區(qū)域環(huán)境風險的法律規(guī)制
2019-11-12 10:51:15吳賢靜
暨南學報(哲學社會科學版) 2019年11期
吳賢靜
一、問題與思路
環(huán)境風險在全球、國家和區(qū)域層面上分別具有不同的特質。通過對全球、國家和區(qū)域層面的不同風險要素加以評估，我們發(fā)現在這三個層面上環(huán)境風險的程度以及導致死亡的概率都存在巨大差異，而這些差異又與不同的年齡群、不同的職業(yè)和不同的社區(qū)存在密切關聯(lián)。全球、國家和區(qū)域層面所展現的不同環(huán)境風險因子、環(huán)境風險分配和環(huán)境風險承擔揭示了對環(huán)境風險的具體情境加以判斷和評估的重要性，以及對于環(huán)境風險加以綜合性評估的必要性。環(huán)境風險在不同的時空存在顯著的差異，使得以時空為依據和范疇進行環(huán)境風險規(guī)制研究的必要性凸顯。
法學領域的環(huán)境風險研究包括如何界定不確定的環(huán)境風險、如何防控環(huán)境風險、環(huán)境風險法律應對的司法實踐等方面。區(qū)域環(huán)境風險意味著對環(huán)境風險加以綜合性考量。區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制給傳統(tǒng)法律規(guī)制帶來一系列的挑戰(zhàn)，其中最為重要的有三個方面：第一，應對不確定性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法所規(guī)制的事項主要是確定性的決策。為了規(guī)范確定性的事項，法律的要求是確定性的事實認定、確鑿的證據支持、法定的程序規(guī)則、成本效益分析等。然而，環(huán)境風險帶給法律的挑戰(zhàn)是如何規(guī)范不確定性，這是環(huán)境風險規(guī)制的核心。法律規(guī)制事項的不確定性涉及環(huán)境風險是否存在，環(huán)境風險究竟有多大，環(huán)境風險是否可控，環(huán)境風險決策過程是否合法等重要問題，也關涉環(huán)境風險實現的信息公開與共享。種種事項都對法律規(guī)范提出了新的要求，法律原則和法律制度的框架都需要得到新的改良和詮釋。風險則具有不確定性和未來取向的特征，這使得法律系統(tǒng)必須改變其時間結構并加強“學習能力”。第二，區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制必須平衡區(qū)域內各環(huán)境要素之間的緊密關系，以及區(qū)域內環(huán)境要素與區(qū)域環(huán)境風險場的關系，這也就是區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制的“空間視角”。這種多視角和多維關系的考量也來源于第三代環(huán)境規(guī)制的方法論范式與規(guī)范策略。第三，區(qū)域環(huán)境風險的界定和分配不僅僅依賴自然科學的知識，也關涉社會狀況、社會體制和社會科學知識。社會科學必須將環(huán)境風險納入自己的研究視野，關注區(qū)域環(huán)境風險的形成、分配和擴散與社會結構、文化變遷、社會傳播、民主政治等社會變量的關系。
以我國現有法律規(guī)范、環(huán)境標準和政策文本為基礎，本文將依次探討以下問題：界定區(qū)域環(huán)境風險與識別其來源；闡釋區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制的法理；遵循法解釋學方法探討如何完善現有法律規(guī)范、環(huán)境標準和政策以為區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制提供規(guī)范基礎，以及如何構建完備的區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度體系。
二、區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制的內在要求
(一)區(qū)域環(huán)境風險的內涵界定與特質識別
通常情況下，區(qū)域可以在以下三個層面上來界定：第一，區(qū)域是地理學的概念，標志著地球表面劃定出的具有一定范圍和邊界的空間單位。第二，區(qū)域也可以是法學概念。為了便于對不同區(qū)域實施行政管理，我國《憲法》以及憲法性法律規(guī)范將國家領域劃分為若干層級的行政單元。以行政區(qū)劃為法律實踐的空間范圍，2015年以來已有江蘇省、天津市濱海新區(qū)、新疆烏魯木齊市等多個地方開展了區(qū)域環(huán)境風險評估試點。立足于區(qū)域一體化實踐和區(qū)域治理法律規(guī)制的實踐，區(qū)域環(huán)境治理的空間范圍可能是跨省區(qū)的區(qū)域，如京津冀區(qū)域、長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)，也有可能是省域范圍內跨縣、地市級的區(qū)域，長株潭區(qū)域等。第三，本文的研究對象“區(qū)域”。結合部門規(guī)章《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》的適用范圍，以及已有的區(qū)域環(huán)境風險評估實踐，本文對于“區(qū)域”的研究限于地市級和區(qū)縣級行政區(qū)域，也包括工業(yè)場地比較集中的、有可能產生環(huán)境風險和環(huán)境損害的工業(yè)園區(qū)。
