環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論建構(gòu)與制度展開(kāi)
2019-11-12 10:51:15朱炳成
朱炳成
一、問(wèn)題的提出：從風(fēng)險(xiǎn)談起
如烏爾里?！へ惪怂?，每個(gè)人都可能由于沖突的轉(zhuǎn)變而生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。科技進(jìn)步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致大氣污染、水污染、危險(xiǎn)化學(xué)品、轉(zhuǎn)基因食品、氣候變化等環(huán)境問(wèn)題和安全問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，不但增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，更加劇了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。為此，各國(guó)相繼制定和完善本國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)用以預(yù)防和降低環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而為公眾提供健康安全的環(huán)境，而這也正是推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則確立的主要?jiǎng)右蛑弧?/p>
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早確立于德國(guó)，緣于20世紀(jì)60年代出現(xiàn)的“實(shí)施差額”觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)有法律法規(guī)與環(huán)境政策目標(biāo)之間存在較大差距，并且在實(shí)踐中這種差距依然存在。為了尋求縮小此種差距的方法，德國(guó)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念應(yīng)用于環(huán)境治理中，以保障法律法規(guī)的實(shí)施效果和預(yù)防效力。同時(shí)，德國(guó)于1976年以法令的形式將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正式適用于環(huán)境污染等問(wèn)題的規(guī)制之中。為了更加合理地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，德國(guó)規(guī)定在適用該原則時(shí)應(yīng)以存在嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害為條件；明確科學(xué)研究在確定威脅時(shí)具有重要作用，即使在具有科學(xué)不確定的情況下，也應(yīng)采取相應(yīng)的預(yù)防危害的措施；以及技術(shù)發(fā)展應(yīng)以減少環(huán)境負(fù)擔(dān)為前提等基本要求。這些適用條件為日后歐盟乃至世界范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的建構(gòu)提供了基本框架。
1982年，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則被《世界自然憲章》采納，這也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則首次出現(xiàn)在國(guó)際性條約之中。此后，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”界定為遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。該定義闡釋了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的四個(gè)特征，其中之一是損害程度應(yīng)達(dá)到嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)。在通常情況下，不可接受的涉及人體健康或環(huán)境的損害情形主要包括：威脅到人類(lèi)生命或者健康，嚴(yán)重?fù)p害不可逆轉(zhuǎn)，產(chǎn)生代內(nèi)或者代際不公平，以及未充分考慮受影響者基本權(quán)利的行為。事實(shí)上，這也印證了環(huán)境健康法律規(guī)制中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的合理性和可實(shí)施性。2000年，歐盟委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的公報(bào)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“公報(bào)”)中又對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用條件作出了詳細(xì)規(guī)定，為歐盟成員國(guó)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)揮著指導(dǎo)作用。該公報(bào)規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)在特定框架內(nèi)用于包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分析之中，并且與風(fēng)險(xiǎn)管理具有密切相關(guān)性，是風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)性原則。美國(guó)和日本等國(guó)家也早已將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則通過(guò)多種形式適用于健康、安全和環(huán)境等問(wèn)題的規(guī)制之中。其中，美國(guó)法院在解釋國(guó)會(huì)法律時(shí)明確要求行政機(jī)關(guān)采取的措施和制定的標(biāo)準(zhǔn)要為保護(hù)公眾健康留有充足和足夠的安全邊際，并且聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)需要選擇更為謹(jǐn)慎的方法。同時(shí)，在法律法規(guī)中對(duì)特定危險(xiǎn)企業(yè)和制造型生產(chǎn)設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任。韓國(guó)也于2008年制定了《環(huán)境健康法》并將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為該法的基本原則之一。
我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次確立了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，2017年修訂的《水污染防治法》中規(guī)定對(duì)有毒有害水污染名錄實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理，2018年頒布的《土壤污染防治法》對(duì)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管理和修復(fù)作出了專(zhuān)章規(guī)定，這些都是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在我國(guó)環(huán)境法制中的具體表現(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)看到，盡管我國(guó)環(huán)境健康法制建設(shè)中愈發(fā)重視風(fēng)險(xiǎn)防范的作用，但是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不是我國(guó)環(huán)境法的基本原則。與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不同，我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)較為充足的科學(xué)依據(jù)是采取相應(yīng)措施的前提，并且更側(cè)重于對(duì)現(xiàn)實(shí)損害的預(yù)防和事后救濟(jì)，這也使得在面對(duì)復(fù)雜性環(huán)境污染、轉(zhuǎn)基因食品、氣候變化等對(duì)人體健康影響較大，具有高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以發(fā)揮出應(yīng)有的預(yù)防功能，更難以在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害前支持采取有效風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施?！鞍┌Y村”的出現(xiàn)，陜西和湖南等地的兒童血鉛中毒等事件，都暴露出我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力不足的問(wèn)題，也體現(xiàn)出環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的必要性與正當(dāng)性。
二、環(huán)境健康法律規(guī)制：緣何風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則
