張垚

摘要：隨著檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的轉(zhuǎn)型深化，柔性法律監(jiān)督的體系地位日益凸顯。此次新修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條明確規(guī)定了“檢察建議”屬于法律監(jiān)督的履行方式之一，并為其賦予了一定的剛性保障。與此同時(shí)，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》跟進(jìn)修訂，重塑后的檢察建議已基本實(shí)現(xiàn)與剛性保障相匹配的配套要求。上述變化催生了柔性法律監(jiān)督的新時(shí)代特征。柔性法律監(jiān)督的特征包括職權(quán)法定性、方式柔和性、功能補(bǔ)充性、權(quán)力制約性四個(gè)方面，并以此作為后續(xù)發(fā)展的根基與框架。

關(guān)鍵詞： 法律監(jiān)督;柔性方式;特征;剛性保障

中圖分類(lèi)號(hào)： D926.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-8153（2019）04-0039-07

新修訂的《人民檢察院組織法》豐富了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式，并在立法層面為柔性的法律監(jiān)督賦予了剛性保障。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》隨即跟進(jìn)修訂，進(jìn)一步規(guī)范了檢察建議工作，為剛性保障提供了配套性的制度支撐[1]。由此，傳統(tǒng)的柔性法律監(jiān)督特征正在悄然發(fā)生著變化。這對(duì)于強(qiáng)化新時(shí)代法律監(jiān)督效果，構(gòu)建雙贏多贏共贏的法律監(jiān)督格局，有著十分重要的意義。柔性法律監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督憲法定位，在履行法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，依照憲法法律的規(guī)定，通過(guò)運(yùn)用說(shuō)服、勸導(dǎo)等提示建議的方式，與被建議方形成良性的法律監(jiān)督關(guān)系，并產(chǎn)生相應(yīng)的制約效力，推動(dòng)被建議方自我矯正、完善，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)憲法法律正確實(shí)施，預(yù)防和減少違法犯罪行為再次發(fā)生。“檢察建議”作為檢察機(jī)關(guān)法定的法律監(jiān)督方式，是柔性法律監(jiān)督的主要履行途徑，具體有以下四大特征：

一、職權(quán)法定性

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法定職能和權(quán)限行使的法律監(jiān)督行為是一種公權(quán)力行為。以是否有法律明確規(guī)范和調(diào)整為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可細(xì)分為檢察職權(quán)行為與檢察事實(shí)行為。長(zhǎng)期以來(lái)，柔性法律監(jiān)督雖然在部分法律中有所涉及，且檢察系統(tǒng)內(nèi)部也制發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，但由于缺乏法律的明確支撐，且尚未形成法定的程序和形式，因此僅能產(chǎn)生一定的法律效果，大都定性為檢察事實(shí)行為[2]，在《人民檢察院組織法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》修訂后，明確將“檢察建議”作為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式之一，使柔性法律監(jiān)督蛻變?yōu)橐环N檢察職權(quán)行為，具有了職權(quán)法定性特征。

（一）立法授權(quán)確認(rèn)

法律監(jiān)督必須由法律專(zhuān)門(mén)授權(quán)。檢察建議的立法授權(quán)、確認(rèn)，彰顯法律監(jiān)督的法定性，為柔性監(jiān)督的開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也摒棄了柔性監(jiān)督系檢察工作附屬產(chǎn)物的陳舊觀念，必然會(huì)引起監(jiān)督對(duì)象的高度重視和社會(huì)廣泛關(guān)注。在三大訴訟法中，檢察建議散見(jiàn)于零星條文之中，例如行政公益訴訟中的訴前建議、民事案件的再審建議等。從實(shí)踐來(lái)看，由于檢察建議缺乏法律及理論支撐，檢察建議的法律監(jiān)督屬性尚未確認(rèn)，因而在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)偏差，其效果也大打折扣。而此次立法授權(quán)確認(rèn)，標(biāo)志著以檢察建議為核心的柔性法律監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)已基本完成，統(tǒng)籌串聯(lián)三大訴訟法中具有法律監(jiān)督職能的建議型方式，形成了較為完整的柔性法律監(jiān)督制度性框架。

（二）職權(quán)履行法定

柔性法律監(jiān)督既然是檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為，那么自然要在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定的程序，對(duì)法定的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。這體現(xiàn)出法律監(jiān)督的法定性、程序性和有限性。一方面，柔性法律監(jiān)督須受限并依附于法定職權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條第一款規(guī)定，檢察建議須在檢察機(jī)關(guān)行使該法第二十條所規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，即法定的檢察職權(quán)的情況下方可提出，柔性法律監(jiān)督也受限于法定的職權(quán)范圍。因此，這就要求柔性法律監(jiān)督充分發(fā)揮作用，但也必須在權(quán)力的邊界內(nèi)運(yùn)行。另一方面，柔性法律監(jiān)督的履行方式、程序法定。《人民檢察院組織法》第二十一條第二款規(guī)定，檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。雖然組織法并沒(méi)有對(duì)檢察建議的適用范圍及其程序予以規(guī)定及細(xì)化，但可以確認(rèn)的是，檢察建議的履行將會(huì)有專(zhuān)門(mén)的立法授權(quán)、規(guī)范，檢察建議的啟動(dòng)、調(diào)查核實(shí)、意見(jiàn)制發(fā)、反饋核實(shí)等環(huán)節(jié)均將涵蓋。實(shí)際上，在該法第二十一條里已經(jīng)隱性作出了部分履行方式的規(guī)定，例如基于監(jiān)督平等的原理，既然規(guī)定了有關(guān)單位需書(shū)面回復(fù)采納建議情況，那么檢察機(jī)關(guān)的檢察建議則也應(yīng)采用書(shū)面形式送達(dá)。