區(qū)域環(huán)境風險可以被視為由于類型不同的環(huán)境風險因子疊加和互相作用形成的風險群。質言之，區(qū)域環(huán)境風險是區(qū)域空間范圍內諸多風險源和風險要素相互作用的結果。區(qū)域環(huán)境風險具有一些顯見的特質。第一，風險源分布具有區(qū)域性的特點。環(huán)境風險的“區(qū)域性”具有雙重含義：一是異質性，它反映了環(huán)境風險在不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內部及同一區(qū)域的不同時間段之間的差異；二是同質性，它是指不同區(qū)域之間環(huán)境風險類型的相對一致性。在這個意義上，區(qū)域環(huán)境風險與單一環(huán)境風險存在異同。對于區(qū)域環(huán)境風險的闡釋與規(guī)制必須立足于行政區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃與單一環(huán)境風險點空間分布情況。第二，風險形成和風險管控具有區(qū)域性特點。區(qū)域環(huán)境風險的形成過程中，除了區(qū)域所處地域的自然要素外，社會、經濟和文化要素均有可能對區(qū)域環(huán)境風險源的形成和分布起到影響作用。第三，區(qū)域環(huán)境風險存在疊加效應。風險疊加指的是區(qū)域環(huán)境風險場內存在的多個單一環(huán)境風險互相產生影響。多個單一環(huán)境風險的互相影響，有可能表現為區(qū)域空間范圍內，同時或者相繼發(fā)生同樣的或者類似的環(huán)境事件。例如，化工園區(qū)內發(fā)生多家工廠泄露有毒化學品事件。由于區(qū)域內其他類似環(huán)境事件的發(fā)生導致單一環(huán)境事件處理難度加大，風險疊加效應也表現為單一環(huán)境風險的放大效應。識別和分析區(qū)域內的環(huán)境風險疊加效應必須評估和關注子區(qū)域的空間分布。
(二)區(qū)域環(huán)境風險與環(huán)境規(guī)制的耦合關系
“規(guī)制”一詞的英文翻譯是regulation或者regulatory，對于這兩個詞的中文翻譯還有“監(jiān)管”、“管制”等。不同的學科領域之中，“規(guī)制”一詞具有不同的含義。在經濟學領域，規(guī)制作為一種措施和手段是為了實現利益集團的利益和需求而設置的。在規(guī)制這個詞的意義上，還闡釋了規(guī)制功能、規(guī)制失靈和規(guī)制法等詞匯。桑斯坦指出 ：“規(guī)制法一直被當作一塊特征不明的混沌之物，或被當作一個大雜燴——由對私人財產權和合同自由等基本原則的即興否定所組成?！笔返俜摇げ祭滓畡t直接聲明，他并不努力地去解釋和界定何為“規(guī)制”。規(guī)制在法學和經濟學領域得到廣泛應用。規(guī)制通常指的是依據法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他法律規(guī)范，對某一事項加以管理和控制的政府行為，而有關某一領域規(guī)制的法律規(guī)范便是規(guī)制法。區(qū)域環(huán)境風險管控和環(huán)境規(guī)制存在耦合關系，原因主要在于環(huán)境規(guī)制具有區(qū)域異質性以及區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的對象極具特殊性。
第一，環(huán)境規(guī)制存在區(qū)域異質性。因此，需要因地制宜地施行“共同但有差別”的環(huán)境規(guī)制政策。環(huán)境風險在不同的地區(qū)呈現出不同的特點。環(huán)境規(guī)制是將規(guī)制措施和規(guī)制法適用于環(huán)境領域的行為。環(huán)境規(guī)制指的是以環(huán)境保護和資源節(jié)約為目的而制定和實施各項法律和政策。依據環(huán)境規(guī)制的強度不同和環(huán)境規(guī)制的措施不同，可以將環(huán)境規(guī)制劃分為命令控制型環(huán)境規(guī)制、市場激勵型環(huán)境規(guī)制和自愿型環(huán)境規(guī)制三類。環(huán)境規(guī)制被認為是最重要的法律規(guī)制領域之一，這不僅在于環(huán)境規(guī)制的公益性目的，也在于環(huán)境規(guī)制的緊迫性。與其他規(guī)制領域相比，環(huán)境規(guī)制的手段和目的無疑具有絕對的公益性。國家政策和法律要求所有的儲存和使用危險化學物質的工廠必須建設在化學工業(yè)園區(qū)內。即使這樣的規(guī)定可以減少那些不受控制的工業(yè)場址產生環(huán)境風險和環(huán)境損害，也不能徹底消除工業(yè)園區(qū)產生的環(huán)境風險。相反，對于工業(yè)園區(qū)內環(huán)境風險的疊加和累積會起到推波助瀾的作用。對于危險化學物質等環(huán)境風險源的大規(guī)模存儲和使用增加了環(huán)境風險管理的復雜性和多樣性。識別這些不同來源的環(huán)境風險將極大地影響到區(qū)域環(huán)境風險評估和管理。
第二，區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制對象極具特殊性。區(qū)域內環(huán)境污染和環(huán)境風險會隨著時間和空間而擴散，并影響到更多的人和地域范圍，并且有可能會帶來不可逆轉的、災難性的后果，例如全球氣候變化、區(qū)域污染所致人體健康風險等等。環(huán)境污染所致的影響和環(huán)境污染所致的風險并不是運用私法手段和依靠個人力量所能夠解決的。因此，政府在規(guī)制環(huán)境污染和環(huán)境風險方面負有不可推卸的責任。除了環(huán)境污染規(guī)制和環(huán)境風險規(guī)制，最為重要的社會性規(guī)制領域還有公共安全、公共衛(wèi)生、消費者權益保護等領域，這些領域都極具公益正當性。