我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境健康法律法規(guī)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念有所體現(xiàn)，但如前所述，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不是我國(guó)環(huán)境法基本原則。然而，環(huán)境健康問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)緊迫性、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在技術(shù)層面的成熟性都是我國(guó)確立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的正當(dāng)性所在。
(一)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
環(huán)境健康問(wèn)題不同于一般的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，但卻與二者密切相關(guān)。環(huán)境健康問(wèn)題多因環(huán)境要素受到污染，進(jìn)而對(duì)暴露于受污染環(huán)境中的人體引發(fā)危害，具有間接性和復(fù)雜性特點(diǎn)。此外，環(huán)境污染對(duì)人體健康產(chǎn)生損害的前提是人體在受污染的環(huán)境中或者有毒物質(zhì)中達(dá)到一定暴露時(shí)間和程度，在此期間污染源對(duì)人體健康產(chǎn)生的損害具有一定的潛伏性，并且不易被察覺(jué)。也就是說(shuō)，只有暴露劑量超過(guò)人體所能承受的范圍，人體才會(huì)出現(xiàn)病變反應(yīng)。然而，事實(shí)上在病變發(fā)生之前，該污染源或有毒物質(zhì)已經(jīng)對(duì)人體造成了一定程度的損害。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的目標(biāo)則正是降低或者避免這種“不可見(jiàn)”或者難以證明的損害對(duì)人體可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
在我國(guó)，隨著生活水平的提高，公眾對(duì)良好生活環(huán)境的需求也隨之提高。近年來(lái)，重度污染天氣對(duì)人體健康，尤其是呼吸系統(tǒng)健康產(chǎn)生的損害已經(jīng)為科學(xué)研究結(jié)果所證實(shí)。此外，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)面臨的點(diǎn)源污染與面源污染相交叉的問(wèn)題，也使農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)合性特點(diǎn)，這也增加了農(nóng)村居民的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境治理難度。盡管我國(guó)近十年來(lái)不斷修訂和完善環(huán)境健康保護(hù)相關(guān)立法，但環(huán)境健康問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻，不容樂(lè)觀，更與根本改善相距甚遠(yuǎn)。近年來(lái)，頻繁發(fā)生的兒童血鉛中毒事件、化學(xué)品泄露致人損害事件以及多地“癌癥村”的出現(xiàn)，不但對(duì)公眾健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，而且暴露出我國(guó)環(huán)境健康法制中存在的問(wèn)題。在多起涉及公眾健康的環(huán)境污染事件發(fā)生之前，涉事工業(yè)園區(qū)或工廠(chǎng)所排放的污染物大多符合排放標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的要求，并且當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門(mén)、衛(wèi)生主管部門(mén)和安全生產(chǎn)主管部門(mén)也并未足夠重視涉事企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)公眾健康存在威脅和危害。這一現(xiàn)象體現(xiàn)出環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力不足。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立與適用，是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)污染源和風(fēng)險(xiǎn)源的監(jiān)控的動(dòng)力之一，也是提高環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力的前提條件。
(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律依據(jù)
隨著經(jīng)濟(jì)和科技的高速發(fā)展，不斷出現(xiàn)人們難以確定危險(xiǎn)界限的新技術(shù)和新物質(zhì)，這使得公眾的安全保障變得困難。這也成為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力，使政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度由消極防衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預(yù)防。與此同時(shí)，規(guī)制模式也逐步由行政管制過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。而實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的前提，就是承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)自身所存在的不確定性和復(fù)雜性，這也就意味著政府采取風(fēng)險(xiǎn)措施時(shí)可能并不具備充足的科學(xué)證據(jù)和完全的認(rèn)知。這也正是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則內(nèi)涵的表現(xiàn)形式，即遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。由此可見(jiàn)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性來(lái)源于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。
近些年來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也多選擇將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要指導(dǎo)原則與合法性依據(jù)。例如，2000年歐盟委員會(huì)發(fā)布的公報(bào)中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分析的指導(dǎo)性原則；以及2008年韓國(guó)制定的《環(huán)境健康法》中也將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為該法的基本原則，并將其適用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理之中，作為環(huán)境健康主管部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)。在此背景下，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，2018年制定的《土壤污染防治法》中明確規(guī)定，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理，都體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境法制體系的重要組成部分，并表現(xiàn)為以風(fēng)險(xiǎn)防范理念為指導(dǎo)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控為主要手段。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用，不但為行政機(jī)關(guān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施提供執(zhí)法依據(jù)，也為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供合法性來(lái)源。
(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法技術(shù)支撐
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵在其確立初期較為寬泛，缺少明確邊界和相對(duì)確定的適用標(biāo)準(zhǔn)，這使得該原則在適用之初主要發(fā)揮著價(jià)值導(dǎo)向功能，也因此經(jīng)常被學(xué)界質(zhì)疑其作為法律原則的合理性與可行性。
