羅利

摘 要 城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，對(duì)耕地資源的侵占不可避免，在加上粗放的土地管理模式、“攤大餅”式發(fā)展、追求工業(yè)經(jīng)濟(jì)忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展等因素，造成基本農(nóng)田遭受破壞，面臨面積、質(zhì)量占補(bǔ)不平衡等問題，基本農(nóng)田保護(hù)工作開展困難?；诖耍詰鸦喧Q城區(qū)為例，對(duì)鶴城區(qū)2009—2019年城市建設(shè)、耕地面積、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村留守人口等情況進(jìn)行調(diào)查，探討中小城市城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對(duì)基本農(nóng)田的破壞及保護(hù)的影響，提出有效的農(nóng)田保護(hù)建議，為城市建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)提供參考。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化建設(shè);基本農(nóng)田保護(hù);湖南省懷化市

中圖分類號(hào)：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.20.086

國務(wù)院頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》指出，要把中小城市發(fā)展作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模的主要方向。伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)，建設(shè)用地與耕地之間勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生空間爭奪，造成耕地面積減少，耕地質(zhì)量下降，影響糧食生產(chǎn)。因此，堅(jiān)守耕地紅線，保護(hù)糧食安全是國家的首要任務(wù)。

湖南省懷化市鶴城區(qū)歷年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2009年鶴城區(qū)城區(qū)人口35.67萬人，城鎮(zhèn)化率為36.2%，2018年急劇上升到62.18萬人，城鎮(zhèn)化率為42.41%，低于全國平均水平17.17個(gè)百分點(diǎn)[1];2009年鶴城區(qū)農(nóng)作物播種面積為2.46萬公頃，2018年農(nóng)作物播種面積下降到1.78萬公頃。2009—2018年，懷化市鶴城區(qū)房地產(chǎn)新開工房屋施工面積總計(jì)2 169.48萬平方米。由此可見，城市擴(kuò)張時(shí)道路、居住等建設(shè)用地需要會(huì)對(duì)耕地造成很大程度的破壞，其中基本農(nóng)田受到的侵占首當(dāng)其沖。

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，而基本農(nóng)田保護(hù)是保障耕地面積的重中之重，中華人民共和國自然資源部《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出，2020年全國耕地保有量不低于1.2億公頃，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于1億公頃。

1 城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)基本農(nóng)田的影響

1.1 建設(shè)用地需求導(dǎo)致基本農(nóng)田總面積減少

城鎮(zhèn)化建設(shè)與基本農(nóng)田存在用地空間上的沖突，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展新階段。據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2050年，中國城市化率將達(dá)到77%以上。目前，湖南省城鎮(zhèn)化率為56.02%，在14個(gè)地州市中，城鎮(zhèn)化率低于50%的有7個(gè)，主要分布在湘北和湘西[2]。湖南省在城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作上還有很大的發(fā)展空間，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，為保持總耕地面積的穩(wěn)定，國土部門及農(nóng)業(yè)部門大多采取異地劃補(bǔ)的方式在偏遠(yuǎn)地區(qū)開墾耕地以保持平衡。然而，在實(shí)際的建設(shè)用地審批時(shí)，由于對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)工作的不重視，往往通過各種規(guī)避渠道非法侵占基本農(nóng)田，即使有異地劃補(bǔ)，對(duì)于后備耕地資源不足的地區(qū)，劃補(bǔ)的農(nóng)田面積也達(dá)不到侵占面積，使得基本農(nóng)田總面積逐年減少。

1.2 優(yōu)質(zhì)資源被占用導(dǎo)致基本農(nóng)田總質(zhì)量下降

城市擴(kuò)張時(shí)占用的大多是城市周邊的耕地，而這些耕地經(jīng)過長年累月的耕作，土壤質(zhì)量較好，被占用后劃補(bǔ)的田地質(zhì)量改造需要耗費(fèi)大量人力、財(cái)力、時(shí)間，若投入不足，短期內(nèi)難以恢復(fù)相應(yīng)質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田。特別是湘西、湘北地區(qū)，開墾補(bǔ)充的耕地多數(shù)在丘陵地帶，有些新開墾區(qū)集中在海拔800 m以上，耕作層薄，土壤肥力低，部分耕地?zé)o法保障灌溉，長此以往，基本農(nóng)田整體質(zhì)量明顯下降，影響糧食安全生產(chǎn)。