第三，環(huán)境規(guī)制是實現區(qū)域環(huán)境風險管控的基本工具。環(huán)境政策和環(huán)境法律都是環(huán)境規(guī)制的工具，兩者在我國社會主義法律體系中可以起到相得益彰的效果。我國頒布了一系列環(huán)境保護的法律法規(guī)，作為法律規(guī)制的基本內容，能夠有效地預防和管理環(huán)境風險。在實踐中，環(huán)境風險問題往往由于環(huán)境規(guī)制不當或者規(guī)制工具實施不力造成，例如由于區(qū)域政府間協(xié)作不力而導致嚴重的區(qū)域大氣污染，由于政府規(guī)制不力引起土壤重金屬污染以及由此產生的土壤環(huán)境風險等等。環(huán)境規(guī)制對于產業(yè)結構優(yōu)化、清潔生產促進和循環(huán)經濟促進具有顯著的作用。同時，環(huán)境規(guī)制還可以顯著優(yōu)化區(qū)域環(huán)境治理結構和區(qū)域產業(yè)結構，這將對區(qū)域環(huán)境質量提升帶來顯著效應。區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制意味著運用環(huán)境規(guī)制工具和法律制度體系對區(qū)域環(huán)境風險進行界定、預防、評估、應急管理，以及對其他區(qū)域環(huán)境風險相關事項進行強制性規(guī)定，以實現對區(qū)域環(huán)境風險的預防、消除或減少區(qū)域環(huán)境風險所致?lián)p害。
(三)區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制目標
第一，預防區(qū)域環(huán)境風險發(fā)生。近年來經常發(fā)生的環(huán)境風險事件以及不斷惡化的環(huán)境狀況已經昭示了我國已經進入風險時期的事實。對于環(huán)境風險治理而言，預防永遠都是最有效和成本最低廉的措施。因此，預防區(qū)域環(huán)境風險的產生、維護區(qū)域環(huán)境質量和生態(tài)安全將是我國建設可持續(xù)發(fā)展社會的長期目標。與單一環(huán)境風險預防相比較，區(qū)域環(huán)境風險預防還具有強化區(qū)域空間管理和維護區(qū)域生態(tài)安全的價值。這一點從我國新近出臺的生態(tài)空間管控制度可見一斑。生態(tài)空間管理制度，諸如生態(tài)紅線制度、生態(tài)風險評價制度、生態(tài)修復制度、生態(tài)空間規(guī)劃制度、生態(tài)功能區(qū)制度等等，這些制度在實施層面都要求環(huán)境風險預防和管控。同樣，環(huán)境風險預防和管控對于加強和維護區(qū)域生態(tài)安全必然起到不可估量的作用。
第二，維護區(qū)域和國家生態(tài)安全。生態(tài)安全指的是一種穩(wěn)定的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，生態(tài)系統(tǒng)的各個組分處于不受生態(tài)破壞的狀態(tài)；而且生態(tài)系統(tǒng)的各個組分結構合理、功能完備。生態(tài)安全的空間范圍是多樣的，既可以是國家范疇的，也可以是區(qū)域范疇的。生態(tài)安全對于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到基礎性的作用。主要原因在于：我國當前面臨很嚴峻的區(qū)域環(huán)境問題，諸如區(qū)域人口分布不均和區(qū)域發(fā)展不平衡引起的資源消耗不均、區(qū)域資源分布不均、區(qū)域濕地銳減、區(qū)域荒漠化和石漠化、區(qū)域沙化等問題，這些問題將在未來很長一段時間影響我國區(qū)域平衡發(fā)展。區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制可以從風險產生的源頭減少區(qū)域環(huán)境風險的產生；也可以對區(qū)域環(huán)境風險加以積極治理。區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制對于區(qū)域生態(tài)安全的影響不僅體現在生態(tài)環(huán)境保護領域，也體現在對區(qū)域協(xié)同和區(qū)域發(fā)展方面的影響。
第三，減免區(qū)域環(huán)境風險所致?lián)p害和維護區(qū)域環(huán)境質量。法律規(guī)制的基本內容和形式能夠有效地提升和維護區(qū)域環(huán)境質量。環(huán)境規(guī)制對鋼鐵、水泥、火電、化工等六大重污染行業(yè)的資源再配置效應更為明顯。在實踐中，區(qū)域環(huán)境風險頻發(fā)的領域幾乎和這幾大重污染行業(yè)密切相關。環(huán)境質量問題往往由于環(huán)境規(guī)制不當或者規(guī)制工具實施不力造成，例如區(qū)域政府間協(xié)作不力導致嚴重的區(qū)域大氣環(huán)境質量下降，由于政府規(guī)制不力引起重金屬污染等等。當出現這些嚴重的環(huán)境質量問題時，我們可以把原因歸結為“市場失靈”或者是“政府失靈”?！笆袌鍪ъ`”的原因在于環(huán)境質量作為公共物品的基本屬性，而“政府失靈”則在于政府環(huán)境規(guī)制的不力或者環(huán)境法制不健全。因此，如何有效地進行環(huán)境規(guī)制，以避免“市場失靈”或者是“政府失靈”便是環(huán)境規(guī)制的主要動因。環(huán)境規(guī)制對于產業(yè)結構優(yōu)化、清潔生產促進和循環(huán)經濟促進具有顯著的作用。同時，環(huán)境規(guī)制還可以顯著優(yōu)化區(qū)域環(huán)境治理結構和區(qū)域產業(yè)結構，這將對區(qū)域環(huán)境質量提升帶來顯著效應。通過環(huán)境法律規(guī)制促進產業(yè)結構優(yōu)化的調整、促進形成清潔生產機制、促進企業(yè)節(jié)約資源和綜合利用資源，就是環(huán)境規(guī)制的主要成效。
