(dāng)“送禮好辦事”成為行政審批的潛規(guī)則時(shí)，受到?jīng)_擊的不僅僅是無權(quán)無錢的底層人民，更是政府權(quán)威性和社會(huì)公正信念。通過“最多跑一次”改革進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)，簡化行政審批流程，提高審批服務(wù)水平，使行政審批環(huán)節(jié)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)也減少了信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間，最終使其回歸到便民利民的本質(zhì)。如此，從羅爾斯正義論中的平等原則看，“最多跑一次”改革使所有辦事主體都在同一起跑線上出發(fā)，機(jī)會(huì)平等，有利于社會(huì)中處境最不利的成員獲得最大的利益。

第二，從平等自由原則看，“最多跑一次”改革有助于保障人民實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本權(quán)利和自由，改革打破傳統(tǒng)政府改革時(shí)政府作為改革者、監(jiān)督者和評判者三位一體的“政府中心主義”，以人民需求和人民評價(jià)為導(dǎo)向倒逼行政體制改革。由名可知，“最多跑一次”改革以人民或組織辦事次數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)衡量行政審批制度的優(yōu)劣和行政審批服務(wù)水平的高低，目標(biāo)具體明確，改變以往政府改革目標(biāo)模糊化的缺陷，同時(shí)，無需復(fù)雜的問卷，每一位參與行政審批的辦事主體都能依據(jù)自身辦事次數(shù)直接對行政審批制度改革的成效做出評價(jià)，這直接推動(dòng)了行政審批制度效率的提高。此外，人民評價(jià)成為無法被政府部門掌控的外部監(jiān)督機(jī)制，從某種程度上說，這一機(jī)制也成為推動(dòng)行政系統(tǒng)改革朝著深入化、體系化方向發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。政府改革的動(dòng)力從由上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷峦?，既有浙江省委狠抓重點(diǎn)，又有人民群眾表達(dá)評價(jià)，雙管齊下促進(jìn)了行政審批辦事效率和服務(wù)水平的提高。改變“政府中心主義”的改革路徑依賴，重視每一個(gè)個(gè)體的態(tài)度和看法，這是“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”背景下中國政府改革的題中之意?！白疃嗯芤淮巍备母锸紫戎苯犹嵘诵姓徟k事效率，更好地保障了人民基本權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。從更長遠(yuǎn)的角度說，“最多跑一次”改革中體現(xiàn)的尊重人民意志也提升了人民獲得感，成為行政體制改革民主化的助推力。

“最多跑一次”改革成效良好，浙江經(jīng)驗(yàn)為許多其他地方所吸收借鑒，浙江模式也再次領(lǐng)跑全國。但仍有各個(gè)層級間的阻力阻礙了“最多跑一次”改革再深入發(fā)展。這些阻力既有政府內(nèi)部各個(gè)部門的利益固化僵局，也有同級政府間在實(shí)際推進(jìn)改革時(shí)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，信息孤島狀況明顯等。

第一，從政府內(nèi)部行政部門看，各部門利益固化阻礙了“最多跑一次”改革深化。行政審批事項(xiàng)的多少、強(qiáng)弱、復(fù)雜程度，直接關(guān)系了各部門的利益與權(quán)力的分配，而在“最多跑一次”改革之前，盡管有過幾輪行政審批制度改革，但各部門利益固化僵局有所改善但依然沒能被打破。已有的公共選擇理論研究表明，即便是經(jīng)過嚴(yán)格選拔和訓(xùn)練的行政官員，在行政的過程中不完全只追求公共利益，也會(huì)考慮私人利益，并且在有些情況下，私人利益在影響公共決策上發(fā)揮的作用比公共利益來得更大。行政審批部門的官員顯然也不能免俗，據(jù)調(diào)查顯示，僅涉及食品藥品的管理目錄就涉及100多個(gè)門類1000多個(gè)品種，且每個(gè)“許可證”往往要經(jīng)過2-3個(gè)月的審批周期，交納各類費(fèi)用2-10萬元。名目之多、周期之長、費(fèi)用之巨，給行政官員留下了很大的尋租空間，行政審批制度容易淪為政府部門用以維護(hù)既得利益的手段和工具。如此盤根錯(cuò)節(jié)的利益格局很難被撼動(dòng)，一部分人自由的實(shí)現(xiàn)侵犯了他人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能，成為了“最多跑一次”改革的阻力。

第二，從同級政府橫向關(guān)系上看，各市、縣“最多跑一次”改革標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，難以實(shí)現(xiàn)信息共享，信息孤島阻礙“最多跑一次”改革深化。由于“最多跑一次”改革鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)地方積極性，并無標(biāo)準(zhǔn)化模式可言，在涌現(xiàn)“衢州經(jīng)驗(yàn)”、“寧波經(jīng)驗(yàn)”等因地制宜的改革創(chuàng)新的同時(shí)，也給信息共享帶來了難度。各市、縣行政審批制度事項(xiàng)、流程、材料要求等并不一致，難以實(shí)現(xiàn)信息共享?！笆?、市、縣 （市、區(qū)）三級梳理公布的“最多跑一次”事項(xiàng)中普遍存在名稱不規(guī)范、口徑不一致、范圍不準(zhǔn)確、上下不統(tǒng)一、各地?cái)?shù)量相差懸殊等問題?！毙畔⒐蚕泶嬖诒趬?，就會(huì)給人民跨區(qū)域辦事增添難度，改革僅限于本區(qū)域，無法進(jìn)一步擴(kuò)展。這不符合便民利民的改革初心，也不符合“最多跑一次”繼續(xù)深化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。事實(shí)上，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和日臻成熟，大數(shù)據(jù)計(jì)算、云端儲(chǔ)存等工具已經(jīng)能夠?yàn)檎?wù)信息的傳遞和整合提供支持，在很大程度上可以減小各級政府橫向與縱向的溝通成本。在擁有強(qiáng)大的技術(shù)支撐的前提下信息孤島卻仍舊存在，這一問題則是“最多跑一次”改革進(jìn)一步深化需要關(guān)注的重點(diǎn)。

