辛歆

摘 要：在中國老齡化、城鎮(zhèn)化加快，財政收入增速放緩，政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，推動PPP模式的研究具有現(xiàn)實意義。成熟的PPP模式有助于加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。因此，要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，為PPP模式在居家養(yǎng)老項目實施進行可行性探索，探討規(guī)范PPP模式下的企業(yè)行為，完善政府監(jiān)督機制和契約治理的路徑。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);PPP模式;路徑

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0034-02

居家養(yǎng)老服務(wù)是傳統(tǒng)家庭照料服務(wù)的更新與提高，由家庭和社會共同養(yǎng)老的一種形式和路徑。在居家養(yǎng)老的推進路程中，僅依靠政府、家庭的任一方都無法實現(xiàn)居家養(yǎng)老的善治模式，因此，如何引入更多的社會資本活水進入居家養(yǎng)老運營和建設(shè)事業(yè)是完善居家養(yǎng)老的開源問題。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與PPP模式對接的可行性

從養(yǎng)老服務(wù)的雙重屬性與PPP模式的特點來看，居家養(yǎng)老服務(wù)推行PPP模式是完全可行的。首先，PPP模式適用范圍完全包含居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。多年來，PPP項目在許多公共服務(wù)項目的順利實施與推廣積累的經(jīng)驗，為居家養(yǎng)老服務(wù)實行PPP提供借鑒與參考。其次，PPP項目與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)都可以通過成本收益原則進行評估與考核。再次，居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)前期投入大，回報周期較長，這也正是PPP模式運用的必要條件。從這個角度，PPP模式和居家養(yǎng)老服務(wù)的融合具有相同的基礎(chǔ)。

居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是集生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)，PPP模式最適宜建立以養(yǎng)老為主的綜合產(chǎn)業(yè)鏈。采用PPP的模式，使準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目反哺公益性項目。這樣一來，既能夠在有些項目上盈利，從而減輕財政壓力，又能夠提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與水平。PPP投融資模式與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)對接，符合國家政策的導(dǎo)向，具有內(nèi)在規(guī)律的合理性與現(xiàn)實要求的迫切性。

由此可見，利用PPP模式吸引社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成公益性、準經(jīng)營性、經(jīng)營性與特許經(jīng)營等一體化、系統(tǒng)化的養(yǎng)老服務(wù)模式是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

二、PPP模式對居家養(yǎng)老服務(wù)的啟示

1.利用已有社會網(wǎng)絡(luò)，因地制宜建立多元合作伙伴關(guān)系。在美國的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，有營利性的私人服務(wù)機構(gòu)、非營利性機構(gòu)、政府公立服務(wù)機構(gòu)等等，因此利用周邊既有的養(yǎng)老資源，發(fā)展PPP養(yǎng)老模式，對于養(yǎng)老資源相對供給不足的中國非常有參考價值。我國的社區(qū)養(yǎng)老能力建設(shè)，不僅要從政府的社會福利普及維度出發(fā)，也要充分結(jié)合當?shù)仞B(yǎng)老市場和社區(qū)社會組織的發(fā)展需求，建立養(yǎng)老協(xié)同機制，調(diào)動已有的社會網(wǎng)格和能量，節(jié)省資源，激發(fā)我國社區(qū)養(yǎng)老功能的更多潛能。

2.鼓勵發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金。目前我國養(yǎng)老保險總體收入替代率較低，重要原因是補充養(yǎng)老保險發(fā)展教養(yǎng)老人群的發(fā)展較為滯后。制定有效的財稅政策，支持建立企業(yè)年金和職業(yè)年金制度。學(xué)習(xí)加拿大等國家的經(jīng)驗，在規(guī)定繳費率條件下，允許企業(yè)年金一定比例從企業(yè)所得稅前列支;對機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金，應(yīng)按照一定的規(guī)則從預(yù)算經(jīng)費中安排。對經(jīng)營規(guī)模較小、無力設(shè)立企業(yè)年金的企業(yè)或個體經(jīng)營者，應(yīng)加大政策支持力度，鼓勵個人建立養(yǎng)老儲蓄個人賬戶。

3.推進基金市場化、多元化投資運營，提高養(yǎng)老基金投資收益率。養(yǎng)老基金較高的投資收益，是加拿大養(yǎng)老保障實現(xiàn)高水平和可持續(xù)的重要基礎(chǔ)。我國必須從完善養(yǎng)老基金投資運營機制入手，適度放寬養(yǎng)老基金投資范圍，進行多元化投資，在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上提高投資收益，實現(xiàn)基金保值增值和可持續(xù)。