（三）監(jiān)督組織“一體”

“檢察一體”是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要組織原則，即對(duì)外檢察權(quán)獨(dú)立，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉;對(duì)內(nèi)業(yè)務(wù)一體，上下級(jí)之間為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，作為法律監(jiān)督的共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。柔性法律監(jiān)督被立法確認(rèn)后，同樣要遵循該項(xiàng)原則，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》也加強(qiáng)了監(jiān)督層級(jí)對(duì)等的要求，因而有必要健全整體性的柔性法律監(jiān)督體系，規(guī)范內(nèi)部審批制發(fā)流程，強(qiáng)化上下級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督力度，打破“監(jiān)督孤島”，切實(shí)解決“重復(fù)性監(jiān)督”“碎片化監(jiān)督”等問(wèn)題。一是完善監(jiān)督案（事）件提請(qǐng)、移交機(jī)制。柔性法律監(jiān)督雖然不受級(jí)別限制[3]，但考慮到調(diào)查協(xié)商便易程度、建議內(nèi)容全面準(zhǔn)確等監(jiān)督效果因素，檢察機(jī)關(guān)可層報(bào)提請(qǐng)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)決定。當(dāng)然，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)各地重大敏感案事件線索，或在案件辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)具有的普遍性問(wèn)題時(shí)，也可指令下級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際適當(dāng)調(diào)整建議內(nèi)容。二是規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制發(fā)、審批流程。對(duì)于重大案件的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由檢委會(huì)決定，并由檢察長(zhǎng)指派或組建專(zhuān)門(mén)的辦案組負(fù)責(zé)開(kāi)展調(diào)查、制發(fā)、跟進(jìn)反饋等工作。落實(shí)司法責(zé)任制，會(huì)同檢察官懲戒委員會(huì)對(duì)案件開(kāi)展評(píng)查工作，重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)督隨意性問(wèn)題，定期通報(bào)監(jiān)督過(guò)程中的不規(guī)范現(xiàn)象，嚴(yán)肅處理怠于監(jiān)督、違規(guī)違法監(jiān)督等行為。

二、方式柔和性

法律監(jiān)督主要是程序意義上的監(jiān)督而非終局意義的監(jiān)督，不具有實(shí)體性的行政處分權(quán)或司法裁決權(quán)。也就是說(shuō)，法律監(jiān)督作為提醒和防錯(cuò)功能的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)督效果依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象的自身矯正或行政處分權(quán)、司法裁決權(quán)終局決定，法律監(jiān)督的作用就是啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序或作出程序性的決定，提出意見(jiàn)建議，并不具有終局或?qū)嶓w處理的效力[3]。其中，抗訴等法律監(jiān)督方式對(duì)監(jiān)督對(duì)象影響較大，可直接產(chǎn)生確定性的程序效果，因而具有剛性效力，被稱(chēng)之為剛性法律監(jiān)督。而檢察建議等法律監(jiān)督方式則主要依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象本身，不具備剛性的法律效力和可預(yù)期的在先效力，故被稱(chēng)之為柔性法律監(jiān)督。由此，柔性法律監(jiān)督形成的是一種協(xié)商性的法律監(jiān)督關(guān)系，從而也導(dǎo)致了其監(jiān)督過(guò)程及結(jié)果存在一定的不確定性，有著較大的“監(jiān)督彈性”。