隨著各國(guó)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)議題愈發(fā)重視，也使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵與外延逐步明朗，并相對(duì)確定。在環(huán)境保護(hù)和食品安全等領(lǐng)域中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)法律原則已被多數(shù)國(guó)家所認(rèn)可。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也不再局限于僅發(fā)揮其價(jià)值屬性，而是開(kāi)始在司法和行政決策中發(fā)揮著更為實(shí)質(zhì)性的規(guī)范效力。例如，美國(guó)1974年儲(chǔ)備礦業(yè)有限公司訴美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署一案中，儲(chǔ)備礦業(yè)有限公司認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署禁止其向水體中排放鐵燧巖尾礦的決定缺少充足的法律依據(jù)和科學(xué)證據(jù)，無(wú)法證明該公司所排放的鐵燧巖尾礦會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害?；诖?，第八巡回法院認(rèn)為，《清潔水法》中“危害”的概念本身具有預(yù)防危險(xiǎn)之意，行政機(jī)關(guān)只需要證明這種“危害”足以“引起對(duì)公共健康合理的醫(yī)學(xué)關(guān)注”即可。因此，即使沒(méi)有充足證據(jù)證明攝入鐵燧巖尾礦會(huì)對(duì)公眾健康產(chǎn)生危害，但美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署所采取的禁止決定仍是防范和保護(hù)公眾健康的合理措施。其后的2012年野生動(dòng)物保護(hù)者等環(huán)境保護(hù)組織訴美國(guó)國(guó)家公園管理案，都體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在司法裁判領(lǐng)域的具體適用。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在立法、行政和司法領(lǐng)域的廣泛適用，是該原則規(guī)范效力的重要表現(xiàn)。一般認(rèn)為法律原則的重要屬性，即“衡量”。而這也正是原則與規(guī)則之間本質(zhì)區(qū)別所在，規(guī)則在法律和事實(shí)的可能范圍內(nèi)加以明確的確定，具有明確的法效果。而原則需要考量特定因素，并不能指向具體的法律后果，也不能直接適用于具體的實(shí)施關(guān)系。并且，風(fēng)險(xiǎn)本身所具有的不確定性也不能作為質(zhì)疑該原則效力的依據(jù)，而僅僅是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在適用中需要考量的因素之一，也是該原則與科學(xué)技術(shù)具有密切聯(lián)系的因由所在。盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用條件和范圍等方面在國(guó)際層面和不同國(guó)家內(nèi)部可能存在一定差異，但是都不影響風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)法律原則的確定性。
三、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論框架
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的指導(dǎo)性原則，不但為風(fēng)險(xiǎn)決策提供價(jià)值判斷依據(jù)，而且是采取風(fēng)險(xiǎn)措施的合法性來(lái)源。這使得明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的類(lèi)型、適用條件和要點(diǎn)成為決策者判斷何時(shí)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提，也是確定采取何種程度的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的判斷依據(jù)。
(一)弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則觀念的引入
根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格程度不同，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可分為強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是指在開(kāi)展一項(xiàng)行動(dòng)之前，須證明其不會(huì)產(chǎn)生任何危害，亦即只要某種物質(zhì)或者行為存在不確定但嚴(yán)重危害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就完全禁止該物質(zhì)的使用或者行為的實(shí)施，除非實(shí)施者可以證明該物質(zhì)的使用劑量或者行為是足夠安全的。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是指在開(kāi)展一項(xiàng)行動(dòng)之前，必須提供充足的確定性證明，綜合考量成本收益、社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)等因素，以證明在采取必要措施后可防止危害的產(chǎn)生或擴(kuò)大。目前，國(guó)際上普遍認(rèn)可并實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則大多屬于弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和實(shí)際需求，施行強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則難度較大，時(shí)機(jī)也不成熟。而弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用則更為重視比例原則、成本——有效性分析以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等手段的綜合運(yùn)用，進(jìn)而降低由于風(fēng)險(xiǎn)不確定性所導(dǎo)致的過(guò)度預(yù)防和無(wú)效預(yù)防，這使得綜合考量多種因素的弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，更符合我國(guó)現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)防范的目的和現(xiàn)實(shí)需求，也有助于實(shí)現(xiàn)從預(yù)防原則到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的過(guò)渡。
具體到在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)性原則。由于科學(xué)技術(shù)的不確定性和人體機(jī)能的復(fù)雜性特點(diǎn)，使環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要采取謹(jǐn)慎預(yù)防的態(tài)度。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，主要體現(xiàn)為以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，以比例原則為衡量準(zhǔn)則，同時(shí)運(yùn)用成本效益分析理論，以保障風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的合理性與可實(shí)施性。
(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用條件
明確環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用條件，是保障環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制措施兼具合法性與合理性的前提。結(jié)合環(huán)境健康問(wèn)題的特點(diǎn)以及環(huán)境健康法律規(guī)制的內(nèi)在要求，可從風(fēng)險(xiǎn)程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和規(guī)制措施三個(gè)方面厘清環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用條件。
首先，風(fēng)險(xiǎn)程度應(yīng)為嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則區(qū)別于預(yù)防原則的重要方面之一，即當(dāng)存在不確定情況時(shí)，仍應(yīng)采取措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，避免損害后果的不可逆和無(wú)法恢復(fù)。因此，出現(xiàn)可能對(duì)人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害或者不可逆轉(zhuǎn)損害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)，采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，避免環(huán)境污染或者危險(xiǎn)物質(zhì)對(duì)人體健康造成難以恢復(fù)的損害。反之，當(dāng)危險(xiǎn)程度較低時(shí)，即可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他研究結(jié)果推斷可能產(chǎn)生的損害程度，進(jìn)而采取相應(yīng)的預(yù)防措施予以規(guī)制即可。