三、以PPP模式推動居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑

1.串聯(lián)養(yǎng)老項目產(chǎn)業(yè)鏈——養(yǎng)老項目的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展從單一的政府主導(dǎo)演變成政府和社會資本合作模式。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的核心環(huán)節(jié)是養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老地產(chǎn)投資也被認為前景廣闊、市場巨大。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的第二核心就是養(yǎng)老地產(chǎn)，養(yǎng)老地產(chǎn)投資也被譽為很多開發(fā)商躍躍欲試的朝陽產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老地產(chǎn)的規(guī)模逐年遞增，成為我國城鎮(zhèn)化進程中的重要支撐。從2010年的近1萬億元，提升到2013年的2.5萬億元，有望提升到2020年的8萬億元，到2030年達到22萬億元的規(guī)模，將是城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)業(yè)支持的重要選項之一。面對如此龐大的市場，各路資本也都躍躍欲試。因此，養(yǎng)老項目的土地出讓、規(guī)劃建設(shè)、運營實施、監(jiān)督管理等產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，土地出讓的前期規(guī)劃建設(shè)由政府更多前瞻性主導(dǎo)，而后期的實施運營和產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品的衍生發(fā)展則需要演變成政府和社會資本合作模式，監(jiān)督管理則需要有更多細化的制度，并做到實處。

2.實現(xiàn)養(yǎng)老網(wǎng)格化布局——從單一的養(yǎng)老機構(gòu)拓展為以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)格化布局。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式主要是家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老是以血緣為紐帶、家庭成員為核心的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。而今的養(yǎng)老需要網(wǎng)格化布局則需要縱橫交錯式提升服務(wù)形式和范圍，提供分類分層階梯式的養(yǎng)老服務(wù)包括機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)日間照料、居家養(yǎng)老、全國異地輪換式養(yǎng)老等。通過PPP模式，以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，形成多層次和多方位的相結(jié)合、設(shè)施服務(wù)與互助服務(wù)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，包括家政服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心、文體活動中心、老年人職員服務(wù)等。不管是傳統(tǒng)的機構(gòu)養(yǎng)老還是新興的社區(qū)養(yǎng)老，PPP模式都具有很強適應(yīng)性，該模式下的有效運作，不僅能激活社會資本，激發(fā)社會力量的參與，也更能提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效果。

3.拓寬養(yǎng)老PPP融資渠道——從傳統(tǒng)的銀行信貸模式拓寬為政府與社會資本合作的互聯(lián)網(wǎng)融資模式。如何真正將PPP模式所帶來的利好順利與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的利益鏈有效對接，于政府而言，可以緩解財政壓力，于社會而言，又能開拓出一個前景光明的投資領(lǐng)域。養(yǎng)老項目的發(fā)起者可以是多方位的，政府需要根據(jù)政策按照需配給財政支持和補貼，在養(yǎng)老項目上，政府可以供給項目規(guī)劃、邀請銀行及相關(guān)企業(yè)參與養(yǎng)老項目的招投標，通過貼息等方式，支持雙方的項目貸款，并借助稅收杠桿吸引更多的社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。養(yǎng)老PPP的融資渠道也可以從傳統(tǒng)的銀行信貸模式拓寬為互聯(lián)網(wǎng)融資模式，通過合規(guī)合法的養(yǎng)老項目開展互聯(lián)網(wǎng)眾籌，進行廣泛的籌資融資，對于養(yǎng)老資金投入供需短缺和社會資本風(fēng)險分擔(dān)上都是緩解資金壓力的有效應(yīng)對之策，同時能夠在較長時間內(nèi)降低政府投入的現(xiàn)金流。政府可以從一些有融資需求和服務(wù)需求的單體項目著手進行試點，形成經(jīng)驗后再逐步加以推廣。

4.創(chuàng)建養(yǎng)老PPP財政補償機制——從固定的財政補貼拓展為綜合考慮建造成本、運營費用的動態(tài)補償機制。當前，在用好用足國家和地方政府對于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項常規(guī)的補貼和優(yōu)惠政策同時，因地制宜地推進動態(tài)補償機制。研究制定以市級財政補償為主、地方財政給予支持的動態(tài)補償機制辦法。地方政府與開本企業(yè)通過資金補償、人才培訓(xùn)、協(xié)同共建等方式建立動態(tài)補償機制。鼓勵在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目進行補償試點，多渠道籌措資金，加大補償力度?？紤]不同區(qū)域養(yǎng)老功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對重點養(yǎng)老區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。財政預(yù)算內(nèi)投資對重點養(yǎng)老項目的基礎(chǔ)設(shè)施及養(yǎng)老相關(guān)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。完善養(yǎng)老服務(wù)PPP成效與補償資金分配掛鉤的激勵約束機制，基于成本收益原則對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的成本項目進行梳理歸類，借助管理會計的本量利方法把成本分為固定成本、變動成本，強化對變動成本的管控，利用政府的財政、稅收及金融政策撬動更多收入來源，并加強對補償資金使用的監(jiān)督管理，真正實現(xiàn)養(yǎng)老PPP項目的財政固定補貼拓展為綜合考慮建造成本、運營費用的動態(tài)補償機制。

