楊 穗 高 琴

(1中國社會科學院農村發(fā)展研究所，北京，100732；2哥倫比亞大學社會工作學院、中國社會政策中心，美國，10027)

一、引言

最低生活保障制度(簡稱“低?！?，包括城市低保制度與農村低保制度，是改革開放以來中國政府在社會救助事業(yè)上的重大制度創(chuàng)新，也是目前中國社會救助制度的重要組成部分。作為一種直接的現金救助，低保制度突破了傳統(tǒng)社會救濟資源分散、效率不高等缺陷，為城鄉(xiāng)社會救助的統(tǒng)一奠定了基礎。城鄉(xiāng)低保制度的建立均經歷了從局部試點到向全國普遍推廣的過程。城市低保制度于1993年在上海開始試點，1999年在全國普遍推廣。在啟動城市低保的同時，農村低保制度也開始在一些地區(qū)探索建立，但是發(fā)展緩慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作，至2007年，全國涉農縣全部建立了農村低保制度。20多年來，低保制度取得了重大進展，城市和農村低保在經歷了快速擴張后，已經步入了穩(wěn)定發(fā)展階段。眾多研究對城市和農村低保制度的設計與實施現狀進行了較為全面的分析和評價，包括制度覆蓋面、低保標準與補助水平、資格認定和瞄準、貧困救助效果、資金投入及行政管理等方面。

但是，目前中國城鄉(xiāng)低保制度面臨著發(fā)展不平衡的問題，農村低保覆蓋的人群多，而保障水平遠遠低于城市，低保的政策效果存在顯著的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。十九大報告強調“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善最低生活保障制度”。為了兌現我國2020年“絕對貧困現象基本消除”的承諾和穩(wěn)定實現“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫(yī)療和住房安全)的扶貧目標，低保的兜底保障作用至關重要。

從收入的角度來說，城鄉(xiāng)低保在社會救濟體系中發(fā)揮了主要的減貧作用。綜合幾項研究來看，基于不同的調查數據和貧困標準，低保收入轉移后，城市貧困發(fā)生率的下降幅度大致介于0.5～2.0個百分點之間[1-6]，農村貧困發(fā)生率的下降幅度大致介于0.15～0.95個百分點之間[7-8]。低保家庭的貧困發(fā)生率下降幅度相對明顯，在城市大約下降8～11個百分點[9-10]，在農村也超過了3個百分點[11]。此外，農村低保在中西部和民族地區(qū)發(fā)揮的減貧作用更為顯著[12-13]。上述研究也表明，低保對縮小貧困距、減輕貧困程度的影響大于對降低貧困發(fā)生率的影響，但是低保的減貧效果受到政策瞄準誤差和保障水平的約束。

然而，家庭消費支出是衡量經濟福祉的另一個重要指標。低保家庭在獲得直接現金救濟的同時，也能獲得一些實物補貼，并在教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)等方面得到一定的救助。那么，低保如何影響家庭的消費支出，相關研究仍然較少。在城市低保方面，利用中國社會科學人口與勞動經濟研究所在2001年和2005年5個城市(上海、武漢、沈陽、福州和西安)的勞動力調查數據，都陽和Park的研究發(fā)現，獲得低保的家庭在教育和食品支出方面都有更高的比例，但沒有提高健康支出[14]。利用CHIP 2002年和2007年的城鎮(zhèn)住戶數據，Gao等的研究均表明，城市低保家庭顯著提高了在教育和健康方面的支出，但對食品、衣著、居住等方面的支出沒有顯著影響[15-16]。在農村低保方面，運用2007—2014年貧困人口統(tǒng)計數據，曹艷春發(fā)現，農村低保有助于提高貧困家庭的消費支出水平，但并沒有細分消費支出的類型[17]。利用2010年貧困監(jiān)測數據，梁曉敏和汪三貴的研究發(fā)現，低保農戶在獲得低保補貼后，增加了人均食品、醫(yī)療及轉移性支出[18]。利用2010年中西部5省的數據，Han等發(fā)現，農村低保顯著增加了農戶的健康支出，并減少了衣著、交通、煙酒、禮金等支出，但對教育支出無顯著影響[19]?；?011—2012年中國健康與養(yǎng)老追蹤調查(CHARLS)數據，解堊發(fā)現，低保對農戶的食品消費、非食品消費及總消費均無顯著影響[20]。

可見，在低保對家庭消費和福祉改善的影響方面，已有文獻的結論并不一致，而且也沒有對已有文獻差異性做出系統(tǒng)分析和討論的研究。

基于此，本文利用傾向得分匹配方法分析低保對于緩解貧困和改善低收入群體福祉的影響，通過深入分析城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差別得到更為穩(wěn)健的結論，為完善低保制度并充分發(fā)揮城鄉(xiāng)救助體系兜底保障功能提供政策建議。