其次，合理的風(fēng)險(xiǎn)程度認(rèn)定。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在理論界備受質(zhì)疑的一點(diǎn)，即如何認(rèn)定某種風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害。因此，在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則前，應(yīng)首先確立較為完備的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，用以明確達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)可以被認(rèn)定為重大風(fēng)險(xiǎn)。需要明確的是，風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在合理懷疑的基礎(chǔ)上制定而成，而非單純依靠科學(xué)證據(jù)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不同于環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合衡量科技發(fā)展水平、社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等多重因素而作出的明確風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的規(guī)定。
最后，預(yù)防措施的考量因素。在將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則融入環(huán)境健康法律規(guī)制時(shí)，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境健康調(diào)查結(jié)果，全面分析風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通中所獲得的環(huán)境健康信息。并且，根據(jù)科學(xué)證據(jù)和研究結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)效益分析，從而在合理范圍內(nèi)采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，而非不計(jì)成本地對(duì)潛在危害進(jìn)行規(guī)制?！傲泔L(fēng)險(xiǎn)”并不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用目的，也不是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的終極目標(biāo)。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目的在于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的制定和實(shí)施，有效降低環(huán)境污染對(duì)公眾健康產(chǎn)生的損害或危害，避免發(fā)生嚴(yán)重和不可恢復(fù)的公眾健康損害，而非消除所有的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
(三)價(jià)值判斷與要點(diǎn)考量
無(wú)論是環(huán)境健康問(wèn)題所涵蓋的公眾健康權(quán)益保護(hù)，還是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的利益衡量功能，均要求行政權(quán)力的角色由傳統(tǒng)的消極防衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預(yù)防。這就要求在實(shí)施規(guī)制措施時(shí)，不但要符合既有法律的規(guī)范性要求，而且需要考量諸多不確定因素。此外，由于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制蘊(yùn)含著較強(qiáng)的社會(huì)法特性，使得環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在適用中需要特別關(guān)注對(duì)人體健康保護(hù)特殊需求的考量，同時(shí)厘清行政裁量邊界，建立多元?jiǎng)討B(tài)規(guī)制機(jī)制。
一是人體健康。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在價(jià)值取向上突出人體健康價(jià)值，保障公眾健康權(quán)益。環(huán)境健康法律規(guī)制不同于環(huán)境污染防治的二元目的論，而是將重點(diǎn)置于保護(hù)公眾免受環(huán)境污染的損害或者威脅。而現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律制度已難于實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制公眾環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)之目的。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為例，健康影響評(píng)價(jià)機(jī)制和技術(shù)導(dǎo)則的缺失，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃難以充分考慮公眾健康因素，同時(shí)也削減了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)有的預(yù)防功能。就環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度而言，由于人體健康基準(zhǔn)研究投入不足，導(dǎo)致人體健康相關(guān)研究數(shù)據(jù)匱乏，致使在此基礎(chǔ)上制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也存在一定滯后性，這也是導(dǎo)致環(huán)境健康問(wèn)題頻繁發(fā)生的原因之一。這些方面均暴露出長(zhǎng)期以生態(tài)保護(hù)為核心的環(huán)境法制體系所存在的問(wèn)題。
享受健康、良好的生活環(huán)境是每個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)益，也應(yīng)是我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要目標(biāo)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用也正回應(yīng)了這兩個(gè)方面的內(nèi)容。同時(shí)也應(yīng)注意到，由于資源的有限性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用并不意味著消除所有環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，而是需要綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等多方面因素，從而保障風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的合理性。但是，由于生命的價(jià)值難以被簡(jiǎn)單量化，運(yùn)用成本效益分析對(duì)生命的價(jià)值進(jìn)行衡量也同樣存在較大局限性。因此，為保障規(guī)制措施的適當(dāng)性和可實(shí)施性，美國(guó)和歐盟等國(guó)家、地區(qū)通常采取風(fēng)險(xiǎn)有效性分析的方法，并且同時(shí)考量多種因素，以求在有限的資源內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)人體健康的最大化保障。
二是行政裁量邊界。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境污染對(duì)公眾健康產(chǎn)生危害或者損害的可能性，不僅具有不確定性特點(diǎn)，而且具有較強(qiáng)的公益屬性，并且與公共利益密切相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)法律原則，其本身所具有的衡量功能也是價(jià)值判斷在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的體現(xiàn)。這使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨諸多不確定性法律概念，例如“風(fēng)險(xiǎn)”、“公眾健康”、“公益”和“嚴(yán)重?fù)p害”等，這也使行政機(jī)關(guān)采取規(guī)制措施帶來(lái)了更大挑戰(zhàn)。當(dāng)現(xiàn)行法律機(jī)制無(wú)法對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)制時(shí)，就需要賦予行政機(jī)關(guān)以判斷余地，使這些不確定性法律概念在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中得以具體化和適當(dāng)運(yùn)用，從而實(shí)現(xiàn)保障公眾健康之目的。
