王 濤，鄭 艷，化 蓉，黃 超

（國家海洋信息中心，天津 300171）

引 言

將自然資源的所有者與管理者分開，由一個部門統(tǒng)一行使國家的自然資源所有權(quán)，是十八屆三中全會的重要要求。為落實全民所有自然資源所有權(quán)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求探索建立分級行使所有權(quán)的體制，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。2019年，《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，進一步明確研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制。

海域作為全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，在管理過程上與其他類型自然資源相似，存在著資源家底不清、權(quán)責(zé)不清晰、權(quán)益不落實等共性問題。探索編制全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單，明確中央直接行使和委托地方行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任目標(biāo)和評價考核等問題，探索提出符合國家管理需求的海域資源資產(chǎn)管理措施和架構(gòu)體系。

1 海域資源所有權(quán)基本內(nèi)涵

1.1 海域資源

《海域法》從管理層面上界定了海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。在垂直方向上分為水面、水體、海床和底土[1]；在水平方向上包括我國的內(nèi)水和領(lǐng)海。

1.2 所有權(quán)

所有權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，是指在法律限制范圍內(nèi)對物全面支配的權(quán)利，自然資源所有權(quán)分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，具體包括占有、使用、收益、處置四項權(quán)能。國家所有權(quán)是指國家代表全體人民的利益和意志對全民所有制下的財產(chǎn)進行占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其他單位和個人都不能與之分享[2]。國家作為抽象的實體，通常不直接占有國家財產(chǎn)而直接行使其所有權(quán)，通過法律法規(guī)授權(quán)的國家機關(guān)、企事業(yè)單位及國家投資的企業(yè)[3]，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使所有權(quán)的權(quán)能。

1.3 海域資源資產(chǎn)所有權(quán)

海域資源資產(chǎn)所有權(quán)是指國家作為海域所有者依法享有占有、使用、收益和處分權(quán)能[4]，屬于財產(chǎn)所有權(quán)的范疇，主體是國家，客體是海域資源，內(nèi)容是完全物權(quán)。國家為實現(xiàn)財產(chǎn)的有效利用，需要將使用權(quán)能從所有權(quán)中分離出來由非所有權(quán)人行使，權(quán)利人依法占有并利用特定海域，主體包括自然人和法人等，客體為海域資源，是以使用和收益為主要內(nèi)容，屬于用益物權(quán)。

2 我國海域資源管理現(xiàn)狀及問題

我國海域資源綜合管理內(nèi)容主要包括海域調(diào)查評價、區(qū)劃規(guī)劃和計劃管理、海域權(quán)屬管理、海域有償使用管理、海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測、海域海岸帶整治與修復(fù)和海域使用監(jiān)督檢查等方面。

2.1 管理現(xiàn)狀

海域調(diào)查評價包括兩部分：一是全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查和近海海洋綜合調(diào)查與評價等科學(xué)性評價，另一方面是海域使用現(xiàn)狀調(diào)查評價；海域規(guī)劃與計劃管理有海洋功能區(qū)劃和海域?qū)ｍ椧?guī)劃；海域權(quán)屬管理有海域的國家所有權(quán)、海域使用權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利的管理，涉及海域使用權(quán)設(shè)定、登記、證書頒發(fā)、變更或終止以及爭議調(diào)解處理等[5]；海域有償使用管理包括海域分類定級、價值評估與海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)制定、征繳與減免、使用與預(yù)算管理等；海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作內(nèi)容包括國家海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)建設(shè)與運行，以及海域空間資源和使用狀況監(jiān)視監(jiān)測等；海域海岸帶整治與修復(fù)是國家自然景觀受損嚴(yán)重[6]、生態(tài)功能退化的海域海岸帶進行的整治修復(fù)與管理工作；海域界線管理涉及省際、縣際海域行政區(qū)域界線和大陸海岸線的勘定、修測、審批、公布及監(jiān)管等；海域使用監(jiān)督檢查指為懲處海域開發(fā)利用和管理工作中的違法違紀(jì)行為而開展的執(zhí)法檢查和行政監(jiān)督活動。

2.2 主要問題

《海域法》實施以來海洋綜合管理取得豐碩進步，然而海域作為國有自然資源資產(chǎn)，存在家底不清，賬戶不明[7]；在調(diào)控涉海產(chǎn)業(yè)空間布局、海洋區(qū)劃和規(guī)劃的銜接不夠；海域使用金作為經(jīng)濟杠桿發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用不足[8]?？偨Y(jié)為產(chǎn)權(quán)管理、用途管制、收益管理和生態(tài)補償四個方面問題。