三、區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制基本進路
(一)區(qū)域環(huán)境空間管控
前文述及，與點源和面源環(huán)境污染所致環(huán)境風險相比較，區(qū)域環(huán)境風險具有自身的特殊性。區(qū)域環(huán)境風險的特殊性根源在于區(qū)域環(huán)境風險的“空間”屬性。質言之，區(qū)域環(huán)境風險形成和區(qū)域風險源分布之所以具有區(qū)域性的特點，主要原因在于區(qū)域的空間結構、單一環(huán)境風險的區(qū)域分布，以及區(qū)域環(huán)境風險的受體表現為區(qū)域空間格局。區(qū)域環(huán)境風險之所以具有疊加效應，原因也在于區(qū)域環(huán)境風險場的空間格局表現為相關和重疊的關系。區(qū)域環(huán)境風險所存在之場域“空間”決定了區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制的基本路徑是適用區(qū)域環(huán)境空間管控。
環(huán)境空間管控同樣是習近平生態(tài)文明思想的重要內涵。十九大報告和2018年全國環(huán)境保護大會上的重要講話均提出強化國土空間管控，建設生態(tài)安全制度體系。
環(huán)境空間是區(qū)域環(huán)境規(guī)制的載體?？臻g要素不是單一要素，而是體現為一個負載過程的存在、實現信息交流、能量交換和過程演化的空間。而且，空間要素在過程中的作用往往是通過某種結構來實現的。法律存在空間效力范圍，環(huán)境問題也在一定空間中展開，空間是法律與環(huán)境問題的共有特性。這一共同性使得法律有理由成為解決環(huán)境問題的手段?？臻g的三維性決定了在一定的空間范圍里，立法過程也總是以某種結構形態(tài)為存在方式的——當然，這種結構形態(tài)未必是人之設計的結果。對于自然生態(tài)空間的管控原則是，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。環(huán)境空間管控作為區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的新路徑和新思路，主要有如下要求。
第一，實施統(tǒng)籌開放的全區(qū)域環(huán)境風險綜合管理。對于區(qū)域內的環(huán)境風險要素加以空間管控更是如此。以單一的環(huán)境風險源為管控對象在區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制領域難以奏效。只有針對區(qū)域范圍內的各環(huán)境風險要素形成的全域化、網格化環(huán)境空間管控、預警、協(xié)調機制，才能從根本上解決環(huán)境風險的疊加效應。
第二，區(qū)域環(huán)境風險管控應當綜合經濟、人口等社會要素。前文論及，社會要素對于區(qū)域環(huán)境風險的綜合和疊加效應也起到推波助瀾的作用，區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制也因此成為解決區(qū)域環(huán)境空間問題的重要手段。具體而言，區(qū)域環(huán)境風險管控應當融入區(qū)域功能規(guī)劃、區(qū)域生態(tài)規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域土地利用規(guī)劃等制定過程和實施過程之中。環(huán)境風險區(qū)劃也是重要的區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度和區(qū)域環(huán)境空間管控制度。環(huán)境風險區(qū)劃針對區(qū)域環(huán)境風險分布的差異進行風險規(guī)劃和管理，為區(qū)域內的生產和生活提供環(huán)境風險的基礎信息。從系統(tǒng)的角度而言，對區(qū)域內所有風險源的原因、狀態(tài)和發(fā)展進行全面分析，探究單一環(huán)境風險源和區(qū)域環(huán)境風險場的發(fā)生機理，篩選出區(qū)域內需要重點監(jiān)管的風險源，是制定環(huán)境風險區(qū)劃的基礎依據。
第三，通過環(huán)境空間管控制度體系實現區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的目的。以《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的“到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系”為基礎，空間管控是環(huán)境規(guī)制領域的新趨勢，空間規(guī)劃是由整個制度體系構成的?？臻g管控也是環(huán)境規(guī)制的全新理念，構建空間管控制度體系。環(huán)境空間管控制度體系的基本要求是以國土空間條件為基礎，劃定需要特殊保護的空間，構建以生態(tài)空間為基礎的環(huán)境管控措施，包括生態(tài)紅線制度、空間規(guī)劃、區(qū)域限批制度等其他空間管控措施。
