郭 瑜 張寅凱

(中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京，100872)

一、引言

一直以來我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存在費率過高、企業(yè)負(fù)擔(dān)較重的問題，企業(yè)為降低成本往往會選擇逃費或壓低繳費基數(shù)[1-5]。為解決上述問題，我國出臺了一系列政策：《人力資源社會保障部財政部關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號)將部分省份的單位繳費率階段性下調(diào)至19%；2019年《政府工作報告》提出，將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率下調(diào)至16%；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》(國辦發(fā)〔2019〕13號)不僅規(guī)定下調(diào)費率至16%，還調(diào)整了繳費基數(shù)的計算口徑(即社?！半p降”政策)。然而，單純降低養(yǎng)老保險費率將給養(yǎng)老保險基金的收支平衡帶來壓力，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金近年來時常出現(xiàn)負(fù)增長[6-7]。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告(2019—2050)》指出，當(dāng)前制度存在一定的降費空間，但最終制度將走入當(dāng)期結(jié)余收不抵支和累計結(jié)余被耗盡的結(jié)局[8]，因此需以提高覆蓋率[9-10]、夯實繳費基數(shù)[11]等配套措施為降費率目標(biāo)提供條件。為減輕養(yǎng)老保險基金收支平衡的壓力，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國稅地稅征管體制改革方案》都明確指出，社會保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這將增強繳費的強制性與稽查的精確性，進(jìn)而起到夯實繳費基數(shù)的作用[12]。

社保“雙降”與征費體制的改革勢必會對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支自平衡產(chǎn)生一定影響，因此受到社會各界的廣泛關(guān)注。改革對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支的影響程度有多大?社?！半p降”與夯實繳費基數(shù)的“對沖效應(yīng)”究竟如何?是否會導(dǎo)致基金收不抵支或加重企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)?本文將對上述問題進(jìn)行分析。

二、現(xiàn)狀與文獻(xiàn)回顧

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡的核心問題是基金的征繳與發(fā)放。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險長期存在企業(yè)繳費基數(shù)不實與名義繳費率過高并存的問題，長此以往會影響基金的可持續(xù)性。學(xué)者們認(rèn)為費率調(diào)整和社保征收體制改革對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支將產(chǎn)生以下影響：降低費率有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而提升企業(yè)的競爭力[13]和繳費積極性[14-16]，但會增加長期基金收支缺口[17]；社保征收體制改革增加了社保費征收效率和規(guī)范性，使社會保險基金的籌集更加穩(wěn)定，此外，改革還使社會保險基金收入增加、基金可持續(xù)性和穩(wěn)定性增強[18-19]。因此，社?！半p降”與征收體制改革的實質(zhì)是將降費率帶來的基金收入減少的部分與夯實繳費基數(shù)帶來的基金收入增加的部分進(jìn)行“對沖”。

財政補貼對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金起到兜底作用[20]，政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支時需承擔(dān)“第一責(zé)任”[21]。國家財政自1998年開始對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行補貼，近年來各級政府的養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)越來越重[22]，補貼數(shù)額整體呈上升趨勢(如圖1)。財政補貼絕對額由1998年的24億元增長至2016年的8004億元；財政補貼占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入的比例長期穩(wěn)定在12.78%～16.17%之間，總體上變化不大，2017年該比例為18.48%。我國財政收入增速放緩、人口老齡化進(jìn)程加快，無疑會增加國家財政的長期負(fù)擔(dān)[23]，甚至?xí)泶H轉(zhuǎn)移的矛盾[24]。如果財政不予補貼，歷年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余將會很快耗盡[25]。鑒于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼的重要性和我國財政對全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補貼狀況，有必要在分析城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究財政負(fù)擔(dān)過重的問題。

圖1 國家財政對全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補貼狀況

綜上所述，《人力資源社會保障部財政部關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)〔2016〕36號)和《國稅地稅征管體制改革方案》已引起社會媒體和大眾的廣泛討論，研究社?！半p降”與征費體制改革具有一定的社會意義。現(xiàn)有文獻(xiàn)為本文提供了有益的理論基礎(chǔ)，但大多是對降低費率或征費體制改革進(jìn)行單獨分析，關(guān)于下調(diào)繳費基數(shù)對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金平衡的影響和社?！半p降”與征費體制改革并舉帶來的“對沖效應(yīng)”的研究還比較少。基于此，本文通過構(gòu)建精算模型，模擬不同情形下社保降費與征費體制改革對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡和財政負(fù)擔(dān)的影響，并在測算結(jié)果上提出相應(yīng)的政策建議。