行政判斷余地不同于行政裁量，二者既相互作用，又具有不同功能。相較于行政裁量而言，行政判斷余地更多地適用于涉及預(yù)測(cè)性、專(zhuān)業(yè)性等行政風(fēng)險(xiǎn)決策中，發(fā)揮著價(jià)值判斷和將價(jià)值概念具體化的作用。舉例而言，當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)的合法排污行為已對(duì)周?chē)用裆眢w健康產(chǎn)生一定影響并且可能產(chǎn)生較大損害后果時(shí)，盡管該企業(yè)并未違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，但主管部門(mén)仍可以根據(jù)專(zhuān)業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，對(duì)該企業(yè)下達(dá)整改措施或禁止令。例如，美國(guó) “乙基公司訴環(huán)保署案”和我國(guó)路達(dá)(廈門(mén))工業(yè)有限公司不服廈門(mén)市環(huán)境保護(hù)局停業(yè)生產(chǎn)處罰案，都是行政機(jī)關(guān)行使行政裁判余地的具體表現(xiàn)。
當(dāng)然，即使面對(duì)具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)性的事項(xiàng)，也并不意味著行政機(jī)關(guān)可以無(wú)限制地行使“解釋權(quán)”。為防止行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)濫用職權(quán)或者超越職權(quán)的行為，在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，仍應(yīng)以法律規(guī)范為主要依據(jù)，以適用判斷余地為補(bǔ)充。易言之，行政判斷余地適用的邊界是以存在不確定性法律概念為前提，出于保障公眾健康之目的，在現(xiàn)行法律制度和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法規(guī)制可能發(fā)生的較大環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)方可以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，采取合理而必要的措施。
三是多元?jiǎng)討B(tài)規(guī)制機(jī)制。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅指導(dǎo)著以科學(xué)技術(shù)為支撐的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還指導(dǎo)著以?xún)r(jià)值判斷為主要內(nèi)容的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理。其中，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理涉及諸多方面，并非僅依靠法律手段即可有效實(shí)現(xiàn)，而是內(nèi)在地需要綜合運(yùn)用科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律等不同措施。這也使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在適用過(guò)程中需要同時(shí)衡量多種利益要素，并應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、等級(jí)和范圍等因素，有區(qū)別地發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范作用。
因此，在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下劃定的“安全邊際”，應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的并且根據(jù)不同情況可以隨時(shí)調(diào)整的。同時(shí)，由于科學(xué)技術(shù)的不確定性和人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知程度的不斷變化，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立與適用，要求行政機(jī)關(guān)不斷調(diào)整規(guī)制措施的強(qiáng)度和范圍。由于風(fēng)險(xiǎn)本身所具有的不確定性和復(fù)雜性特點(diǎn)，也使行政機(jī)關(guān)在實(shí)施定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的同時(shí)，需要運(yùn)用比較風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性和程度進(jìn)行序列化處理，從而保障風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的合理性。此外，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)措施本身是面向未知事件而決策，這就要求在采取措施時(shí)既要以科學(xué)數(shù)據(jù)和專(zhuān)家意見(jiàn)為理性支撐，同時(shí)也要實(shí)行充分的公眾參與，并以社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平為客觀條件。
四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度展開(kāi)
在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中踐行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，應(yīng)依托于環(huán)境健康保護(hù)規(guī)劃構(gòu)建制度框架，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政策制定和法律實(shí)踐的技術(shù)基準(zhǔn)，在具體項(xiàng)目操作層面開(kāi)展環(huán)境健康評(píng)價(jià)以預(yù)防公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過(guò)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。
(一)政策基礎(chǔ)：環(huán)境健康總體規(guī)劃
環(huán)境健康總體規(guī)劃制度，是指就一定時(shí)期內(nèi)的環(huán)境健康工作目標(biāo)和措施作出規(guī)定，它是環(huán)境健康工作的總體規(guī)劃部署和行動(dòng)方案，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分。我國(guó)相繼在“十二五”和“十三五”期間發(fā)布了相應(yīng)的環(huán)境與健康總體規(guī)劃。并且，國(guó)務(wù)院2016年發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了我國(guó)環(huán)境與健康工作目標(biāo)。但是，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境健康工作規(guī)劃，多為目標(biāo)、原則和方向性指導(dǎo)，規(guī)定過(guò)于寬泛宏觀，缺乏具體實(shí)施措施。為進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃的整體性保護(hù)和指導(dǎo)作用，可從規(guī)劃制定主體、規(guī)劃內(nèi)容和修訂程序等方面完善我國(guó)環(huán)境健康總體規(guī)劃制度。
(1)制定主體?？捎缮鷳B(tài)環(huán)境主管部門(mén)和衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)每五年制定“環(huán)境健康總體規(guī)劃”，并與環(huán)境與健康工作小組的環(huán)境健康事物負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通協(xié)商，經(jīng)環(huán)境健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)審議通過(guò)，上報(bào)國(guó)務(wù)院備案。地方環(huán)境健康規(guī)劃，可由縣級(jí)以上人民政府組成的環(huán)境健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)本制定，并報(bào)上級(jí)人民政府審批。國(guó)家和地方環(huán)境健康規(guī)劃需要以國(guó)家和地方轄區(qū)環(huán)境健康調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，以上一個(gè)五年規(guī)劃的評(píng)估結(jié)果為參考。并且，為保障環(huán)境健康總體規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃所明確的有關(guān)部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，該部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)及時(shí)采取必要措施予以保障。