(二)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理
第一，區(qū)域環(huán)境風險的特質決定了對其必須加以系統(tǒng)和協(xié)同管理。單純的點源和面源污染防治不一定能夠預防區(qū)域環(huán)境風險的產生和減免區(qū)域環(huán)境風險所致?lián)p害。實驗和實踐數據顯示，我國政府在區(qū)域大氣污染防治方面投入了大量的資金和人力，但是投資力度的加強盡管降低了工業(yè)污染的排放，卻沒有直接減少霧霾濃度。這從一個側面也證實了中國存在“競次”的破壞性環(huán)境競爭及環(huán)境“搭便車”現象。這也恰好證明，單純的財政支持不一定能消除霧霾現象。以霧霾為主要表現形式的區(qū)域大氣污染更需要的是政府間的協(xié)作力量以及制度構建。實踐反復證明，對于區(qū)域性污染尤其是區(qū)域復合型大氣污染的防治，如果未能擺脫各地方人民政府各自為政的治理污染模式，則區(qū)域大氣污染很難得到有效遏制。主要原因在于區(qū)域協(xié)同治理機制的不足引起區(qū)域協(xié)同治理的臨時性和松散性問題，使得對于區(qū)域復合型污染問題的應對欠缺。我國的行政管理權具有相對集中的特點，這在一定程度上有利于環(huán)境保護，尤其有利于海洋環(huán)境保護。因此，對于區(qū)域復合型污染問題的治理和區(qū)域環(huán)境風險的規(guī)制，決不應當是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的模式，而應當發(fā)展出一系列獨特的協(xié)同治理制度體系。基于區(qū)域的整體性和系統(tǒng)性特點，必須設置區(qū)域環(huán)境風險管理的統(tǒng)一協(xié)調機構，基于此才能夠實現對于區(qū)域環(huán)境風險的綜合管理。
第二，區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的目標決定了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的目標是預防區(qū)域環(huán)境風險的產生、維護區(qū)域生態(tài)安全和減免區(qū)域環(huán)境風險所致?lián)p害。首先，預防區(qū)域環(huán)境風險的產生要求區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。眾所周知，當前我國嚴重的區(qū)域環(huán)境問題導致頻繁的區(qū)域環(huán)境風險產生，已經成為嚴重制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的問題。例如，區(qū)域大氣污染導致區(qū)域環(huán)境風險和區(qū)域內人群健康風險的產生。區(qū)域大氣污染容易在相鄰不同區(qū)域或者區(qū)域內遷移，僅僅從某一個區(qū)域的角度來治理區(qū)域大氣污染很難奏效，而必須建立健全區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制，當然，這也是我國2015年修訂的《大氣污染防治法》的一個重要立法突破。
第三，維護區(qū)域生態(tài)安全和減免區(qū)域環(huán)境損害同樣要求區(qū)域環(huán)境風險的協(xié)同治理。具體而言，為了維護區(qū)域生態(tài)安全，必須對區(qū)域空間和產業(yè)結構、人口分布等進行整體布局和考量。對于每一項風險源的評估和管理，我們都運用最新的系統(tǒng)方法對風險源加以識別，評估其與周邊環(huán)境要素的關系，預測其可能產生的損害，對風險管理的成本效益加以分析。對于區(qū)域環(huán)境風險這個風險群管理者必須充分利用不同區(qū)域風險的分類，支持風險預防和風險管理方法的運用。一定區(qū)域范圍內擁有梳理眾多的風險來源和不同類型的風險物質，對于區(qū)域范圍內風險來源的分類是相對集中的。另外一個重要因素需要考慮的是，區(qū)域內可能還居住有大量的居民，他們作為利益相關者的環(huán)境利益也應當得到考量和保護。區(qū)域環(huán)境治理過程中，區(qū)域協(xié)同治理機制呈現多樣化形態(tài)。其中區(qū)域環(huán)境信息公開和區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作是政府間協(xié)同合作的前提。沒有區(qū)域環(huán)境信息公開和區(qū)域環(huán)境信息協(xié)作，區(qū)域政府間合作很難擺脫行政管制的路徑依賴，從而增加區(qū)域環(huán)境治理的成本。
四、區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制制度架構
區(qū)域環(huán)境風險的全過程管理和法律規(guī)制制度體系涵蓋“事前嚴防——事中嚴管——事后處置”三個階段。區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的法律制度體系由兩個基本部分組成?！凹夹g的部分被稱為‘風險評估’，旨在去度量和物質相關聯(lián)的風險；而更具政策導向意味的部分被稱為‘風險管理’，是去決定對此要做些什么”。完備的區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制體系涵括貫徹“事前嚴防”理念的區(qū)域環(huán)境風險評估制度和區(qū)域環(huán)境風險預警制度；貫徹“事中嚴管”理念的區(qū)域環(huán)境事件應急制度和貫徹區(qū)域環(huán)境風險“事后處置”制度。