二、數據和方法

(一)數據介紹

本文使用的微觀數據來自中國家庭收入調查(China Household Income Project，CHIP)2013年的住戶調查數據，樣本覆蓋了從15個省126個城市234個縣區(qū)中抽選出的18948個住戶，共計64777人，包括7175戶城鎮(zhèn)住戶樣本、11013戶農村住戶樣本和760戶外來務工住戶樣本。東部地區(qū)包括北京、遼寧、江蘇、山東和廣東5省份，中部地區(qū)包括山西、安徽、河南、湖北和湖南5省份，西部地區(qū)包括重慶、四川、云南、甘肅和新疆5省份。CHIP樣本從國家統(tǒng)計局住戶調查的大樣本中抽樣得到，詳細的收入支出信息均來自國家統(tǒng)計局的調查數據。CHIP數據包括家庭成員的人口結構和社會經濟特征等信息，為本研究提供了重要的數據支持。本文采用的是城鎮(zhèn)住戶和農村住戶調查數據，由于新疆缺乏部分調查信息，以及一小部分樣本缺乏詳細的收支信息，因此剔除與之相關的樣本。本文最終使用的城鎮(zhèn)和農村住戶樣本量分別為6262戶的19028人和9973戶的37865人。

(二)變量說明

1.低保戶

CHIP數據的收支信息包括家庭獲得的最低生活保障費，只要被調查住戶家庭填報了低保收入，就定義該戶為低保戶。CHIP調查也詢問了每個住戶成員是否享有最低生活保障①CHIP調查的住戶成員是指在一個住宅內或與本住戶分享生活開支或收入的所有人員。，但并不是每個住戶成員都能享受低保。一方面是因為低保對象的認定受戶籍條件限制[21]，另一方面則是基層對于低保對象的認定程序造成的。實際中，低保救助規(guī)模受地方財政的約束，一些地區(qū)低保對象的確定采取指標分配的辦法，特別在經濟發(fā)展落后的農村地區(qū)，基層為了避免農戶的不滿情緒，通過分戶不分家的方式以部分家庭成員為單位來確定低保對象，以此來擴大低保覆蓋面[22]。本文假定有低保收入的家庭成員都享受到了低保待遇。

2.收入

2013年CHIP的收入指標為可支配收入①2013年國家統(tǒng)計局開始城鄉(xiāng)一體化的住戶收支調查，采用的是可支配收入指標。，包括工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入4大項，其中低保收入屬于轉移凈收入。本文根據調查的總人口，即共同生活或分享收支的全部家庭成員，計算家庭人均可支配收入和人均低保收入，以及享受低保前的人均可支配收入(扣除低保收入)。

3.消費

CHIP數據中的消費支出包括8大類：食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫(yī)療保健及其他用品和服務。根據研究需要，將消費支出細分為11項：食品、煙酒、衣著、居住、生活用品及服務、交通、通信、教育、文化娛樂、醫(yī)療保健和其他。教育可進一步細分為學前教育、小學教育、初中教育、高中教育、中專職高教育、大專及以上教育、成人教育7項；醫(yī)療保健進一步分為醫(yī)療器具及藥品、門診醫(yī)療總費用、住院醫(yī)療總費用3項。根據調查的家庭總人口，計算得到各項支出的人均水平。通過細分支出類別，可以分析低保參與對家庭消費結構的影響，比如低保家庭是用低保收入來維持生活基本支出(例如食品、衣著、居住、交通和通信)，還是進行人力資本投資(例如教育和健康)，或是用來提高生活質量(例如煙酒、生活用品及服務和文化娛樂)。

(三)分析方法

為了評估低保政策對貧困和消費的影響，本文將比較低保政策干預前后相關指標的變化。選擇偏差是觀測性數據研究中識別項目參與影響的一個永恒挑戰(zhàn)。項目參與者可能與未參與者有系統(tǒng)性的差別，這會導致對項目“真實影響”的估計出現偏差。

為了解決選擇偏差問題，本文采取了Rosenbaum和Rubin提出的傾向得分匹配方法(PSM)來識別與低保參與者有類似可觀測特征的可比的未參與者[23]，通過比較低保參與者及和他們“匹配”的未參與者的收入和消費支出來估計低保對貧困和消費的影響。傾向得分匹配方法在政策評估中已經得到廣泛的應用。傳統(tǒng)的PSM方法使用可觀測的協(xié)變量來估計接受處理概率(即傾向得分)，然后通過使用各種匹配方法(如最近相鄰匹配法、半徑匹配法、核匹配法等)為處理組的成員在控制組中識別出一個或多個最接近傾向得分的“匹配”成員。在“使用的預測協(xié)變量是唯一的混淆變量”的假設下，可以認為具有相近傾向得分的人是被隨機地分配到試驗中的處理組或控制組[24-26]。