2.2.1 海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

國家作為海域資源所有權(quán)的主體，既代行海域資源資產(chǎn)運行管理職能，又履行海域資源行政管理職能，行政監(jiān)管與資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理結(jié)合一體。一方面，導(dǎo)致海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體受損，政府的雙重角色影響市場在資源配置中發(fā)揮作用；另一方面，全民所有名不副實，國家所有常常被拆解為政府所有、地方所有、部門所有，地方管理通常借行政權(quán)力干預(yù)正常的海域資源資產(chǎn)出讓和轉(zhuǎn)讓過程。

2.2.2 海域資源資產(chǎn)用途管制

海域資源資產(chǎn)空間分類管理與價值核算受用途管制影響較大[9]，資產(chǎn)類別及價值構(gòu)成因用途管制的不同而有所差異，用途管制越嚴(yán)格，生態(tài)空間下的海域資源，海域資源的生態(tài)價值被提前變現(xiàn)的空間就越小，海域資源財產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)可能性就越小，海洋功能區(qū)劃并不是基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)劃[10]，在用途管制層面重經(jīng)濟、輕生態(tài)，地方對海洋空間的區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可尚不嚴(yán)格[11]，導(dǎo)致海域資源管理中行政管制和市場機制的范圍和界限不明晰。

2.2.3 海域資源資產(chǎn)收益管理

海域資源在我國早已實現(xiàn)有償使用管理，然而，海域資源產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育時間較短，市場化配置程度非常低[12]，并未成為真正意義上的海域資源產(chǎn)權(quán)市場，海域資源市場體系的欠完善的根源主要是地方對海域資源市場的公權(quán)壟斷與嚴(yán)格控制[13]，市場機制在價格形成上還有很大欠缺，資源所有者權(quán)益未納入海域資源及其產(chǎn)品價格形成機制，造成全民所有海域資源所有者收益并未實現(xiàn)全民共享。

2.2.4 海域資源資產(chǎn)生態(tài)補償

我國仍處在以海域資源投入為主的海洋經(jīng)濟發(fā)展階段，對海域的生態(tài)價值認(rèn)識欠缺，開發(fā)利用過分注重海域資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值，忽視生態(tài)價值，缺少補償機制最終導(dǎo)致生態(tài)危機不斷出現(xiàn)。目前，涉及海洋生態(tài)保護和海域資源管理的法律法規(guī)，都未對利益主體的海洋生態(tài)補償責(zé)任做出明確規(guī)定，強制性補償要求少而自愿補償要求多，導(dǎo)致各利益相關(guān)者無法根據(jù)法律明確在海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的責(zé)任和義務(wù)。

當(dāng)前海域資源管理急需推進海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系改革，在海洋空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上借助海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單和分級管理來完善產(chǎn)權(quán)管理、收益管理和生態(tài)補償。在資源清單方面，重點突破中央直接行使和委托省、市代理行使的分類評價標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建出分級行使的資源清單；在管理體制方面，明確中分級行使所有權(quán)的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任目標(biāo)，并構(gòu)建評價考核制度。

3 海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單設(shè)計

全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單在結(jié)構(gòu)上應(yīng)包括中央直接行使和委托地方行使的海域資源資產(chǎn)，在構(gòu)建思路上，劃分出國家要求的中央直接行使所有權(quán)的管理部分，剩下的資源通過設(shè)定判斷標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)劃分。

3.1 中央直接行使所有權(quán)

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出中央主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)[14]。因此，具有重要生態(tài)功能的濱海濕地、海域灘涂、珍稀野生動植物種等中央直接行使所有權(quán)。

3.2 研究判定劃分標(biāo)準(zhǔn)

中央直接做出要求之外的全民所有海域資源資產(chǎn)，按照海域空間在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度進行科學(xué)判定，具體判定步驟如下。

（1）細(xì)化空間范圍。海域資源資產(chǎn)類型應(yīng)重點參考海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃，以及海洋生態(tài)紅線等空間規(guī)劃，明確空間分類；

（2）確定資產(chǎn)類型。區(qū)分經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)以開發(fā)保護為主，一般具有完整的權(quán)能，公益性資產(chǎn)以提供生態(tài)服務(wù)為主，限制其使用權(quán)能；