三、社保“雙降”與征費體制改革的影響

本文將結(jié)合前述文獻(xiàn)中的實證分析結(jié)果，重點闡述社?！半p降”與征費體制改革的主要影響，這些計量結(jié)果也將作為參數(shù)引入測算模型。

(一)夯實費基

與社保經(jīng)辦機構(gòu)征收社會保險費相比，稅務(wù)部門征收社會保險費能夠提升征繳的強制性與精準(zhǔn)性及增加社保費征收的效率，從而減少企業(yè)的欠費、逃費、不實繳費行為，促進(jìn)社會保險征繳收入增長，最終起到夯實費基的作用。

(二)參?！皵U面效應(yīng)”與繳費工資“擠出效應(yīng)”

根據(jù)拉弗曲線原理，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率具有“擴面效應(yīng)”，費率降低意味著企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)降低，會有更多的企業(yè)、職工甚至靈活就業(yè)人員參保[26]。較高的社保繳費率會降低職工工資[27]，實證研究表明，企業(yè)會將所繳納社會保險費的10%～50%以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給員工[28]。因此，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率對職工工資具有“擠入效應(yīng)”，對繳費工資具有“擠出效應(yīng)”，這意味著企業(yè)養(yǎng)老保險繳費成本的減少能在一定程度上提高職工工資水平。陳曦選取2005—2014年《中國統(tǒng)計年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行OLS回歸分析，得出以下結(jié)論：養(yǎng)老保險繳費率對參保率的影響顯著為負(fù)(p＜0.01，控制變量為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級指數(shù)、人均GDP、老年人口撫養(yǎng)比、財政分權(quán)指數(shù))，彈性系數(shù)為-1.206；養(yǎng)老保險繳費率對工資增長率的影響顯著為負(fù)(p＜0.05，控制變量為人均GDP、勞動生產(chǎn)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級指數(shù)、人均受教育年限、市場化程度、老年人口撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)個體就業(yè)人口比重等)，彈性系數(shù)為-0.249[29]。

(三)社保“雙降”與征收體制改革的影響機制

基于上文給出的彈性系數(shù)，結(jié)合養(yǎng)老保險費率降低4%的政策①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》(國辦發(fā)〔2019〕13號)規(guī)定，將單位城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率從20%下降至16%，個人費率不變，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總費率下降4%?？勺龀鋈缦录僭O(shè)：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費率下降4%將使在職職工參保率在原有基礎(chǔ)上提高4.8%②根據(jù)上文陳曦的回歸分析結(jié)果，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率對參保率的彈性系數(shù)為-1.206，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率下降1%，在職職工參保率將上升約1.2%，繳費率上升4%，則在職職工參保率對應(yīng)上升4.8%。，退休職工參保率將于15年后提高4.8%③根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)，對于繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給養(yǎng)老金。本文假設(shè)繳費達(dá)到15年即領(lǐng)取養(yǎng)老金，“雙降”政策實施15年后(2034年)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)“擴面效應(yīng)”開始顯現(xiàn)。，職工工資增長率將增加1%④根據(jù)上文陳曦的回歸分析結(jié)果，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率對參保率的彈性系數(shù)為-0.249，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率下降1%，職工工資增長率將上升約0.25%，繳費率上升4%，則職工工資增長率對應(yīng)上升1%。。具體社保“雙降”與征收體制改革對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入的影響機制如圖2所示。

圖2 社?！半p降”與征收體制改革對社會保障基金收支的影響機制

四、測算模型與參數(shù)設(shè)定

本文的模擬測算基于如下三個預(yù)設(shè)：第一，為保證測算的精確度，研究的測算區(qū)間為2019—2040年；第二，本文僅對征費體制與下調(diào)費率政策帶來的效應(yīng)進(jìn)行分析，暫不引入全面二孩與延遲退休年齡政策；第三，由于財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼額(即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的財政負(fù)擔(dān))尚待測算，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險其他收入(利息收入、滯納金收入等)難以被估算且數(shù)額相對較小，因此本文僅考慮基金自平衡情況。

(一)城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)與離退休職工養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)預(yù)測模型

城鎮(zhèn)就業(yè)人口的預(yù)測函數(shù)如式(1)所示[30]：

其中，Pr代表r時刻的城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量，1996年的r為0，1997年的r為1，1998年的r為2，以此類推。