本文分三步實施該方法。第一步是使用可觀測特征變量來預測個體參與低保的概率(即傾向得分)，并利用Probit模型來估計：

其中，∑xi是所有可能影響低保獲取的可觀測到的協(xié)變量，包括家庭收入特征、人口結構特征、戶主特征和居住條件等。家庭收入特征包括2013年享受低保前的家庭人均可支配收入和2012年的家庭人均可支配收入(以千元為單位)。由于低保實行動態(tài)管理，對于一部分收入來源不固定、但有勞動能力和勞動條件的低保家庭來說，原則上城市按月、農村按季復核，低保金也是按月或按季發(fā)放，因此并不是所有的低保家庭都能在全年享受低保待遇。而調查數據通常以年為單位，單一年份的收入，特別是當年的收入可能不能有效預測低保獲得概率，因此本文還控制了前一期的家庭收入。人口結構特征包括家庭人口數、就業(yè)人數、60歲及以上的老人數、在校學生數、不健康或殘疾的人口數。戶主特征包括戶主性別、年齡、文化程度及是否是黨員。家庭居住條件包括人均住房建筑面積、住房材料為竹草或土坯(相對于鋼混、磚混、磚瓦磚木材料)、飲水是否安全便利、是否有獨用的衛(wèi)生廁所，以及主要炊用能源為柴草或煤炭(相對于液化氣、管道煤氣、天然氣等清潔能源)。φ是各個省份的固定效應，用來控制低保政策和其他社會經濟背景因素在省份間的異質性。由于低保標準、資金籌集、資格認定和審核管理在地區(qū)之間的差異較大，在預測模型中使用省份固定效應可以控制住未觀測到的決定低保參與的地區(qū)背景因素。

第二步根據估計得到的傾向分值對樣本進行匹配。本文采用常見的規(guī)值半徑匹配方法(caliper and radius matching)，即選取與給定低保戶的傾向分值之差處于一個“可接受的最大限度內”(本文取值為0.01)的所有非低保戶，將其與給定低保戶進行配對①在實證部分，本文也同時采用了核匹配、局部線性回歸匹配、樣條匹配等方法對結果的穩(wěn)健性進行了檢驗，不同匹配方法的估計結果較為一致。。由于非參數匹配方法唯有在共同支持(common support)領域才是有效的[27]，因此本文進一步保留那些滿足共同支持條件的樣本，以確保傾向得分在處理組和控制組中有足夠多的重合區(qū)域。匹配成功的關鍵還在于構建符合平衡性要求的樣本[28]，平衡性檢驗要求這些協(xié)變量的分布在處理組和控制組之間不存在顯著的差異，采用兩類檢驗形式：一類是單變量的T檢驗，另一類是聯合分布檢驗。

第三步是估計低保對貧困和消費的影響。在估計低保參與減貧效應時，通過比較處理組(匹配后的低保戶)和控制組(匹配后的非低保戶)的FGT貧困指數來分析低保的減貧效果[29]。

其中，N為總人口，PL和yi分別代表貧困線和個體i的收入。FGT(0)為貧困人頭指數，即貧困發(fā)生率。FGT(1)為貧困距指數，指貧困人口的收入缺口(即收入與貧困線之間的差距)總和，在貧困發(fā)生率一定的情況下，FGT(1)越大，說明貧困人口的平均收入水平偏離貧困線越遠，也就是貧困程度越深。FGT(2)為加權貧困距指數，即貧困距指數的平方，它對貧困人口的收入分配更加敏感。這三個指數分別衡量了貧困人口的廣度、深度和強度。

本文通過估計項目參與者的平均處理效應(average treatment effect)來分析低保對消費的影響。為了減少估計偏差，得到更一致的平均處理效應，回歸調整逐漸受到重視[30]。在模型中加入協(xié)變量，經過回歸調整后的差值可以減小結果的不確定性并提高發(fā)現顯著的處理效應的機會[31]。當協(xié)變量充分平衡時，回歸調整后的差值有助于消除匹配后的住戶之間尚存的差值，并將標準誤調整到接近隨機實驗的水平[32]。因此，如方程(3)所示，通過控制家庭的相關特征變量和省份固定效應，在匹配后滿足共同支持條件的樣本中進行最小二乘(OLS)回歸來估計低保對家庭消費支出的影響，并采用匹配過程中產生的權重：

其中Ei代表個體i的結果變量(即家庭人均支出)；Dibaoi代表是否參與低保的二元變量；Xi是家庭特征變量，和方程(1)中∑xi相同；φ代表省份固定效應；而ξ是一個隨機誤差項。本文使用Huber-White穩(wěn)健估計量對OLS回歸系數的標準誤進行調整。

應當注意的是，成功的傾向得分匹配要求所有與處理狀態(tài)和結果變量相關的混淆變量都已經被觀測到，并且將處理組和控制組之間的差異歸因于項目的影響[33-34]。正如Blundell和Dias所指出的，匹配方法的目標是包括足夠多的可觀測因素，并使這些因素有相同值的個體對政策的反應沒有系統(tǒng)性的差異[35]。如果有任何重要的協(xié)變量被遺漏，不同組的成員就會被錯誤匹配，處理效應的估計會因此出現偏差。本文在分析時使用了很多存在于CHIP 2013年數據中的在相關文獻中曾被用作低保參與預測的特征變量，還控制了省份固定效應以控制不同省份間不可觀測的背景因素對低保參與和家庭消費支出可能產生的影響。后文的平衡性檢驗結果也表明，協(xié)變量在匹配后的處理組和控制組中具有較為一致的分布。盡管本文已經做出了努力，但是某些無法觀測的因素仍可能使我們的估計出現偏差①斷點回歸作為另一種估計干預項目因果效應的方法，得到越來越多的應用。但是低保覆蓋的樣本較小，且存在較高的漏出率和誤保率，將住戶收入作為資格分割點的斷點回歸方法用于估計低保參與對消費支出的影響，可能是不合適的。越來越多的研究將傾向匹配方法和雙重差分方法相結合來消除不可觀測因素的影響，從而降低估計偏差，但是受限于一期的截面數據，本文無法采用該方法。。