（3）設(shè)置判斷標(biāo)準(zhǔn)。判斷指標(biāo)應(yīng)重點從生態(tài)屬性、國防需求和經(jīng)濟屬性等方面設(shè)置：①生態(tài)屬性。按照海洋資源環(huán)境承載力與海洋生態(tài)保護需求判斷出海洋生態(tài)重要性，生態(tài)屬性強的海域資源資產(chǎn)應(yīng)由中央直接行使；②國防需要。依據(jù)國防安全和軍事用海需要，考慮領(lǐng)?；c及周邊海域、國防用海用島、海上交通和海底管線安全等國防重要程度，可以由中央直接行使所有權(quán)；③經(jīng)濟屬性。依據(jù)海洋經(jīng)濟發(fā)展需求、空間開發(fā)適宜性，綜合海洋空間屬地范圍來劃定海域資源所有權(quán)行使主體，海洋經(jīng)濟潛力大的海域資源應(yīng)由地方行使所有權(quán)。

（4） 確定資源清單。對于海域資源在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度進行專家賦權(quán)、綜合評價，制定全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單。

3.3 資源名錄空間范圍

結(jié)合當(dāng)前各種海洋類空間規(guī)劃等分區(qū)成果和管制要求，本文嘗試劃分出全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)行使的資源清單建議，具體如表1所示。

表1 海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單建議

（1）中央直接行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單范圍包括：①海洋自然保護區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)）、海洋特別保護區(qū)（重點保護區(qū)、預(yù)留區(qū)）、農(nóng)漁業(yè)區(qū)（水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)），中央要求具有重要生態(tài)功能的區(qū)域，生態(tài)特征明顯，公益屬性強，使用權(quán)能受限制；②特殊利用區(qū)（軍事區(qū)）、礦產(chǎn)與能源區(qū)（戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域）、保留區(qū)，國防特征明顯，公益屬性強，使用權(quán)能受限制；③圍填海開發(fā)活動空間，經(jīng)營屬性強，完整權(quán)能；④公共海域。

（2）委托地方行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單范圍包括：①農(nóng)漁業(yè)區(qū)（除水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)）、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)（中央直接行使所有權(quán)之外）、旅游休閑娛樂區(qū)、特殊利用區(qū)（中央直接行使所有權(quán)之外），經(jīng)營屬性強，占有、使用和收益權(quán)能；②海洋自然保護區(qū)（實驗區(qū)）、海洋特別保護區(qū)（資源恢復(fù)區(qū)和適度利用區(qū)），生態(tài)特征明顯，公益屬性強，占有、收益和受限制的使用權(quán)。

3.4 資源清單動態(tài)調(diào)整

全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單在應(yīng)用中會受到海洋自然屬性、海洋經(jīng)濟需求、海洋空間規(guī)劃和用途管制等影響，需要構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制。在調(diào)整形式上集中表現(xiàn)為海域資源資產(chǎn)的管理權(quán)在中央和地方之間的上收和下放；資源清單動態(tài)調(diào)整情形包括五個方面：國防需求導(dǎo)致地方行使所有權(quán)海域資源上收中央；生態(tài)屬性導(dǎo)致地方行使所有權(quán)海域資源上收中央；國際戰(zhàn)略需要上收中央；地方經(jīng)濟發(fā)展需要，下放行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)；跨界海域勘界完成，且經(jīng)濟屬性強，下放給地方行使所有權(quán)。

4 分級行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制設(shè)計

分級行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制構(gòu)建需要區(qū)分所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力[15]，進一步明確分級行使所有權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，以及評價考核等管理措施，對于中央直接行使所有權(quán)的海域資源資產(chǎn)，地方需要配合中央做好資產(chǎn)管理工作，委托地方行使所有權(quán)的海域資源資產(chǎn)，中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)。

4.1 全民所有海域資源資產(chǎn)管理體制方案建議

結(jié)合當(dāng)前海域資源管理實踐以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革要求，本文對于全民所有海域資源資產(chǎn)管理體制框架提出三種建議：

建議一：中央將全民所有海域資源資產(chǎn)管理授權(quán)給自然資源部，需要委托地方行使所有權(quán)的海域資源資產(chǎn)可委托海區(qū)局；海區(qū)局將海域資源資產(chǎn)管理再委托給地方行使所有權(quán)，由地方自然資源部門負(fù)責(zé)。該方案的優(yōu)點是全民所有海域資源管理統(tǒng)一，避免了多頭管理，缺點是全民所有海域資源資產(chǎn)管理與土地、礦產(chǎn)等資源資產(chǎn)類型的管理銜接有割裂。