假設(shè)機關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的12.18%[31]，本文先將這部分人數(shù)剔除，再考慮降低繳費率對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度參保率的“擴面效應(yīng)”，即降費率降低4%，參保率約提升4.8%①此處依然采用陳曦的回歸分析結(jié)果：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率對參保率的彈性系數(shù)為-1.206，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率下降1%，在職職工參保率將上升約1.2%。因此，繳費率降低4%，在職職工參保率對應(yīng)上升4.8%。。Nt表示t年城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)，α表示城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保率，則改革后城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)的預(yù)測函數(shù)如下：

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》，2017年城鎮(zhèn)在職職工基本養(yǎng)老保險參保率為78.5%[32]，2013—2017年在職職工參保率平均每年上升1.3%?？紤]到人口老齡化和改革后“擴面效應(yīng)”的影響，本文假定：2019年城鎮(zhèn)在職職工參保率為81%(實行改革后為85.8%)，2019—2030年每年上升1%，2031—2040年每年上升0.5%，直至實現(xiàn)全覆蓋。改革前后的參保人數(shù)預(yù)測結(jié)果如圖3所示。測算結(jié)果表明，在降費率政策的影響下，城鎮(zhèn)在職職工參保養(yǎng)老保險人數(shù)最多將增加2767.07萬人。

圖3 改革前后城鎮(zhèn)在職職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)估計

城鎮(zhèn)離退休年齡人口②假設(shè)女干部占女職工的20%，城鎮(zhèn)退休年齡人口=(80%×50～54歲女性人口+55歲及以上女性人口+60歲及以上男性人口)×城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?抽樣比。的預(yù)測函數(shù)如式(3)所示[33]：

其中，Os代表s時刻的城鎮(zhèn)退休年齡人口數(shù)量，2001年的s為0，2002年s=1，2003年s=2，以此類推。假設(shè)機關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)占機關(guān)事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的30%[34]，結(jié)合上文機關(guān)事業(yè)單位在職人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)12.18%的假設(shè)，機關(guān)事業(yè)單位退休人員約占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的5.22%①根據(jù)文中的假設(shè)，機關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)=30%×機關(guān)事業(yè)單位在職人數(shù)/70%=30%×12.18%×城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)/70%。。

以Rt表示t年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，γ表示城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保率，改革后城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保人數(shù)的預(yù)測函數(shù)如下：

需要說明的是，Rt中的t表示年份，Os與Pr中的s、r表示時刻，且二者在同一年份的時刻有所不同，具體如表1所示。

表1 人口測算年份與時刻對應(yīng)取值表

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》的數(shù)據(jù)計算，2013—2017年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保率②城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保率=當(dāng)年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)/當(dāng)年城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險應(yīng)參保人數(shù)。由60.34%上升至64.69%，平均每年上升0.87%?？紤]到人口老齡化和改革對城鎮(zhèn)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)“擴面效應(yīng)”的影響，假設(shè)2019年起城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保率每年上升1%(2019年參保率為67%)，2034年參保率上升至86.8%③假設(shè)2019年起城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保率每年上升1%，2019年為67%，2020年為68%，以此類推。由于本文假設(shè)繳費達(dá)到15年即領(lǐng)取養(yǎng)老金，“雙降”政策實施15年后(2034年)養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)參保率將在原有82%的假設(shè)上增加4.8%，即為86.8%，此后每年仍增長1%。。預(yù)測結(jié)果如圖4所示，城鎮(zhèn)在職職工參保養(yǎng)老保險人數(shù)最多將增加2301.81萬人。

圖4 改革前后城鎮(zhèn)離退休職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)估計

(二)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)模型

改革前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)為上一年度城鎮(zhèn)在崗職工平均工資，以Bt表示t年應(yīng)繳費基，Wt-2表示t-2年(上上年度)城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資，wt-1表示t-1年(上一年度)工資增長率，改革前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)表示為：

改革后城鎮(zhèn)職工社保繳費基數(shù)為全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，即城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資的加權(quán)平均數(shù)[35]。以NPWt-2表示t-2年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資，PWt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營單位在崗職工年平均工資，NPt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營單位在崗職工人數(shù)。Pt-2表示t-2年城鎮(zhèn)私營單位在崗職工人數(shù)。當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率為28%時，假定繳費工資增長率等于城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資增長率；當(dāng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率下調(diào)至24%時，繳費工資增長率在原有工資增長率的假定基礎(chǔ)上增加1%。因此，改革后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)表示為：