三、低保的覆蓋及瞄準

(一)低保的覆蓋率和瞄準效率

表1描述了城鄉(xiāng)低保的覆蓋及瞄準情況。根據CHIP數據計算，2013年城鎮(zhèn)低保的覆蓋率為4.1%，東部地區(qū)只有1.6%，中部為5.4%，西部為6.4%；農村低保的覆蓋率為6.3%，東部為2.5%，中部為6.2%，西部高達11.1%。城市和農村低保的覆蓋率均存在巨大的地區(qū)差異，東部地區(qū)經濟發(fā)展水平高，低保覆蓋率較低，而中西部地區(qū)經濟發(fā)展相對落后，低保覆蓋率更高。由于低保實行屬地管理，各地的低保標準不同，低保規(guī)模取決于地方財政能力和實際貧困人口，因此低保覆蓋率只是反映了當地低保的實際救助率。

此外，各地區(qū)的低保瞄準效率也存在差異，按照低保的政策目標和對象認定標準，低保制度應該惠及最貧困的人口。通常一項社會救助項目的獲取者來自低收入組的比例越高，表明該項目救助的瞄準效率越高[36]。從城鎮(zhèn)低保領取者的分布來看，69.2%的領取者處于收入最低20%的家庭，15.6%的領取者處于收入20%～40%的家庭，處于中等收入戶的占11.7%，有很低比例的低保領取者屬于次高和最高收入戶。城鎮(zhèn)低保瞄準的地區(qū)差異也非常顯著，東部和西部地區(qū)的瞄準效果好于中部地區(qū)，中部地區(qū)的低保領取者中，屬于最低收入組的有53.3%，屬于次高收入組的有11.8%。王美艷利用2010年中國城市勞動力調查數據計算得出，84%的城市低保領取者屬于最低收入戶，中等及以上收入戶領取低保的比例不超過5%[37]。

表1 低保的覆蓋及瞄準 單位：%

也有研究通過計算政策評估中的兩種瞄準誤差[38-39]，即漏保率和誤保率來評價低保的瞄準行為。漏保率是應保人口中未享受低保的比例，誤保率是低保人口中不應該享受低保的比例。表1顯示，城鎮(zhèn)低保的漏保率為65.1%，東部地區(qū)高達78.8%，中部為64%，西部為54.1%；城鎮(zhèn)低保的誤保率為84.5%，東中西部均超過了80%。這一結果與已有研究比較接近，根據2001—2010年不同的調查數據，城市低保的漏保率大概介于42%～77%，誤保率介于40%～76%[40-44]。相比于其他國家的無條件現金轉移(UCT)的救助項目，中國城市低保的瞄準效果是比較好的[45]。

但是，農村低保的瞄準效果顯然不如城市低保。在農村低保戶中，33.7%的領取者屬于最低收入戶，27.1%屬于次低收入戶，分別有14%和5.4%的農村低保領取者屬于次高和最高收入戶，也就是說，有相當一部分高收入人群享受了低保福利。地區(qū)差異也非常明顯，整體上東部地區(qū)最好，中部次之，西部最差。農村低保的漏保率和誤保率分別是85.1%和87.1%，東部地區(qū)的漏保率和誤保率分別為93.6%和83.4%，中部地區(qū)分別為88.2%和90.9%，西部分別為75.1%和85.6%。Golan等利用CHIP 2007—2009年農村數據展開研究，發(fā)現中國農村低保的漏保率從2007年的94%下降到2009年的89%，誤保率則從94%下降到86%[46]。其他研究表明，2010—2012年，農村低保的漏保率和誤保率均超過了70%[47-49]?？傮w上農村地區(qū)的漏保率和誤保率都要高于城鎮(zhèn)。

事實上，低保對象的認定并不容易。戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定低保對象的三個基本條件，而家庭收入和財產在實際資格認定和審查中很難被核查清楚。本文僅根據收入是否低于地方低保標準來界定應保人口進而計算漏保率和誤保率是否被高估。此外，調查數據中的收入和低保參與通常以“年”為統(tǒng)計口徑，而實際中低保實行動態(tài)管理，有一部分低保對象按月或按季節(jié)復核調整，這也會導致根據調查數據計算得到的誤保率和漏保率被高估[50]。朱夢冰和李實的研究也表明，雖然農村低保的瞄準率在多維貧困標準下有所提高，但是仍有超過一半的多維貧困人群，應該卻沒有得到低保救助[51]。除了低保資格認定困難外，財政能力約束引起的供需矛盾、低效的動態(tài)管理和低保獲取的機會成本等因素，都會導致漏保和誤保的發(fā)生。例如，低保標準受限于地方政府的財政能力，特別是中西部地區(qū)保障資金的不足導致無法滿足全部申請者，在指標受限的情況下，基層人員在低保資格認定上存在較大的主觀判斷空間，而且核查監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱[52-54]；此外，低保的“含金量”較高，低保人員可以同時享受到教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)等一系列救助，容易造成“福利依賴”[55-56]。