(2)規(guī)劃內(nèi)容。環(huán)境健康總體規(guī)劃的內(nèi)容主要包括：環(huán)境健康相關(guān)的基本政策和目標(biāo)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子對(duì)公眾健康的影響，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子引起的疾病發(fā)生情況；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響及由此造成的損害等相關(guān)事項(xiàng)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事項(xiàng)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子對(duì)公眾健康造成的影響的相關(guān)調(diào)查、研究、分析、預(yù)防和控制計(jì)劃；對(duì)暴露于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子中包括兒童、老年人、孕婦等敏感群體采取的特殊和優(yōu)先控制措施；對(duì)生活在易受環(huán)境污染影響地區(qū)(如工業(yè)園區(qū)、廢棄礦區(qū)、交通擁堵區(qū)、垃圾處理設(shè)施等附近社區(qū))的居民，采取的特殊和優(yōu)先控制措施；制定綜合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(側(cè)重于受體)的相關(guān)事項(xiàng)；為防止和控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子對(duì)人類(lèi)健康造成的危害所需的必要行政和財(cái)政支持；為環(huán)境健康事宜提供財(cái)政支持的計(jì)劃；國(guó)際環(huán)境健康合作的相關(guān)事項(xiàng)；以及促進(jìn)環(huán)境健康相關(guān)的其他事項(xiàng)。
(3)修訂程序。在總體規(guī)劃制定實(shí)施3年后，或經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)人提議，經(jīng)過(guò)國(guó)家環(huán)境與健康小組組長(zhǎng)審議，可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修訂。如果環(huán)境健康工作小組組長(zhǎng)要求修訂環(huán)境健康總體規(guī)劃，應(yīng)召開(kāi)小組會(huì)議，征求各部門(mén)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)和建議。地方人民政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家環(huán)境健康總體規(guī)劃的修訂對(duì)地方環(huán)境健康規(guī)劃予以修訂。
(二)技術(shù)基準(zhǔn)：環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的具體表現(xiàn)形式之一，其主要作用在于甄別環(huán)境中可能導(dǎo)致人體健康風(fēng)險(xiǎn)的危害程度和類(lèi)型。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是確定風(fēng)險(xiǎn)閾值的重要手段。在實(shí)踐中，只有某種潛在危險(xiǎn)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)閾值時(shí)，行政機(jī)關(guān)所采取的規(guī)制措施才具有較強(qiáng)的合理性與正當(dāng)性。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的基礎(chǔ)性措施，也是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)支撐。作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要組成部分，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度已被廣泛應(yīng)用于各國(guó)環(huán)境保護(hù)和食品安全領(lǐng)域的立法之中。為發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中的具體作用，可從如下方面明確環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的具體內(nèi)涵。
一是確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估適用類(lèi)型。源于美國(guó)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“四步法”已經(jīng)成為目前各國(guó)普遍認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，該“四步法”也已被我國(guó)所接受和采用。適用類(lèi)型方面，美國(guó)和歐盟主要采用的是定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即通過(guò)檢測(cè)一種行為或者某種環(huán)境介質(zhì)，試圖將由于暴露在行為或者有害介質(zhì)中可能產(chǎn)生的不良反應(yīng)和危害進(jìn)行定量化的評(píng)估方法。此外，還有定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和比較風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等評(píng)估方法。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀，定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)具有較大的可行性，比較風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可作為輔助性評(píng)估方法。在法律規(guī)制層面，定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)成為風(fēng)險(xiǎn)可接受程度的表現(xiàn)形式，也應(yīng)作為制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)。
二是完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范性依據(jù)。自2015年起我國(guó)正式確立了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，但與之相配套的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施細(xì)則與技術(shù)導(dǎo)則卻仍處于缺位狀態(tài)，這也是阻礙風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度具體實(shí)施的原因之一。為此，在明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和步驟的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體實(shí)施細(xì)則，細(xì)化從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的條件、考核機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則，例如暴露評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范等，為行政機(jī)關(guān)采取規(guī)制措施和制定標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范性依據(jù)和要求。
三是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效銜接。風(fēng)險(xiǎn)管理是以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的系統(tǒng)性表現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)管理不僅需要考慮法律、政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素，同時(shí)需要重點(diǎn)考量環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，并以此作為風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)技術(shù)支撐。風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估二者既相互聯(lián)系，又在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中獨(dú)立發(fā)揮著不同功能。就環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理而言，風(fēng)險(xiǎn)管理主體如何整合與梳理分別由不同部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)，則成為需要解決的重要問(wèn)題。為此，可在生態(tài)環(huán)境保護(hù)部設(shè)立環(huán)境與健康專(zhuān)門(mén)主管機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)將環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和衛(wèi)生主管部門(mén)的公眾健康數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與分析，并將數(shù)據(jù)向風(fēng)險(xiǎn)管理主體進(jìn)行匯報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效銜接。