四、正義論對最多跑一次的強(qiáng)介入

從2016年末的省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“最多跑一次”要求以來，“最多跑一次”理念已在兩年多的改革實(shí)踐中完成了從出題到破題的關(guān)鍵步驟轉(zhuǎn)化，“最多跑一次”改革基本實(shí)現(xiàn)行政事項(xiàng)全覆蓋。但是，從改革覆蓋面上看，仍有一些重難點(diǎn)事項(xiàng)不能達(dá)到改革目標(biāo)；從改革可持續(xù)性上看，改革成果不夠鞏固和扎實(shí)，仍可能出現(xiàn)“倒春寒”現(xiàn)象。為此，從正義論提供的政治價(jià)值出發(fā)，提出如下三點(diǎn)建議，助力“最多跑一次”改革深入推進(jìn)。

第一，從平等自由原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障人民政治權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。這種政治權(quán)利和自由表現(xiàn)為行政審批部門能夠保障人民在憲法和法律許可的范圍內(nèi)享有的獲得政府對其資格資質(zhì)、民事關(guān)系、和從事特定活動(dòng)等事項(xiàng)認(rèn)可的權(quán)利。要更好保障人民政治權(quán)利與自由，首先要提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)化程度，打破部門間、區(qū)域間的信息隔閡，讓信息流動(dòng)起來，使信息共享成為改革范圍擴(kuò)大化、改革成效深入化的利器。改革進(jìn)行了兩年，各地已經(jīng)涌現(xiàn)出一批既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際又值得推廣借鑒的經(jīng)驗(yàn)。而基于互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在大數(shù)據(jù)計(jì)算和云端儲(chǔ)存等技術(shù)的支持下獲得長效發(fā)展，打破信息隔閡、串聯(lián)“信息孤島”已經(jīng)成為可能。在此背景下，實(shí)現(xiàn)信息共享的關(guān)鍵在于將這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步從制度理論層面、實(shí)際運(yùn)作層面加以厘清和總結(jié)，讓改革從地方創(chuàng)新落實(shí)為法律法規(guī)，形成完善的、具有推廣價(jià)值的“最多跑一次”行政審批制度。信息共享不是最終目的，最終目的是籍此提高“最多跑一次”改革的標(biāo)準(zhǔn)化程度，進(jìn)而充分實(shí)現(xiàn)便民利民的改革初衷，更好地保障人民政治權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。

第二，從機(jī)會(huì)公平原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障社會(huì)資源與利益獲取的機(jī)會(huì)公平。具體表現(xiàn)為在行政審批部門內(nèi)部要打破利益固化的格局，清除權(quán)力尋租的空間，暢通行政審批的渠道。為此，要明確“以人民為本”的價(jià)值導(dǎo)向，刀刃向內(nèi)，扎實(shí)推進(jìn)改革，將屬于人民的利益歸還人民，還行政部門為人民服務(wù)的本來面貌。保障機(jī)會(huì)平等，首先要解決的核心問題是利益固化問題。首先要從進(jìn)一步整理和規(guī)范行政審批事項(xiàng)入手，不能逃避原先改革過程中難以處理的“硬骨頭”，反而應(yīng)當(dāng)以此為改革繼續(xù)深化的突破口，通過人民對改革成果的評價(jià)和黨委的有力領(lǐng)導(dǎo)和督促，形成強(qiáng)大的外部壓力，逼迫改革繼續(xù)發(fā)展。為此，要明確各部門主體責(zé)任，推進(jìn)一把手負(fù)責(zé)制，根據(jù)行政審批申請人的感受來衡量地方改革的實(shí)效，肯定并推廣優(yōu)秀改革經(jīng)驗(yàn)，對形式化改革提出嚴(yán)厲批評。此外，還要讓創(chuàng)新變成制度，讓外設(shè)壓力變成內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)信息公開化、透明化，完善行政審批監(jiān)督制度和救濟(jì)制度，減少因?qū)徟块T和審批申請人信息不對稱帶來的不公平。

第三，從差別原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地彌補(bǔ)由先天帶來的能力和天賦差異而導(dǎo)致的不公平。具體表現(xiàn)為做好行政審批改革中與社會(huì)再分配有關(guān)的環(huán)節(jié)并打破利益分配不公的局面。行政審批制度并不是社會(huì)再分配制度，難以直接為處于不利地位的人進(jìn)行利益再分配，但“最多跑一次”改革可能為處于不利地位的人提供最大限度的利益。這種可能性包括兩個(gè)方面：一指行政審批制度中包含了再分配的一些環(huán)節(jié)，將這些再分配的審批環(huán)節(jié)做好即能為彌補(bǔ)機(jī)會(huì)不公帶來的差距做出貢獻(xiàn)；二指改革本身就能改變利益分配不公的格局，為保護(hù)弱勢群體提供支持。而要實(shí)現(xiàn)這兩種可能性，首先要從做好上述兩點(diǎn)著手，既要向外提高“最多跑一次”行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化程度、服務(wù)質(zhì)量，確保改革成果惠及全體人民；又要向內(nèi)破除行政審批部門利益固化格局、減少權(quán)力尋租空間，保證弱勢群體也能擁有改革獲得感。