(二)低保獲取的影響因素分析

為了實施傾向得分匹配方法，本文利用Probit模型在估計傾向得分值的同時，分析低保參與的影響因素。從表2的回歸結果來看，大部分變量對低保參與具有顯著的影響，且整體上模型的擬合度也較好。

從影響因素來看，無論在城市還是農村，家庭收入越高，低保獲取的概率越低。相關研究也表明，家庭收入與低保獲取的關系并不是線性的，一些從事個體或私營經營的家庭在調查期內可能收入較低，但不能享受低保救助[57]，這可能是因為低保參與存在自我選擇的行為[58]。本文沒有控制收入高階項，但是控制了家庭的上一期收入。

由于收入難以核查清楚，在識別低保對象的實際操作中，一些非收入指標更普遍地用于低保瞄準，如家庭人口特征和居住條件。從表2的結果來看，家庭人口數對農村低保的參與具有顯著的負向影響，而城鎮(zhèn)只有在中部地區(qū)顯著。就業(yè)人數越多，參與低保的可能性越小。家庭60歲及以上的老人數量越多，參與城鎮(zhèn)低保的概率越低，但是農村低保的獲取概率得到提升，這與城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度的差別有關。城鎮(zhèn)老年群體中有相當一部分可以享受退休金待遇，而農村養(yǎng)老保險制度起步晚，2009年開始試點，2014年政府將新型農村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并實施，在全國范圍內建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，但是農村居民享受養(yǎng)老保險的待遇水平仍然較低。Gustafsson和Deng的研究也發(fā)現，有養(yǎng)老金的家庭成員越多，參與低保的概率越小，但是沒有養(yǎng)老金的老年成員越多，則參與低保的概率越大[59]。

不健康或殘疾人數越多，家庭獲得低保的概率越大。已有研究也一致表明，若家庭成員患病，貧困的可能性較高，更容易獲得低保救助[60-61]。還有一些研究發(fā)現，除了患病，孩子上學帶來的教育費用也增加了家庭負擔，提高了低保參與的概率，特別是在農村地區(qū)[62-63]。根據表2的分析結果，在校生數量的負向影響，主要是在西部城鎮(zhèn)和農村地區(qū)顯著。

表2 獲得低保的Probit分析

整體上，男性戶主的家庭獲得低保的概率較低，特別是在農村。戶主年齡越大，獲得低保的概率越高。戶主的教育水平越高，獲得低保的概率越低。戶主黨員身份的影響在城鄉(xiāng)和三大地區(qū)之間并不一致。在東部城鎮(zhèn)和中部農村戶主的黨員身份有顯著的正向影響，在中部城鎮(zhèn)和東部農村則是呈現負向顯著影響。都陽和Park、Gustafsson和Deng的研究結果中，黨員的影響也是負的[64-65]。

從家庭居住條件來看，人均住房面積越大，參與低保的可能性越小。在西部城鎮(zhèn)和農村地區(qū)，住房結構不安全(竹草或土坯房)的家庭獲得低保的概率更高。飲水和廁所的影響并不十分明顯。在中部城鎮(zhèn)地區(qū)，主要炊用能源為柴草或煤炭的家庭獲得低保的可能性更大，但在西部地區(qū)則相反。整體上，居住條件越差的家庭，參與低保的可能性越高，這與相關研究均一致[66-68]。

本文還控制了省份固定效應，在控制住戶特征后，對獲得低保影響較大的因素是地區(qū)差異。主要原因是低保實行屬地管理，地方政府制定的低保標準受到地方財政能力的約束，發(fā)達地區(qū)的低保標準更高，因此具有相似特征的貧困家庭，在經濟發(fā)展較好的地區(qū)更容易獲得低保救助[69-70]。

(三)傾向得分匹配的變量平衡性檢驗

在得到個體獲得低保的預測概率后，需要檢驗這些協(xié)變量和傾向得分在處理組(低保戶)和控制組(非低保戶)之間是否存在顯著差異，即平衡性檢驗。表3的t值檢驗顯示，無論是城鎮(zhèn)樣本還是農村樣本，匹配前的協(xié)變量在處理組和控制組之間存在顯著差異，匹配后所有協(xié)變量在兩者之間的偏差程度都明顯降低了。在城鎮(zhèn)樣本中，只有收入變量及家庭不健康或殘疾人口數仍然存在差異；在農村樣本中，所有協(xié)變量的p值都較大，這表明整體上匹配后處理組和控制組的協(xié)變量分布是一致的。同時根據聯合檢驗的p值，傾向得分的聯合分布在兩個組中也是相同的。也就是說，匹配后的處理組和控制組在統(tǒng)計上具有一致的分布。