根據(jù)(4)式、(5)式和《中國統(tǒng)計年鑒2018》的相關(guān)數(shù)據(jù)計算，改革前2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險應(yīng)繳費基數(shù)為74318元，改革后應(yīng)繳費基數(shù)為58257.84元。2013—2017年城鎮(zhèn)在崗職工年均工資增長率在9%～10%之間，且受到經(jīng)濟新常態(tài)的影響穩(wěn)中有降。本文對城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資增長率做出如下假設(shè)：2018—2023年為8%，2024—2028年為7%，2029—2033年為6%，2034—2038年為5%，2039—2040年為4%。

(三)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入模型

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入Lt為依靠征收城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費取得的基金收入，Ct表示t年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度繳費率(降費率前為28%，降費率后為24%)，β表示實際費基①實際費基即實際的繳費基數(shù)，最高為應(yīng)繳費基的100%。占應(yīng)繳費基的比重(下文簡稱“費基占比”)，則城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入表示為：

2015年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費基占比的全國平均值為69.6%[36]，為便于計算，本文設(shè)改革前的費基占比為70%。夯實費基后，取100%代表廣大中等收入群體按照實際工資數(shù)額申報的費基占比，85%作為介于改革前70%和100%費基占比的中間情況，由于全國按照300%費基占比繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的情況難以實現(xiàn)，2015年各地“費基占比”最高值在120%～140%之間[37]，因此本文取150%作為費基占比最高的情況。改革前后采用不同模型及參數(shù)得到的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收入結(jié)果如表2所示。

表2 “雙降”改革前后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收入計算模型及參數(shù)變化

(四)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出模型

Et表示t年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出，Mt-1表示t-1年(上年度)城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老金，δ表示基本養(yǎng)老金調(diào)待增長率，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出可用公式(8)和公式(9)表示。

改革前：

改革后：

根據(jù)《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，2018年城鎮(zhèn)退休職工人均養(yǎng)老金為41666.67元①2018年城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老金=2018年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出/[(2018年初參保離退休人員+2018年末參保離退休人員)/2]。。2018年我國基本養(yǎng)老金調(diào)待增長率為5%，考慮經(jīng)濟新常態(tài)的形勢，本文對基本養(yǎng)老金調(diào)待增長率做出如下設(shè)定：2019—2030年為3%，2031—2040年為2%。

(五)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余與財政負(fù)擔(dān)模型

不考慮動用累計基金結(jié)余彌補養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支年份的基金缺口，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余表示為：

只有當(dāng)期基金無法實現(xiàn)平衡時(即Tt＜0時)，財政必須對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金提供補貼，即具有財政負(fù)擔(dān)，否則無財政負(fù)擔(dān)。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余表示為：

當(dāng)St＞0時，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金存在累計結(jié)余，可動用累計基金結(jié)余來彌補養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支年份的基金缺口，則國家無財政負(fù)擔(dān)；St＜0時，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余耗盡，國家需提供財政補貼。

五、測算結(jié)果

(一)社?！半p降”與征費體制改革對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡與財政負(fù)擔(dān)的影響

將相關(guān)數(shù)據(jù)代入前文的公式中，可以得出社?！半p降”與征費體制改革后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入、支出、結(jié)余預(yù)測值。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡與財政負(fù)擔(dān)

由于只考慮城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡，因此不考慮將先前年份的累計基金結(jié)余或基金缺口計算進(jìn)下一年度的基金結(jié)余。

(1)費基占比為85%時，當(dāng)期基金收支平衡與財政負(fù)擔(dān)情況

當(dāng)費基占比為85%時，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡情況如圖5所示?？梢钥闯?，在測算區(qū)間內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總體上存在當(dāng)期收不抵支的情況。到2034年，由于2019年參保的在職職工已符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，此時降費政策對領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的擴面效應(yīng)得以體現(xiàn)，基金支出增長較為明顯。在測算后期，當(dāng)期基金結(jié)余有所回升，這是由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全民參保已基本實現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費人數(shù)的增加導(dǎo)致當(dāng)期基金結(jié)余的增加。與只實施“雙降”政策而不夯實費基相比，將費基占比夯實至85%在一定程度上能夠彌補社?！半p降”政策帶來的基金征繳收入的減少。

基于基金收支狀況，經(jīng)測算，在財政負(fù)擔(dān)情況方面，2019—2029年國家財政需對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金提供財政補貼，補貼額為0.230萬億～1.238萬億元。