(一)區(qū)域環(huán)境風險評估制度
區(qū)域環(huán)境風險評估可以被界定為在空間尺度上對多種地域范圍的多種來源的風險加以評估。區(qū)域環(huán)境風險評估所在區(qū)域周邊的環(huán)境也會對區(qū)域環(huán)境風險評估結果施加影響。區(qū)域環(huán)境風險評估是對于諸多風險源的綜合性評估，它應用于在單一風險源量化基礎上計算風險綜合數據。一個區(qū)域內的風險分布為區(qū)域環(huán)境風險評估提供科學計算基礎和生態(tài)環(huán)境保護的計劃。區(qū)域環(huán)境風險評估與其他區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度之間存在相互配合的可能性。區(qū)域環(huán)境風險評估為區(qū)域環(huán)境風險預警和區(qū)域環(huán)境事件應急提供依據和支撐，后者以區(qū)域環(huán)境風險評估結論為依據做出決策以及決定實施何種規(guī)制措施。
區(qū)域層面的生態(tài)風險評估被描述和闡釋為通過環(huán)境風險與森林覆蓋的地區(qū)臭氧升高的關系。區(qū)域生態(tài)風險評估闡釋空間要素在評估生態(tài)風險方面的重要價值，考量陸地以及水生態(tài)系統(tǒng)關聯(lián)的必要性。生態(tài)系統(tǒng)風險評估在人體健康風險評估的基礎上發(fā)展起來。生態(tài)系統(tǒng)風險評估目的是評價環(huán)境污染對生態(tài)系統(tǒng)、子生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的各個組成部門有可能產生的影響。盡管我國現行法律和環(huán)境標準之中可以涵蓋生態(tài)系統(tǒng)風險評估，但是生態(tài)系統(tǒng)風險評估概念能夠更好地詮釋區(qū)域環(huán)境風險管理的系統(tǒng)理念，以及更好地貫徹區(qū)域環(huán)境風險評估的綜合性。
我國區(qū)域環(huán)境風險評估的內容應當涵蓋如下幾個方面。第一，區(qū)域環(huán)境風險源的識別。區(qū)域環(huán)境風險源指區(qū)域內可能造成突發(fā)環(huán)境事件的各類環(huán)境風險源，包括生產、使用、存儲或釋放涉及突發(fā)環(huán)境事件風險物質的企業(yè)，存儲和裝卸環(huán)境風險物質的港口碼頭，環(huán)境風險物質內陸水運及道路運輸載具，尾礦庫，石油天然氣開采設施，集中式污水處理廠，危險廢物經營單位，集中式垃圾處理設施，加油站，加氣站，石油天然氣及成品油長輸管道等。劃分評估子區(qū)域是開展區(qū)域環(huán)境風險評估的基礎?！缎姓^(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》提出了評估子區(qū)域劃分方法，可據此確定區(qū)域環(huán)境風險評估單元。受跨界影響較大的區(qū)域，建議按敏感目標類型劃分評估子區(qū)域。在不考慮跨界影響的情況下，對于行政區(qū)域環(huán)境風險評估子區(qū)域的劃分，應當考慮行政區(qū)內的下級行政區(qū)域邊界。
第二，區(qū)域環(huán)境風險評估的要求。區(qū)域環(huán)境風險評估嚴格貫徹“事前嚴防”理念。區(qū)域環(huán)境風險評估的基本要求是，強化對區(qū)域環(huán)境風險的源頭預防，即將區(qū)域環(huán)境風險源扼殺在搖籃之中。由此，區(qū)域環(huán)境風險評估要求對經過識別的區(qū)域環(huán)境風險源進行分級和分類管理。對于典型的化工區(qū)域、工業(yè)園區(qū)和典型流域，應當劃分為重點監(jiān)管區(qū)域，對于重點區(qū)域、重點流域和重點園區(qū)的環(huán)境風險評估實施清單制度。區(qū)域環(huán)境風險評估應當作為區(qū)域內行業(yè)準入和產業(yè)布局的基本依據。完備的區(qū)域環(huán)境風險評估制度還要求形成配套的區(qū)域環(huán)境風險監(jiān)測網絡、技術標準和技術體系。
第三，區(qū)域環(huán)境風險評估的內容。區(qū)域環(huán)境風險評估方法被應用和發(fā)展來評估區(qū)域環(huán)境風險的尺度和力量，提供技術支撐為發(fā)展區(qū)域環(huán)境管理計劃和管理區(qū)域環(huán)境風險提供技術支撐。區(qū)域環(huán)境風險領域是一種全新的空間分配模式，在同一個環(huán)境風險事件中不同類型的風險互相影響的狀況下運用這種模式。其具體包含風險識別、風險識別指標體系、風險識別方法、對策措施。區(qū)域環(huán)境風險評估子區(qū)域指行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估的單元。按照敏感目標類型可劃分為突發(fā)大氣環(huán)境事件風險評估子區(qū)域、突發(fā)水環(huán)境事件風險評估子區(qū)域和綜合突發(fā)環(huán)境事件風險評估區(qū)域；按照下級行政區(qū)域邊界可劃分為若干下級行政子區(qū)域；按照地理空間可劃分為若干網格區(qū)域。
(二)區(qū)域環(huán)境風險預警制度