本文進一步剔除了那些不滿足共同支持假定的觀測值，最后得到城鎮(zhèn)樣本量為6196戶，處理組和控制組分別為221戶和5975戶，農村樣本量為9832戶，處理組和控制組分別為682戶和9150戶。

四、低保的反貧困效果

(一)關于貧困線的討論

貧困線是度量貧困的基礎，本文采用多條貧困線來估計低保的減貧效果，包括絕對貧困線、低保線、國際貧困線和相對貧困線。希望通過不同貧困線的衡量，更全面地反映貧困狀況和低保的減貧效果。

由于缺乏全國統(tǒng)一的城市貧困標準和其他廣泛認可的標準，絕對貧困線只適用于農村樣本，2011年中國政府將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的全國農村扶貧標準，2013年根據物價調整后的官方貧困線為2736元。

低保線由地方政府根據當地的經濟發(fā)展水平、收入和消費情況及地方財力制定①根據《社會救助暫行辦法》，最低生活保障標準由省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定和公布，并根據當地經濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整。。通過低保線衡量的貧困率并不能反映真實的貧困水平，更多的是反映了當地的低保救助水平，但是用低保線來衡量貧困的好處是可以把貧困度量和低保政策結合起來考察政策執(zhí)行的效果。2013年城市和農村低保的平均標準分別是4476元和2434元。

目前世界銀行采用的國際貧困線有兩條，分別是“1天1.9美元”和“1天3.1美元”。由于中國農村扶貧標準已經超過了“1天1.9美元”的國際貧困標準，本文采用“1天3.1美元”的貧困線。根據國家統(tǒng)計局的測算方法，2013年我國城市和農村的標準分別為4868元和3688元②《中國農村貧困監(jiān)測報告2016》顯示，我國現行農村貧困標準是“1天1.9美元”標準的1.21倍，是“1天3.1美元”標準的74.2%。。

相對貧困線是發(fā)達國家在度量貧困時經常使用的指標，普遍使用的標準是收入中位數的50%。2013年我國城鎮(zhèn)和農村人均可支配收入的中位數分別是24137.5元和8427.7元，因此城市和農村的相對貧困線分別為12069元和4214元③收入中位值來自《中國住戶調查年鑒2016》。?？梢?，相對貧困標準高于絕對貧困標準、低保標準和國家貧困標準，特別在城市地區(qū)。而相對貧困線的采用，有助于更好地理解低保在改善低收入群體收入分配方面帶來的緩貧效果。

表3 匹配前后協(xié)變量的平衡性檢驗

(二)低保的減貧效果

本文利用匹配法，通過比較處理組(匹配后的低保戶)和控制組(匹配后的非低保戶)的FGT貧困指數來分析低保的減貧效果，并且利用不同的貧困標準做穩(wěn)健性檢驗，結果如表4所示。

表4 低保的反貧困作用：匹配后低保戶與非低保戶FGT指數的差異

整體而言，以低保線作為貧困標準時，匹配后的城市低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低3.3個百分點；當貧困標準提高到每天3.1美元時，城市低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低2.4個百分點；如果貧困標準進一步提高到50%中位數收入時，城市低保戶的貧困發(fā)生率反而比非低保戶高3.1個百分點。也就說，采用的貧困標準越低，城市低保的減貧作用越明顯，這與已有研究結論一致[71-73]。但是城市低保的反貧困效果表現出明顯的地區(qū)差異。在東部地區(qū)，只有當貧困標準較高的時候，低保戶的貧困發(fā)生率才比非低保戶低5個百分點；在中部地區(qū)，無論采用哪條貧困線，低保戶的貧困率都比非低保戶高；在西部地區(qū)，采用低保線或每天3.1美元的貧困標準時，低保戶的貧困率比非低保戶低。也就是說，城市低保在西部地區(qū)發(fā)揮的減貧作用更顯著，而中部地區(qū)之所以沒有表現出應有的減貧效果，與城市低保的參與和瞄準密切相關。前文的分析表明，中部地區(qū)城市低保的誤保率要高于東部和西部，有相當一部分中等和次高收入家庭獲得了低保，因此在使用匹配法的過程中，會有一部分中高收入群體進入匹配樣本，從而影響了減貧效果。

農村低保的反貧困效果相對穩(wěn)健。當采用標準較低的絕對貧困線和低保線時，匹配后農村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶分別低1.4和1.3個百分點；當采用較高的3.1美元標準時，減貧作用更加顯著，農村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶低3.4個百分點。但是當采用更高的50%中位數收入的相對貧困線時，匹配后農村低保戶的貧困發(fā)生率比非低保戶僅低1.5個百分點，這一方面與農村低保較高的瞄準誤差有關，另一方面也意味著我國農村仍然面臨非常嚴峻的相對貧困狀態(tài)。農村低保的減貧效果在東部和西部較好，中部略差。在中部地區(qū)，當采用絕對貧困標準時，匹配后的農村低保戶的貧困發(fā)生率反而要比非低保戶高0.7個百分點。