建議二：中央將全民所有海域資源資產(chǎn)管理授權(quán)給自然資源部，需要地方委托地方行使所有權(quán)的海域資源資產(chǎn)委托給地方，由地方自然資源部門負(fù)責(zé)。該方案兼顧了海域資源和各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理要求，擺脫條塊分割等弊端，缺點是地方自然資源部門管理內(nèi)容太多、責(zé)任過重、權(quán)力集中。

建議三：中央將全民所有海域資源資產(chǎn)的管理授權(quán)給自然資源部，同時，自然資源部將需要地方行使所有權(quán)的海域資源資產(chǎn)管理委托給地方，由地方自然資源部門負(fù)責(zé)，具體工作可由海域資源部門管理；海區(qū)局對于地方海域資源資產(chǎn)管理工作進行監(jiān)督管理，實現(xiàn)所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的銜接。中央與地方政府對于海域資源資產(chǎn)所有權(quán)行使是委托關(guān)系，對地方政府的海域資源管理可通過簽訂合約來委托管理。

第三種建議管理模式相對細(xì)化，擺脫多頭管理等弊端，同時對于權(quán)力集中也有一定的制約，本文認(rèn)定第三種建議。

4.2 分級全民所有海域資產(chǎn)管理權(quán)利義務(wù)

分級行使海域資源資產(chǎn)所有權(quán)管理權(quán)利義務(wù)應(yīng)在資源清單的基礎(chǔ)上，界定出海域資源資產(chǎn)所有權(quán)管理內(nèi)容，包括海域資源統(tǒng)計清查；海域資源資產(chǎn)的權(quán)利金征收和分配；海域資源開發(fā)保護規(guī)劃；確權(quán)管理中的市場化配置部分，并分別從中央和地方兩個層面來分別明確所有權(quán)管理的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

4.2.1 中央直接行使所有權(quán)管理權(quán)利義務(wù)

（1） 權(quán)利

①全民所有海域資源資產(chǎn)統(tǒng)計清查。界定全民所有海域資源資產(chǎn)類型和邊界，通過統(tǒng)計清查來摸清海域資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護和開發(fā)利用情況等；②全民所有海域資源資產(chǎn)評估核算。制定海域資源資產(chǎn)核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展海域資源實物和價值賬戶表式體系設(shè)計，以及海域資源資產(chǎn)負(fù)債表編制技術(shù)；③全民所有海域資源資產(chǎn)收益管理。制定海域資源權(quán)利金的征收標(biāo)準(zhǔn)；征收經(jīng)營性海域資源資產(chǎn)的權(quán)利金，明確制定國家與地方各級之間的收益分配比例；④全民所有海洋資源資產(chǎn)確權(quán)登記。根據(jù)最終統(tǒng)計清查結(jié)果，將海洋資源所有權(quán)代表行使主體登記為自然資源部，實現(xiàn)海域資源確權(quán)登記全覆蓋；⑤創(chuàng)新完善海域使用權(quán)及出讓管理。創(chuàng)新海域使用立體分層設(shè)權(quán)，制定海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資的操作流程；制定并細(xì)化出讓合同，并鼓勵競爭性出讓；⑥全民所有海洋資源資產(chǎn)看護管理。制定海域資源資產(chǎn)管理評價考核辦法；預(yù)防并制止破壞海域資源資產(chǎn)行為，確立損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；明確資源清單動態(tài)調(diào)整的原則及注意事項。

（2） 責(zé)任義務(wù)

①民事保護

確認(rèn)權(quán)屬：指對海域資源使用權(quán)歸屬發(fā)生爭議時，爭議方請求人民法院或主管機關(guān)確認(rèn)海域使用權(quán)的歸屬[16]，保護其合法的使用權(quán)。

恢復(fù)原狀：當(dāng)海域遭受非法侵害時，海域使用權(quán)人可以向人民法院提起訴訟，使該海域恢復(fù)到被侵害以前的狀態(tài)[17]。

排除妨礙：由于他人的非法行為，妨礙海域使用權(quán)人行使其使用權(quán)各項權(quán)能時，海域使用權(quán)人有權(quán)請求人民法院責(zé)令其排除妨礙。

消除影響：當(dāng)他人的行為給海域使用權(quán)人使用海域造成一定的危險性，海域使用權(quán)人可以向相關(guān)的人民法院提起訴訟，要求終止危險的行為發(fā)生。