1.3 人口城鎮(zhèn)化加快導(dǎo)致基本農(nóng)田出現(xiàn)拋荒撂荒現(xiàn)象

城鎮(zhèn)化為農(nóng)民擇業(yè)提供了多元化的選擇，吸引了大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村基本農(nóng)田出現(xiàn)拋荒撂荒現(xiàn)象。尤其是在城市周邊地區(qū)，受農(nóng)業(yè)增收困難、就業(yè)機(jī)會(huì)增多等多因素影響，年輕農(nóng)民更愿意選擇到城市工作，不利于基本農(nóng)田保護(hù)工作的開展。

1.4 工業(yè)“三廢”導(dǎo)致基本農(nóng)田污染加劇

中小城市開發(fā)過程中，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引進(jìn)的部分大型工業(yè)園區(qū)、工廠排放的工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理，直接排放于農(nóng)田，造成了大量農(nóng)田被污染。就懷化市鶴城區(qū)調(diào)查來看，該區(qū)約有27.5%的農(nóng)田灌溉水、31.5%的耕地以及14.7%的農(nóng)田均受到不同程度的污染[3]。

2 城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中基本農(nóng)田保護(hù)的對(duì)策

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，如何加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)，尋求經(jīng)濟(jì)、糧產(chǎn)平衡發(fā)展意義重大。

2.1 有序規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)，保持基本農(nóng)田數(shù)量穩(wěn)定

城鎮(zhèn)化包括土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相比發(fā)展較快，有數(shù)據(jù)顯示，2001—2002年全國城鎮(zhèn)化用地面積擴(kuò)大83.4%，但城鎮(zhèn)化人口僅增長45.12%[4]，因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)要有合理的規(guī)劃，避免“攤大餅”式的發(fā)展趨勢(shì)。在有限的用地指標(biāo)內(nèi)，應(yīng)加強(qiáng)土地供應(yīng)計(jì)劃管理，加強(qiáng)用地報(bào)批控制，把好用地申報(bào)關(guān)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，努力盤活存量土地，加大對(duì)閑置土地的處置力度，控制房地產(chǎn)開發(fā)用地。對(duì)于多丘陵地帶，要加快耕地后備資源的開墾速度，適當(dāng)放寬耕地后備資源限制條件，以便開墾出更多的后備耕地。

2.2 保護(hù)優(yōu)質(zhì)資源，提高基本農(nóng)田整體質(zhì)量

1）將城市周邊易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地及已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田。2）加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田土的改良，提高耕地資源利用率，推廣耕地保養(yǎng)及培肥技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民改變焚燒秸稈的不良習(xí)慣，推廣秸稈還田技術(shù)。3）重視對(duì)補(bǔ)充耕地的評(píng)定、驗(yàn)收，嚴(yán)把劃補(bǔ)補(bǔ)耕地質(zhì)量審查關(guān)，對(duì)于基本農(nóng)田劃補(bǔ)平衡后的質(zhì)量建設(shè)，國家有明確規(guī)定，應(yīng)從土地出讓金中安排一定比例的資金用于耕地質(zhì)量的建設(shè)與管理。

2.3 扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，遏制農(nóng)村拋荒棄耕現(xiàn)象

1）鼓勵(lì)和支持農(nóng)民專業(yè)技術(shù)合作社發(fā)展，安排專項(xiàng)資金扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，推廣新技術(shù)、新品種，將基本農(nóng)田保護(hù)工作與農(nóng)民收入增長掛鉤，吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。2）加快土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)大戶種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。3）以市場為導(dǎo)向，提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，滿足市場對(duì)農(nóng)產(chǎn)品多樣化的需求，重視產(chǎn)品質(zhì)量，搞活流通，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益，遏制拋荒現(xiàn)象。

2.4 控制污染物流入，保護(hù)基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

1）控制化肥、農(nóng)藥、薄膜等農(nóng)業(yè)投入污染，推廣有機(jī)肥料、生物制劑的使用，在源頭上凈化基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。2）防止工業(yè)“三廢”污染，污染嚴(yán)重的工業(yè)區(qū)在立項(xiàng)時(shí)要遠(yuǎn)離農(nóng)田。3）防止居民生活廢物的污染，妥善處理居民生活廢物，防止生活廢物直接進(jìn)入耕地耕作層，減少農(nóng)田污染。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：趙中正）