(三)項(xiàng)目管理：健康影響評(píng)價(jià)
我國(guó)目前尚未確立健康影響評(píng)價(jià)制度，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中亦缺少系統(tǒng)的人體健康影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則，這也是導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃對(duì)保障公眾健康重視不足的原因所在。世界衛(wèi)生組織將健康影響評(píng)價(jià)(Health Impact Assessment，HIA)定義為，不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)運(yùn)用定性、定量或者其他技術(shù)評(píng)估政策、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)人體健康潛在影響的方法?；谖覈?guó)環(huán)境健康管理的現(xiàn)實(shí)需求，可從加強(qiáng)規(guī)范建設(shè)、明確適用范圍、理順實(shí)施步驟等方面完善健康影響評(píng)價(jià)。
(1)加強(qiáng)規(guī)范建設(shè)。原環(huán)境保護(hù)部自2008年發(fā)布《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則——人體健康》(征求意見(jiàn)稿)后，便未再進(jìn)一步制定實(shí)施性規(guī)范和措施，需要進(jìn)一步推進(jìn)?！董h(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)中，也應(yīng)增加或修訂關(guān)于健康影響評(píng)價(jià)和人體健康保障的相關(guān)內(nèi)容。并且，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告文件中，也應(yīng)明確建設(shè)項(xiàng)目是否已經(jīng)進(jìn)行了健康影響識(shí)別，同時(shí)應(yīng)列明識(shí)別結(jié)果和數(shù)據(jù)。
(2)明確適用范圍。在原環(huán)境保護(hù)部2008年發(fā)布的《環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則——人體健康》(征求意見(jiàn)稿)僅將人體健康影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)限定于對(duì)健康危害較大的項(xiàng)目?？梢?jiàn)，適用范圍過(guò)于單一。健康影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，應(yīng)與我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)適用范圍相同，即適用于我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。為此，可根據(jù)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)適用范圍，將健康影響評(píng)價(jià)適用于所有建設(shè)項(xiàng)目，而不是局限于危害較大的建設(shè)項(xiàng)目。在實(shí)施過(guò)程中首先應(yīng)進(jìn)行健康影響識(shí)別，對(duì)于存在健康危險(xiǎn)的項(xiàng)目，進(jìn)行健康影響評(píng)價(jià)。對(duì)人體健康可能產(chǎn)生影響的規(guī)劃，也應(yīng)進(jìn)行健康影響評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行整體評(píng)估。例如，城市規(guī)劃中某些環(huán)節(jié)如果對(duì)公眾健康可能產(chǎn)生危險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)健康影響評(píng)價(jià)結(jié)果修訂規(guī)劃內(nèi)容和方案，同時(shí)應(yīng)制定備選方案。
(3)理順實(shí)施步驟。健康影響評(píng)價(jià)的主要步驟包括：篩選，即確定是否需要或者有必要進(jìn)行健康影響評(píng)價(jià)；界定，即對(duì)需要采取的健康影響評(píng)價(jià)方法進(jìn)行規(guī)劃；評(píng)估，即明確環(huán)境影響以及影響的分布；建議，即提出降低損害和保障人體健康的建議；報(bào)告，即將溝通結(jié)果向政策制定者或者利益相關(guān)方匯報(bào)；評(píng)估，即對(duì)環(huán)境健康評(píng)價(jià)的效果進(jìn)行評(píng)估；監(jiān)控，即隨著時(shí)間變化進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。
(四)司法救濟(jì)：預(yù)防性公益訴訟
當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度在司法層面中已有一定的實(shí)踐，但仍存在較多問(wèn)題。其中，環(huán)境公益訴訟預(yù)防作用發(fā)揮不足，需要重點(diǎn)關(guān)注。誠(chéng)如意大利學(xué)者卡佩萊蒂所言 ：“目前，司法領(lǐng)域一個(gè)主要問(wèn)題不是為個(gè)人提供對(duì)集團(tuán)侵害的事后的援助，而在于在事前便阻止侵害的發(fā)生并實(shí)現(xiàn)公共利益，形成具有實(shí)效性的集團(tuán)援助方案?！币籽灾嬖V訟在保障社會(huì)公共利益的同時(shí)，還具有事前預(yù)防損害的功能。
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境污染、破壞生態(tài)的行為可以提起環(huán)境民事公益訴訟。因此，對(duì)于因環(huán)境污染或者生態(tài)破壞引起的對(duì)人體健康具有重大風(fēng)險(xiǎn)性的行為，可以作為提起環(huán)境民事公益訴訟的條件。然而，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十九條規(guī)定 ：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請(qǐng)求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的，人民法院可以依法予以支持?！笨梢?jiàn)，我國(guó)人民法院可以受理的是“消除危險(xiǎn)”類(lèi)案件，亦即對(duì)于尚未具備充足科學(xué)證據(jù)予以證明的，存在不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并不在支持起訴的范圍內(nèi)。這也是導(dǎo)致在實(shí)踐中，我國(guó)環(huán)境公益訴訟仍呈現(xiàn)出較強(qiáng)的事后救濟(jì)特性，尚未充分發(fā)揮其預(yù)防性功能的原因之一。此外，我國(guó)目前僅有的幾起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，也主要集中于對(duì)野生動(dòng)植物的保護(hù)，例如云南“綠孔雀案”和四川甘孜“五小葉槭案”，尚未出現(xiàn)以保障公眾健康為由提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。究其原因，一方面是由于司法手段本身屬傳統(tǒng)的事后救濟(jì)措施，另一方面是為了防止濫訴問(wèn)題的出現(xiàn)。當(dāng)然，這也與我國(guó)環(huán)境公益訴訟正處于發(fā)展過(guò)程之中不無(wú)關(guān)系。
在環(huán)境健康法制領(lǐng)域，環(huán)境污染對(duì)人體健康產(chǎn)生的損害具有潛伏期，并且具有較大的不確定性。這種風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損害，就會(huì)造成難以彌補(bǔ)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人體健康損失。為此，在涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)的諸多領(lǐng)域，及時(shí)采取預(yù)防性措施就尤為重要。這一方面是避免可能造成的重大損失之需，另一方面也是現(xiàn)代環(huán)境法的內(nèi)在精神的體現(xiàn)。因而在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中，應(yīng)以行政預(yù)防措施為主，視情況發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的補(bǔ)強(qiáng)功能。為此，可從啟動(dòng)條件、原告范圍、舉證責(zé)任分配規(guī)則等方面推進(jìn)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的制度建構(gòu)。