圖5 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡情況(85%費基占比)

(2)費基占比為100%時，當(dāng)期基金收支平衡與財政負(fù)擔(dān)情況

當(dāng)費基占比為100%時，意味著此時全國平均繳費基數(shù)為上一年度社會平均工資的100%，能夠代表中等收入群體的應(yīng)繳費基數(shù)，而我國主要以中等收入群體為主，因此研究費基占比為100%時的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡情況具有重要的意義。根據(jù)圖6所示的測算結(jié)果，2019—2022年當(dāng)期基金結(jié)余為負(fù)，此時需要國家財政提供補貼，補貼額為0.112萬億～0.493萬億元。但受到擴面效應(yīng)的影響，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入預(yù)測值增速大于基金支出預(yù)測值增速，2023—2040年當(dāng)期基金結(jié)余為正，不需要財政補貼，且夯實費基占比升至100%帶來的基金收入增長能夠沖抵2034年后由養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增加帶來的支出增長。如果實施“雙降”政策的同時能將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國平均繳費基數(shù)夯實到社會平均工資的水平，則夯實費基帶來的征繳收入增長能夠較好地“對沖”費率與繳費基數(shù)下調(diào)帶來的征繳收入減少。

圖6 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡情況(100%費基占比)

(3)費基占比為150%時，當(dāng)期基金收支平衡與財政負(fù)擔(dān)情況

根據(jù)前文的論述，對最高的150%費基占比進(jìn)行分析僅具有理論意義。如圖7所示，2019—2040年城鎮(zhèn)職工征繳收入數(shù)量和增速均大于基金支出，且征繳收入與基金支出的差距有不斷擴大的趨勢。此時城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金存在大量結(jié)余，一方面減輕了國家財政的補貼負(fù)擔(dān)(測算區(qū)間內(nèi)不需要財政補貼)，另一方面還能將結(jié)余基金用于解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的歷史遺留問題。

圖7 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支平衡情況(150%費基占比)

(4)不同費基占比情況下當(dāng)期基金結(jié)余與財政負(fù)擔(dān)比較

圖8表示不同費基占比情況下的當(dāng)期基金結(jié)余與財政負(fù)擔(dān)，可以發(fā)現(xiàn)：費基占比越高，當(dāng)期基金結(jié)余越多，財政負(fù)擔(dān)越輕。因此，提升費基占比能夠顯著增加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余，只有將費基夯實到一定程度后，夯實費基政策才能成為降低費率、調(diào)整費基計算口徑的有效“對沖”政策。

圖8 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期基金結(jié)余

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余情況

此時，將當(dāng)年的基金結(jié)余或基金缺口納入下一年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余之中。上文已介紹不同費基占比情況下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的收支規(guī)模，此處不做贅述，且財政補貼只存在于解決當(dāng)期基金結(jié)余的情況，因此這部分不對財政補貼做出分析。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》相關(guān)數(shù)據(jù)的計算，截至2018年在去掉歷年財政補貼和其他收入后，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余約為-0.982億元。將這部分基金累計結(jié)余納入計算，得到2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計基金結(jié)余，如圖9所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，費基占比提升到一定程度后，基金結(jié)余為負(fù)的形式會得到明顯改變，不斷增長的累計基金結(jié)余不但能保證養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，還能夠充實養(yǎng)老金的戰(zhàn)略儲備，提升了養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性。

圖9 2019—2040年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計基金結(jié)余

(二)不同政策對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支平衡的影響比較

為了探究不同政策帶來的降費或增收效果，本文分別模擬實施5種不同政策下的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余情況，并以5年為一個時間節(jié)點，將結(jié)果進(jìn)行比較，以探究不同政策對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余的具體影響。當(dāng)期基金結(jié)余情況如表3所示，累計基金結(jié)余情況如表4所示。

表3 不同政策下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余 單位：萬億元

表4 不同政策下城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余 單位：萬億元

1.改革前的費率具有下調(diào)空間，夯實費基是實施“雙降”政策的有效配套舉措。根據(jù)測算結(jié)果，測算區(qū)間內(nèi)若實施改革前的政策，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍有基金結(jié)余，費率具有適當(dāng)降低的空間。若只將費率下調(diào)至24%，費基占比和繳費基數(shù)計算口徑不變，會出現(xiàn)基金收不抵支的情況，此時需要國家財政提供補貼。若只實施“雙降”政策而不以夯實費基作為“對沖”政策，在測算期間內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余將長期處于收不抵支的狀態(tài)。因此，夯實費基政策是“雙降”政策的有效配套舉措，只有將費基夯實到一定程度，才能保證在實施“雙降”的同時保持基金平衡，否則“雙降”政策將缺乏實施空間。