第一，區(qū)域環(huán)境風險預警制度的內涵。從環(huán)境風險的發(fā)生狀況以及形成時間可以將環(huán)境風險劃分為突發(fā)環(huán)境風險與累積環(huán)境風險。突發(fā)環(huán)境風險指的是在瞬間大量爆發(fā)的污染物質引起環(huán)境質量急劇下降的環(huán)境風險；累積環(huán)境風險指的是潛在的，不容易被發(fā)現，不斷累積直至有一天產生環(huán)境損害的環(huán)境風險。這兩種不同類型的環(huán)境風險決定了政府在應對環(huán)境風險時采取的措施是不同的。根據突發(fā)環(huán)境風險和累積環(huán)境風險的分類，區(qū)域環(huán)境風險應對可以區(qū)分為日常風險應對和緊急風險應對。對于區(qū)域突發(fā)性的環(huán)境風險應當有區(qū)域環(huán)境事件應急制度，而如何應對日常的、潛在的和累積的環(huán)境風險，則應當發(fā)展出完善的區(qū)域環(huán)境風險預警制度。不管是突發(fā)性的區(qū)域環(huán)境風險的應對，還是日常區(qū)域環(huán)境風險的應對，都應當有健全的法律制度，否則一旦區(qū)域環(huán)境風險引致人身或者財產損害，其后果是政府為之付出高昂的修復成本，而且還會損害政府的公信力。因此，對于政府區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制而言，應當基于法治政府的背景構建體系化的區(qū)域環(huán)境風險預警制度，以將風險防控的理念貫穿至環(huán)境治理的各個領域。
第二，區(qū)域環(huán)境風險預警制度的意義。區(qū)域環(huán)境風險預警制度就是應對日常區(qū)域環(huán)境的關鍵制度。對于區(qū)域環(huán)境風險的應對是全過程的，應當貫徹“決策——行為——監(jiān)督”全環(huán)節(jié)防控方能奏效。我國各級人民政府在進行行政決策或者行政立法時，通常會涉及風險應對和風險防控。在決策階段就強調風險防控，可以從源頭減少環(huán)境風險發(fā)生的幾率，也可以降低行政成本，提高行政機關工作效率。區(qū)域環(huán)境風險預警作為政府履行的職能之一種，其對風險規(guī)制存在極其深遠的意義。其一，風險預警過程中會提升和擴充有關風險的信息量，并且鼓勵相關公眾參與討論，如此可以向民眾傳達更多的、更為全面的區(qū)域環(huán)境風險信息，使得風險決策能夠更容易被接受。其二，有助于增進民眾對于區(qū)域環(huán)境風險的敏感性，尤其是大規(guī)模的開發(fā)事件在決策階段時，民眾能夠更傾向于去了解區(qū)域環(huán)境事件以及其可能帶來的環(huán)境風險。在當前法治政府的背景下可以預見，政府應當擴大區(qū)域環(huán)境風險預警過程中的公眾參與，打破行政壁壘，擴張市場化機制的運用。各種各樣方法的運用，形成了任何機構處理技術風險問題的第三個固有特性——專家知識。對專家知識的需求和對信息收集的需求一樣，都是公共行政發(fā)展的傳統(tǒng)理由之一。專家知識指的是領域十分廣泛的各種學科，包括科學、社會科學、專門行業(yè)以及經驗人士。專家并不是離群索居的，他們屬于其學科共同體和職業(yè)共同體的一部分。在涉及區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制的領域，專家知識對于風險信息的解釋尤為重要。專家對于區(qū)域環(huán)境風險知識的解釋和預警比較能夠為普通民眾所理解和接受。其三，有助于提高政府環(huán)境規(guī)制的民主性和科學性，政府在區(qū)域環(huán)境風險預警過程中如何作為受政治氛圍影響很大。政府應當承擔環(huán)境治理的責任和環(huán)境質量責任，政府規(guī)制區(qū)域環(huán)境風險也是題中之義。
(三)區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急制度
如果說區(qū)域環(huán)境風險評估和區(qū)域環(huán)境風險預警是日常的環(huán)境風險管理制度，那么區(qū)域環(huán)境事件應急制度則是特殊狀況下應對不能預期環(huán)境風險的制度。區(qū)域環(huán)境事件應急管理與區(qū)域環(huán)境風險日常管理有著內在的聯(lián)系。環(huán)境應急管理通過對偶然事件的管控，做好“突發(fā)環(huán)境事件的風險控制”和減少環(huán)境損害的發(fā)生，達到最佳的狀況。就制度設置目的而言，區(qū)域環(huán)境事件應急制度與區(qū)域環(huán)境風險日常管理制度是不謀而合的，即都是以管控區(qū)域環(huán)境風險和減少環(huán)境損害發(fā)生為目的。風險應急管理需要一種應對不確定性的意識，處理應急情況的創(chuàng)造力，以處理那些完全不能預期的情況。環(huán)境事件應急制度也具有顯見的社會價值，被視為環(huán)境正義的實現途徑之一。當存在環(huán)境不確定性的場合，個體更傾向于接受實體和程序制度更能夠為人們提供正義和公平的制度。從環(huán)境正義的視角，那些容易受到突發(fā)環(huán)境事件影響的人群大多是貧窮的、弱勢的和易受感染的人群。對環(huán)境正義的關注為區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制提供了一個獨特的視角，即為民眾提供系統(tǒng)的、綜合的、完備的突發(fā)區(qū)域環(huán)境污染事故應急處理制度，以考量所有可能受到突發(fā)區(qū)域環(huán)境事件影響人群的利益。