毫無疑問，我國城鄉(xiāng)低保對于貧困緩解發(fā)揮著重要作用，與已有研究一致，低保后貧困距和加權貧困距的下降幅度要大于貧困率的下降。但是從地區(qū)差異來看，低保的反貧困效果受到政策瞄準誤差和保障水平的約束。例如，中部地區(qū)城市和農村低保的誤保率都要高于東部和西部，在保障水平不高的情況下，其反貧效果也大打折扣。東部城鄉(xiāng)低保的漏保率均較高，但是得益于較高的保障標準，低保仍然發(fā)揮了一定的減貧效果。相對來說，西部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的覆蓋面較高，因此漏出率較低，減貧效果也較為顯著。逐步提高保障水平的同時，提高政策瞄準的精度，才能更加充分發(fā)揮低保的兜底保障功能。

五、低保對家庭消費支出的影響

低保如何改善家庭福祉?本文利用匹配后的樣本分析低保對家庭消費支出的影響，探討低保家庭是傾向于將收入用來維持生活基本支出(例如食品、衣著、居住、交通和通信)，還是進行人力資本投資(例如教育和健康)，或是用來提高生活質量(例如煙酒、生活用品服務和文化娛樂)。根據表5所示，上述影響在我國城鄉(xiāng)和地區(qū)之間均存在顯著差異。

表5 低保對家庭消費支出的影響：基于傾向得分匹配估計的平均處理效應

(續(xù)表5)

首先，整體上城市低保對家庭總消費支出沒有顯著影響，這在西部城鎮(zhèn)地區(qū)也成立，但是該影響在東部地區(qū)顯著為負，中部地區(qū)顯著為正。農村低保對家庭消費支出整體上具有負的顯著影響，分地區(qū)來看，西部地區(qū)的負向影響仍然顯著，而東部和中部的負向影響并不顯著。

其次，低保對家庭總消費支出影響的不確定性不僅與低保家庭獲得的實物補貼有關，也受到城鄉(xiāng)家庭的不同消費選擇的影響。總體來看，由于低保家庭在獲得低保金的同時，還可以獲得實物福利，包括食品、衣物、生活用品，以及水電燃氣等費用的減免，因此低保家庭并沒有將收入優(yōu)先用于吃、穿、住、行等基本生活需求的滿足，這與Gao等的兩項研究基本一致[74-75]。從本文的具體結果來看，在基本生活要求方面，低保對食品支出的影響總體不顯著，但是在東部地區(qū)(包括城鎮(zhèn)和農村)顯著為負，而在中部農村地區(qū)顯著為正；低保對家庭衣著支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間都一致的顯著為負；低保對居住支出的影響，在東部城鎮(zhèn)地區(qū)顯著為正，而在西部城鎮(zhèn)和農村地區(qū)均顯著為負；低保對交通支出的影響，在東部地區(qū)(包括城鎮(zhèn)和農村)和中部農村顯著為負，在中部城鎮(zhèn)和西部顯著為正；低保對通信支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間都一致的顯著為負。

第三，發(fā)達地區(qū)的低保家庭傾向于將收入用于教育投資。具體而言，城市低保顯著增加了家庭的教育支出，但是西部地區(qū)除外；農村低保卻顯著降低了農戶的教育支出。東部和中部的城市低保家庭，增加的教育支出主要是指高中、中專職高、大專及以上教育的費用。低收入家庭對于教育投資的選擇差別與我國教育回報率的地區(qū)差異密切相關。研究表明，我國的教育回報率存在顯著的地區(qū)差異[76-77]，而且教育層次越高，收益率越高[78-79]。劉澤云的研究還表明，我國高等教育的回報率在1988—2007年持續(xù)上升[80]。因此發(fā)達地區(qū)的低收入家庭對子女高等教育的優(yōu)先投資是他們擺脫貧困的理性選擇。而在農村，教育貧困是代際多維貧困的關鍵貢獻因素[81]，但貧困群體并沒有充分意識到教育對于切斷貧困代際傳遞的重要作用。

第四，相比非低保家庭，整體上城鄉(xiāng)低保的參與都會顯著提高家庭醫(yī)療保健支出，但是在東部城鎮(zhèn)地區(qū)卻表現出顯著的負向影響。在中部和西部的城鎮(zhèn)地區(qū)，低保家庭醫(yī)療保健支出的增加主要體現在住院醫(yī)療費用方面，而在農村地區(qū)，低保農戶增加的醫(yī)療保健支出主要指醫(yī)療藥品和門診費用。隨著貧困人口溫飽問題的基本解決，因病致貧、返貧現象在城市和農村都非常突出，而我國的醫(yī)療保險體系雖然基本實現了覆蓋全民的目標，但是三大險種的待遇差距較大[82]。由于無法抵御災難性衛(wèi)生支出，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的減貧作用微弱[83-84]，而醫(yī)療救助的能力和水平也相對較低[85]，因此低收入家庭的醫(yī)療保障需求更為突出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度和多層次的醫(yī)療保障體系亟待完善。