2.與下調(diào)費率相比，調(diào)整繳費基數(shù)計算口徑對基金收入的“擠出效應(yīng)”更大。根據(jù)表4可以明顯地發(fā)現(xiàn)，將費基計算口徑調(diào)整為城鎮(zhèn)職工全口徑平均工資后，測算期間基金結(jié)余均為負(fù)值。對比單獨下調(diào)費率政策，調(diào)整繳費基數(shù)計算口徑對基金收入的“擠出效應(yīng)”更為明顯。

六、結(jié)論與建議

社?！半p降”將有助于減輕企業(yè)、個人的社保繳費負(fù)擔(dān)，但夯實費基是保證城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金平穩(wěn)運行的必需條件。本文的研究結(jié)果顯示：我國當(dāng)前具有一定降低費率的空間，將費率下調(diào)至24%會產(chǎn)生擴面效應(yīng)；實施社?！半p降”政策將在一定程度上擠出城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入，以夯實費基作為“對沖”政策且夯實必須達(dá)到一定程度，才能保證基金平衡并提升基金的可持續(xù)性。對此本文提出以下建議。

(一)社?！半p降”應(yīng)以養(yǎng)老金按時足額發(fā)放為前提

社?！半p降”的出發(fā)點在于減輕企業(yè)、個人的社保繳費負(fù)擔(dān)，但“雙降”并不意味著費率和繳費工資可以任意下調(diào)。若費率和繳費工資過低，會影響?zhàn)B老金的按時足額發(fā)放，根據(jù)社會保障的剛性規(guī)律，若再將費率和繳費工資提升至原有水平，會引起民眾的反對。因此，社保“雙降”應(yīng)以養(yǎng)老金按時足額發(fā)放為前提，并堅持適度原則。

(二)應(yīng)盡快出臺夯實費基的具體改革措施來配套社?！半p降”政策

企業(yè)的經(jīng)營和競爭能力與職工的工資水平是社會保險費足額繳納的重要基礎(chǔ)，降費與夯實費基必須并重，應(yīng)落實相應(yīng)政策以鞏固改革成果[38]。根據(jù)本文的實證分析結(jié)果，社?！半p降”政策應(yīng)以夯實費基政策作為“對沖”，且費基必須夯實到一定程度。而我國目前對夯實費基的政策方案僅提出了大方向，即征費體制改革中由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費，尚缺乏具體的改革措施。國家應(yīng)盡快出臺夯實費基的具體改革措施，有效配套社?！半p降”政策。若只實施“雙降”政策而不夯實費基，社?；鸬目沙掷m(xù)性將面臨較大挑戰(zhàn)。

(三)注重利用社?！半p降”的擴面效應(yīng)，提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率

社保“雙降”政策具有一定的擴面效應(yīng)，社保費率和繳費工資的下調(diào)能夠吸引更多企業(yè)和個人參與到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中來。參保人越多，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳收入越多，基金收支壓力越輕。因此，國家應(yīng)利用好“雙降”政策帶來的擴面效應(yīng)，盡可能提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率與參保率，盡快實現(xiàn)全民參保。針對繳費能力較弱的人員應(yīng)引導(dǎo)其加入基本養(yǎng)老保險，對于斷繳人員應(yīng)加強宣傳教育，使其理解“多繳多得”的繳費政策[39-41]。

(四)積極發(fā)展養(yǎng)老保險第二、第三支柱，適度提升養(yǎng)老保障水平，以應(yīng)對人口老齡化問題

目前我國高度倚賴養(yǎng)老保險第一支柱的作用，但第一支柱的保障水平較為有限。為拓寬養(yǎng)老保險基金來源、提升基金的可持續(xù)性和應(yīng)對人口老齡化帶來的老年人經(jīng)濟保障問題，國家需積極發(fā)展養(yǎng)老保險第二、第三支柱。例如，在第二支柱方面，可通過更優(yōu)惠的稅優(yōu)政策促使企業(yè)建立企業(yè)年金，并制定相關(guān)法律法規(guī)予以保障；在第三支柱方面，可通過宣傳加強民眾對商業(yè)保險的理解和參與意識，以商業(yè)保險配合社會保險，進(jìn)一步推動養(yǎng)老保障水平的增長。