體系化的區(qū)域環(huán)境事件應急制度應當關注如下幾個方面：第一，根據對區(qū)域環(huán)境風險來源和狀況的認識形成應急事項關注點和應急日程；區(qū)域環(huán)境風險應急制度首先要求對區(qū)域環(huán)境風險來源進行識別，以此為基礎確定區(qū)域環(huán)境風險應急制度的主要關注點，以及設置預防環(huán)境風險發(fā)生的日常具體措施。第二，完善區(qū)域環(huán)境風險應急規(guī)劃，規(guī)定緊急情況下應對區(qū)域環(huán)境風險應當采取的緊急措施，包括緊急情況下的指揮機構、應急措施、應急隊伍、信息、監(jiān)測等全方位的保障措施。制定區(qū)域環(huán)境風險應急規(guī)劃是區(qū)域環(huán)境應急準備程序，作為區(qū)域環(huán)境應急制度的核心制度，區(qū)域環(huán)境應急規(guī)劃要求政府部門間的協(xié)調，以確保有能力應對潛在突發(fā)區(qū)域污染事故。區(qū)域環(huán)境應急規(guī)劃應當清晰地界定在一個突發(fā)區(qū)域環(huán)境事故中政府不同機構的責任和義務。第三，雇用和建設區(qū)域環(huán)境風險應急職業(yè)隊伍，地方政府應當訓練突發(fā)區(qū)域污染事件應急隊伍。與風險日常管理相聯(lián)系，規(guī)定事前預防必須準備的應急隊伍、各種裝備以及培訓等。盡管區(qū)域環(huán)境風險的應急管理與區(qū)域環(huán)境風險日常管理相區(qū)別，但兩者仍然需要緊密結合，以構成全面的區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度體系。第四，由于區(qū)域環(huán)境事件應急涉及綜合性的事項，因此有必要促進組織間和跨組織間合作，包括城市管理者和鄉(xiāng)村管理者之間的合作、政策制定者和政策執(zhí)行者之間的合作、政府不同機構之間的合作等。第五，確定區(qū)域環(huán)境事件應急之后的“事后處置”方法，區(qū)域環(huán)境應急通常在地方政府層面來操作。區(qū)域環(huán)境事件應急制度除了對于突發(fā)環(huán)境事件的應急處理，還有一項很重要的程序是應急之后的“事后處置”。第六，區(qū)域環(huán)境風險應急規(guī)劃演習，從廣義的意義而言，規(guī)劃演習有特定的目標和目的，意味著有機會來檢驗規(guī)劃的恰當和應急隊伍的工作效率。第七，建設區(qū)域環(huán)境事件應急體系和應急操作中心，要求所有相關政府部門在綜合指揮、控制面、信息機制方面完美結合。
(四)區(qū)域環(huán)境風險防控基礎能力建設
為了保障上述幾項基本的區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度得到恰當實施，還應當加強區(qū)域風險防控基礎能力建設。對于區(qū)域環(huán)境風險評估制度而言，應當建設和發(fā)展區(qū)域環(huán)境風險評估指標體系、環(huán)境標準體系和技術體系，以及為區(qū)域環(huán)境風險評估提出基礎數據的區(qū)域環(huán)境信息監(jiān)測網絡。對區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急制度而言，應當建立和健全突發(fā)環(huán)境事件應急指揮決策支撐系統(tǒng)，完善區(qū)域內環(huán)境風險源監(jiān)測網絡，以及環(huán)境突發(fā)事件應急處置能力的演練。尤其對于石化區(qū)域、核生產和危險廢物生產區(qū)域，應當加強救援實訓、加強專家?guī)旖ㄔO和應急物資儲備，提升區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急能力標準化建設。對于區(qū)域環(huán)境風險預警制度而言，應當構建區(qū)域內環(huán)境風險預警監(jiān)測網絡，包括區(qū)域內環(huán)境風險相關要素的生產、運輸、貯存、處置環(huán)節(jié)等全過程監(jiān)測預警。尤其對于危險廢物和核廢物等具有高度環(huán)境風險的要素管理，建設全過程信息化監(jiān)督管理體系。
五、結 語
環(huán)境風險“關注的是各種危險的社會性以及它們如何轉化為風險，它思考的是這些風險對于社會——自然環(huán)境的影響，以及相應的未來發(fā)展趨勢”。區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制的探討是對《環(huán)境保護法》中規(guī)定的風險管控制度之細化和貫徹。由于區(qū)域環(huán)境風險極具“區(qū)域”特性，區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制超越了單一的風險源規(guī)制。在區(qū)域環(huán)境風險法律規(guī)制這類社會規(guī)范之中，不僅應當充分考量區(qū)域環(huán)境風險的空間分布特點和空間導向，適用空間管控理念以規(guī)制區(qū)域環(huán)境風險，還應當貫穿系統(tǒng)防控、綜合防控和協(xié)同治理的理念。為了提升區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制基礎能力，將區(qū)域環(huán)境風險納入常態(tài)化管理，以既有制度資源為基礎構建和完善區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度體系。系統(tǒng)構建“事前嚴防、事中嚴管、事后處置”的全過程、多層級區(qū)域風險規(guī)制制度體系。在區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制全過程中，貫徹“事前嚴防”理念的區(qū)域風險評估在制度防衛(wèi)體系中處于核心地位，以區(qū)域環(huán)境風險評估為依據發(fā)展出系統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境風險規(guī)制制度體系。