5.制定養(yǎng)老PPP風(fēng)險分擔(dān)機制——從合同條款風(fēng)險擔(dān)當?shù)臋C械執(zhí)行轉(zhuǎn)化為動態(tài)要素下風(fēng)險的合理分擔(dān)。養(yǎng)老PPP項目運營中面臨的一系列可知或者不可知的風(fēng)險因素，如何正確化解并合理分擔(dān)風(fēng)險是保障養(yǎng)老PPP模式順利運營的前提。PPP項目風(fēng)險隨著項目的推動不斷演變，我們要對風(fēng)險有清晰的辨識，要對風(fēng)險分擔(dān)有周全的布局，在合同訂立時，明確風(fēng)險的分擔(dān)上限和下限，各參與部門發(fā)揮比較優(yōu)勢，各盡其能，控制風(fēng)險。在養(yǎng)老項目中社會資本更多承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險，政府機構(gòu)承擔(dān)政策、法律和最低需求風(fēng)險等。養(yǎng)老PPP項目也要堅持風(fēng)險和收益匹配原則，政府在PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)中保障風(fēng)險與收益配比的公平。同時讓利于運營部門。在動態(tài)運營中，如果風(fēng)險指數(shù)超出原預(yù)案的比例，則需要給予更多的風(fēng)險分擔(dān)系數(shù)補償，從合同條款風(fēng)險擔(dān)當?shù)臋C械執(zhí)行轉(zhuǎn)化為動態(tài)要素下風(fēng)險的合理分擔(dān)，才能將項目多方參與者的利益得以保障，構(gòu)成養(yǎng)老PPP利益共同體。

6.推行“滴滴養(yǎng)老”服務(wù)模式——從整體化限制化服務(wù)向分散化及時化隨叫隨到式服務(wù)轉(zhuǎn)變?！暗蔚未蜍嚒币约俺蔀槿藗兂鲂械闹髁髂Ｊ?，并也被政府管理機構(gòu)認可與推廣，通過已經(jīng)成熟的互聯(lián)網(wǎng)體系，把分散的產(chǎn)品（服務(wù)）進行整合并共享合作。我們完全可以推廣這種模式，搭建養(yǎng)老信息化平臺——從專職養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展為專職、兼職混合模式，分段、分時按需供給居家養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老的“滴滴養(yǎng)老服務(wù)”從原來的人與機構(gòu)的連接，變?yōu)槿伺c人、人與各種養(yǎng)老需求供給側(cè)的連接。我們可以把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容分類、分層次，梳理出養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的幾個細分市場，形成一定的場景閉環(huán)，依托于養(yǎng)老服務(wù)平臺體量，進行細分領(lǐng)域的導(dǎo)流和用戶培養(yǎng)，同時借助技術(shù)資源和平臺的共享，形成較強快速的業(yè)務(wù)及產(chǎn)品線的復(fù)制能力，最終構(gòu)建起養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品生態(tài)體系。

總之，在養(yǎng)老PPP項目的試水期間，政府機構(gòu)需做好前期市場調(diào)研，考慮、確認、評估相應(yīng)的PPP運行過程中的風(fēng)險因素和因子，同時分解風(fēng)險，明確哪些風(fēng)險由政府分擔(dān)，哪些風(fēng)險需要讓私營部門知悉并制定切實可行的方案，各司其職。PPP的社會價值在于解決政府有效供給的同時，激活市場參與養(yǎng)老事業(yè)的潛能，在緩解養(yǎng)老進行財政困境的同時，拉動經(jīng)濟內(nèi)需，走向大公益、大民生。

四、結(jié)語

PPP模式的本質(zhì)是公私合作提供產(chǎn)品和服務(wù)，成功的PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)“1+1>2”的效果，政府與社會合作效果通過PPP模式呈現(xiàn)出更大的張力，提供公共服務(wù)比政府或企業(yè)單一供給具有不可比擬的效能，PPP不僅符合政府、企業(yè)的價值追求，也符合社會公共利益最大化的根本利益訴求。

PPP模式和居家養(yǎng)老服務(wù)的交互融合延展，讓養(yǎng)老服務(wù)更加專業(yè)化、社會化。“企業(yè)—社區(qū)—居家”的PPP模式，讓老年服務(wù)運營“旗艦店”實現(xiàn)品牌，達成規(guī)模。

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[責(zé)任編輯 吳高君]