損害賠償：當(dāng)他人的行為而給海域使用權(quán)人造成損害的，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

②相關(guān)利益人的保護

海域使用相關(guān)利益人是指海域使用權(quán)人行使海域使用權(quán)的各項權(quán)能時所涉及的相對人，所有權(quán)行使主體需要保護海域使用相關(guān)利益人的權(quán)利，包括可能涉及的海域抵押權(quán)人、使用權(quán)出租合同相對人、海域使用流轉(zhuǎn)合同相對人等。

（3） 評價考核

全民所有海域資源資產(chǎn)進應(yīng)遵循一致性評價、差異化考核原則。在評價方面，核算指標(biāo)要綜合平衡所有權(quán)行使主體的經(jīng)濟責(zé)任和生態(tài)責(zé)任，經(jīng)濟責(zé)任關(guān)注的是所有權(quán)行使主體在核算期間對海域資源資產(chǎn)配置的合理性、效益性，即保值增值；生態(tài)責(zé)任關(guān)注的是所有權(quán)行使主體在核算期間對海洋自然生態(tài)的修復(fù)管理及變現(xiàn)問題，即自然生態(tài)。

在考核方面。海域資源資產(chǎn)負(fù)債表要保證對全國范圍不同區(qū)域海域資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體考核的公平性，考核應(yīng)用需要具有橫向可比性，根據(jù)各海域空間結(jié)構(gòu)、開發(fā)強度、海洋經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行差異化指標(biāo)設(shè)計。

4.2.2 委托地方行使所有權(quán)管理權(quán)利義務(wù)

（1） 權(quán)利

①地方配合中央具體實施全民所有海域資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計，界定出詳細(xì)的海域資源清單邊界和空間范圍；②配合中央對全民所有海域資源資產(chǎn)開展確權(quán)登記；③著重開展海域資源資產(chǎn)核算，依據(jù)海域資源資產(chǎn)核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展實物量統(tǒng)計與價值核算，并編制海域資源資產(chǎn)負(fù)債表；④依據(jù)中央的海域使用權(quán)創(chuàng)設(shè)及出讓規(guī)定和要求，開展市場化出讓；⑤根據(jù)中央對海域資源資產(chǎn)收益管理標(biāo)準(zhǔn)，對地方行使所有權(quán)海域資源資產(chǎn)進行全額征收，并上交國庫；⑥配合對海域資源資產(chǎn)進行看護，預(yù)防并制止破壞海域資源資產(chǎn)行為，配合資源清單的動態(tài)調(diào)整。

（2） 義務(wù)

地方履行海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)的義務(wù)總體上應(yīng)該與中央相一致。

（3） 責(zé)任目標(biāo)制度

地方履行海洋資源資產(chǎn)所有權(quán)的責(zé)任目標(biāo)總體上應(yīng)該與中央相一致。

（4） 評價考核制度

將海域資源資產(chǎn)監(jiān)督管理工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)考核內(nèi)容，作為考核任用、評優(yōu)評先的重要依據(jù)，在考核中發(fā)現(xiàn)海域資源受損明顯、責(zé)任事發(fā)多的區(qū)域，提出限期整改要求，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行責(zé)任追究。

5結(jié) 論

為實現(xiàn)構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)，本文針對全民所有海域資源資產(chǎn)所有權(quán)研究提出以下建議：

（1）銜接海域資源資產(chǎn)所有者資源清單與海洋空間規(guī)劃分區(qū)。自然資源的所有者管理與監(jiān)管者管理分開，二者可能會在海域空間資源分區(qū)分類層面存在銜接問題，因此，制定統(tǒng)一的海域空間資源分區(qū)原則和管理要求以確保資源清單動態(tài)調(diào)整與海洋空間規(guī)劃分區(qū)之間相互銜接。

（2）整合海域資源與其他類型自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理。當(dāng)前國家面臨著自然資源資產(chǎn)管理的整合需求，需要實現(xiàn)全部自然資源資產(chǎn)在管理上的集中性、綜合性和專業(yè)性，因此，整合協(xié)調(diào)自然資源不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記來清晰劃定海域資源資產(chǎn)邊界。

（3） 協(xié)調(diào)完善自然資源資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新?；诿穹ㄎ餀?quán)的海域資源資產(chǎn)管理需要明確出所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力的邊界范圍，國家需要在自然資源資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計層面明

確海域資源管理部門的邊界范圍、授權(quán)或委托方式、管理主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，以及評價考核方式等。