(1)啟動(dòng)條件。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)以現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，將公眾健康存在嚴(yán)重威脅、達(dá)到臨界或超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)閾值的環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為作為啟動(dòng)條件。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的啟動(dòng)應(yīng)以存在事后難以補(bǔ)救的具有緊急性和重大損害性的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)為條件，就涉及環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行政行為提起訴訟。在這其中可以包括可能產(chǎn)生妨害的行政行為、導(dǎo)致既成事實(shí)的行政行為和延遲的行政行為等。
(2)原告范圍。在適用現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的同時(shí)，可增加公民作為提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，從而既提高了公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，又保障了公民的程序性環(huán)境權(quán)益。公民可對(duì)具有可能造成重大環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的污染者提起訴訟，也可對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者衛(wèi)生主管部門(mén)的不作為和具體行政行為提起訴訟。
(3)舉證責(zé)任分配規(guī)則。由于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范屬性，這使其本身包含著缺乏充足的科學(xué)證據(jù)的特點(diǎn)。因此，我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟可適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，即由原告方提供初步的證明證據(jù)，然后將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到被告方，并由被告方證明其行為不會(huì)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害。在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中，則可根據(jù)具體情況綜合運(yùn)用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”和“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。此外，德國(guó)在處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)案件時(shí)遵循的是舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的方式，即在舉證責(zé)任已經(jīng)確定的情況下，當(dāng)事人在履行舉證責(zé)任過(guò)程中出現(xiàn)舉證行為變動(dòng)和來(lái)回轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。從而避免極端舉證責(zé)任導(dǎo)致預(yù)防性公益訴訟制度的異化，這也可為我國(guó)預(yù)防性公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的發(fā)展和完善提供借鑒意義。
(4)多元協(xié)同的執(zhí)行措施。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟適應(yīng)較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)不確定性，旨在解決具有潛在重大風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，因此在適用中應(yīng)采取較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。就預(yù)防性民事環(huán)境公益訴訟而言，多元化的訴訟外解決機(jī)制，是解決環(huán)境糾紛的可選之策。例如，日本的公害調(diào)整委員會(huì)就是由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的，通過(guò)調(diào)查和評(píng)估結(jié)果，對(duì)可能存在的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前預(yù)防，節(jié)約司法資源的同時(shí)，有效發(fā)揮第三方主體在環(huán)境治理和保障公眾健康中的積極作用。
五、結(jié) 論
我們正身處在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)——這其中既包括自然風(fēng)險(xiǎn)，也包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在一定語(yǔ)境下還包括法律風(fēng)險(xiǎn)——如影隨形的時(shí)代。由環(huán)境污染引起的人體健康損害，即通常所稱(chēng)的“環(huán)境健康損害”，也無(wú)以脫離“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的大幕。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正是在此背景下，風(fēng)險(xiǎn)防范理念在法律上的規(guī)范表達(dá)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則基于其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、實(shí)在法依據(jù)和日漸成熟的法技術(shù)支撐，已在環(huán)境健康領(lǐng)域成為主導(dǎo)性的法律原則——事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在其他具備顯著的科學(xué)不確定性和高度風(fēng)險(xiǎn)性的領(lǐng)域內(nèi)(譬如在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域)，也正在獲得同樣的甚至更大程度的關(guān)注與接納。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境健康法律規(guī)制領(lǐng)域的理論依據(jù)顯見(jiàn)于弱風(fēng)險(xiǎn)防范觀念的引入，同時(shí)也體現(xiàn)于在此基礎(chǔ)上明確的適用條件、科學(xué)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與具有可操作性的考量要點(diǎn)。確保風(fēng)險(xiǎn)決策和規(guī)制措施在合法性與合理性之間形成動(dòng)態(tài)平衡，是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要目標(biāo)。因此，環(huán)境健康法律規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用，需建立在謹(jǐn)慎的合理懷疑基礎(chǔ)之上，以防止“過(guò)度防范”或者“無(wú)效預(yù)防”。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境健康法律規(guī)制領(lǐng)域的制度化路徑，應(yīng)基于政策基礎(chǔ)、技術(shù)基準(zhǔn)、項(xiàng)目管理和司法救濟(jì)四個(gè)方面展開(kāi)。其中，常以政策的面目出現(xiàn)的環(huán)境健康規(guī)劃，是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的整體性保護(hù)措施，為其他制度的有效適用和銜接提供框架；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的技術(shù)保障，為標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險(xiǎn)決策的制定與適用提供依據(jù)；環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)是降低和預(yù)防項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有益手段，也是最具可實(shí)施性的必要措施；預(yù)防性環(huán)境公益訴訟則在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)及其轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)損害與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之間構(gòu)架制度橋梁，實(shí)現(xiàn)預(yù)防與補(bǔ)救之間有效而有益的溝通與協(xié)作。