第五，在提高生活質量方面，低保對生活用品服務支出的影響，只在東部農村地區(qū)顯著為正，在城鎮(zhèn)總體和中西部農村地區(qū)顯著為負，而低保對煙酒的影響在城鎮(zhèn)地區(qū)顯著為負，在農村地區(qū)總體顯著為負，但分地區(qū)不顯著；低保對文化娛樂支出的影響也基本為負。

六、結論和啟示

(一)結論

本文利用CHIP 2013年城鎮(zhèn)和農村住戶調查數據，考察了我國城市和農村低保的覆蓋和瞄準情況，分析了低保的減貧效果及其地區(qū)差異，并進一步探索了低保是如何通過影響消費支出來改善家庭福祉，得出以下三點結論。

1.城鄉(xiāng)低保的瞄準效果和低保獲取的影響因素存在顯著的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差異。農村低保的瞄準效果不如城鎮(zhèn)，中部地區(qū)不如東部和西部。城市的低保獲取影響因素主要是家庭成員的就業(yè)、健康狀況及戶主的文化程度，農村的低保獲取影響因素則包括家庭規(guī)模、健康狀況、60歲及以上老人和在校學生的數量及戶主的性別和文化程度。此外，在中西部地區(qū)的城市和農村，住房條件的影響較為顯著。

2.城市和農村低保均發(fā)揮了一定的減貧作用，且在落后地區(qū)更為顯著，但是反貧困效果受到政策瞄準誤差和保障水平的約束。東部城鄉(xiāng)低保的漏保率均較高，但是得益于較高的保障標準，低保仍然發(fā)揮了一定的減貧效果；中部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的瞄準效果較差，在保障水平不高的情況下，其反貧效果也欠佳；西部地區(qū)城鄉(xiāng)低保的覆蓋面較高，減貧效果也較為顯著。

3.低保對家庭總消費支出的影響在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間并不一致，這與低保政策屬地管理的性質和家庭消費選擇的地區(qū)差異有關。整體上，低保家庭并沒有將收入優(yōu)先用于吃、穿、住、行等基本生活需求的滿足，東部和中部的城市低保家庭傾向于將收入用于教育的投資，特別是高中、中專、大專及以上教育；相比非低保家庭，農村低保和中西部城市低保家庭的醫(yī)療保健支出費用更高，而西部城市和農村低保家庭對教育投入的減少需要引起重視。

(二)啟示和建議

第一，應進一步提高低保的瞄準有效性。低保制度應該惠及最貧困的人口，政策執(zhí)行不力導致的漏保和誤保現象仍然普遍存在。特別是農村低保關系到精準扶貧方略中“社會保障兜底一批”的成效。應提高識別瞄準精度，在盡力核查收入和財產的同時，通過科學合理的制度設計建立相對統(tǒng)一的多維識別和定量評價體系，并形成規(guī)范具體的操作意見，真正做到對低保貧困戶的精準識別。

第二，逐步提高保障水平，充分發(fā)揮低保的減貧作用。目前我國社會救助資金主要來源于財政投入，社會籌集資金較少，低保標準主要受限于地區(qū)的財力，雖然從歷年看財政投入都在增長，但面對龐大的救助群體，仍然是杯水車薪，而經濟增速的放緩也加大了財政支出的壓力。同時資金的管理和利用缺乏有效的監(jiān)管，影響了社會救助的實際效果。應該建立多元化資金籌集機制，提高資金使用效率，進一步加大對落后地區(qū)的資金轉移分配，使低保標準得以穩(wěn)步提高。

第三，加強低保政策與教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等其他社會救助政策的銜接，預防返貧的同時，提高低收入家庭的消費福祉。我國當前社會救助體系內容較多，需要多個部門分工協(xié)作、共同完成。但是不同部門之間管理體制的差異，造成了低保等社會救助及相關配套措施在實施過程中缺乏有效的銜接，一定程度上影響了政策的救助效率。本文的研究也表明，隨著貧困群體溫飽問題的基本解決，低保家庭更傾向于將收入用于教育、健康等人力資本投資。尤其是在農村，“三保障”的問題迫切需要這些專項救助政策來實現。因此，應按需施救，根據低保戶的實際情況，加強專項救助政策的實施，特別是對于西部城市和農村低保家庭，應加大教育救助的投入，切斷貧困的代際傳遞。

第四，逐步縮小城鄉(xiāng)低保差距，實現社會救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前我國城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的社會救助模式制約了救濟效率，同時也不利于實現社會救助的均等化。農村低保標準顯著低于城市，特別是在經濟水平落后、自然條件惡劣的地區(qū)。隨著人口流動的加強和農村易地扶貧搬遷的實施，一些農村低保對象搬到城鎮(zhèn)后，無法享受到城鎮(zhèn)低保應有的待遇。因此，為了在城鄉(xiāng)一體化的情況下實現“應保盡保”，不僅需要加大低保資金投入，還需要重新核定流動后的低保人口，及時制定相關政策，確保社會救助的公平性、權威性和長效性，從而充分發(fā)揮政策的兜底保障功能。