（一）協(xié)商性的法律監(jiān)督關(guān)系

柔性法律監(jiān)督體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)督對(duì)象之間的平等的地位。柔性法律監(jiān)督在指出違法行為或犯罪風(fēng)險(xiǎn)漏洞后，后續(xù)主要依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象的自我確認(rèn)及矯正。因此，協(xié)商成為整個(gè)監(jiān)督過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)，且貫穿全過(guò)程。協(xié)商的作用在于取得監(jiān)督對(duì)象的支持理解，提升法律監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性、精準(zhǔn)度，從而達(dá)到理想的監(jiān)督效果。一是闡釋監(jiān)督緣由依據(jù)，確認(rèn)監(jiān)督對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)柔性法律監(jiān)督程序后，與監(jiān)督對(duì)象取得聯(lián)系，釋法說(shuō)明監(jiān)督的依據(jù)及原因。這一過(guò)程是在向準(zhǔn)監(jiān)督對(duì)象“亮明身份，說(shuō)明來(lái)意”，使其了解該行為系法律監(jiān)督活動(dòng)。當(dāng)然，這也是在最終確認(rèn)監(jiān)督對(duì)象是否適格，如發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象出現(xiàn)權(quán)力層級(jí)錯(cuò)位、管轄錯(cuò)誤等情形，檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)作出調(diào)整。二是“校準(zhǔn)”建議內(nèi)容，達(dá)成履行方案。雙方針對(duì)法律監(jiān)督中建議履行的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，這其中包括建議是否周延以及合理性、可行性、具體的履行方式、完成評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等。三是微調(diào)執(zhí)行活動(dòng)，評(píng)估監(jiān)督成效。在監(jiān)督對(duì)象執(zhí)行建議的過(guò)程中，協(xié)商依然存在，雙方仍可以就執(zhí)行中發(fā)生的新情況和問(wèn)題，適當(dāng)調(diào)整既定的執(zhí)行方案，并由檢察機(jī)關(guān)作出建議調(diào)整的決定。當(dāng)建議事項(xiàng)執(zhí)行完畢或規(guī)定的期限截止后，由監(jiān)督對(duì)象申請(qǐng)或檢察機(jī)關(guān)自行啟動(dòng)程序，進(jìn)入最后的反饋評(píng)估階段。雙方圍繞建議的完成情況及評(píng)估問(wèn)題進(jìn)行充分溝通，監(jiān)督對(duì)象就未完成部分作充分說(shuō)明，最終雙方又要通過(guò)協(xié)商來(lái)確認(rèn)監(jiān)督程序完結(jié)或繼續(xù)開(kāi)展下一輪監(jiān)督工作。

（二）不確定性的法律監(jiān)督形態(tài)

審視法律監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程，柔性法律監(jiān)督具有不確定性，主要表現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的監(jiān)督形態(tài)。具體體現(xiàn)在：

1.立法上的概括性規(guī)制。柔性法律監(jiān)督的權(quán)力來(lái)源為立法上的授權(quán)，必然要受法律上的規(guī)制。但與剛性法律監(jiān)督相比，這種“規(guī)制”具有明顯的概括性：立法上對(duì)柔性法律監(jiān)督僅作一般性授權(quán)規(guī)定，其監(jiān)督程序的啟動(dòng)不宜采用列舉式，而是概括為在法律監(jiān)督職權(quán)范圍內(nèi)達(dá)到法律監(jiān)督的必要程度即可，不會(huì)受到類(lèi)似抗訴等剛性監(jiān)督方式的嚴(yán)格限制。這也與法律上規(guī)定的保障效力及法律后果有密切聯(lián)系?；诖?，柔性法律監(jiān)督的程序激活因子相對(duì)較多，監(jiān)督事項(xiàng)相對(duì)寬泛，建議的內(nèi)容并不局限于法律適用領(lǐng)域，且具體建議方案還需雙方協(xié)商確認(rèn)。這也就意味著在“建議”送達(dá)后，監(jiān)督對(duì)象有權(quán)向送達(dá)機(jī)關(guān)提出異議，因而，在監(jiān)督初期就具備了不確定性。

2.監(jiān)督內(nèi)容的行進(jìn)間調(diào)整。監(jiān)督對(duì)象的自覺(jué)履行是柔性法律監(jiān)督的關(guān)鍵。由于建議內(nèi)容多元化，可能會(huì)遇到法律、事實(shí)、時(shí)間上的不能履行或存在更優(yōu)履行方式等情況，自然要通過(guò)雙方協(xié)商決定是否需要調(diào)整或終止。此時(shí)的調(diào)整已與最初的制定內(nèi)容發(fā)生了一些變化。當(dāng)然，這種情況的出現(xiàn)是正常的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許該類(lèi)變化的出現(xiàn)，并及時(shí)進(jìn)行自我調(diào)整。因此，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在雙方合議的基礎(chǔ)上，依法中止、調(diào)整甚至終止柔性法律監(jiān)督活動(dòng)。但應(yīng)當(dāng)對(duì)上述情況予以記錄并留存。

3.監(jiān)督結(jié)果的前后端差異。柔性法律監(jiān)督本身是沒(méi)有強(qiáng)制性的，監(jiān)督對(duì)象可選擇接受，也可能選擇不接受，而且接受履行的程度也會(huì)有差異。不排除有監(jiān)督對(duì)象在接受“建議”后，未履行或未完全履行，也有可能存在自行改變既定的履行具體方式等。其結(jié)果深受監(jiān)督對(duì)象履行的自主性影響，前后差異存在也屬正?，F(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致了柔性法律監(jiān)督不具備可預(yù)測(cè)性的法律后果。因此，有必要設(shè)置后續(xù)的評(píng)估環(huán)節(jié)，將單向履行并入雙向協(xié)商的監(jiān)督軌道。

（三）必然性的預(yù)留“彈性空間”

必然性是由事物的本質(zhì)決定的。柔性法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是建立在雙方協(xié)商配合基礎(chǔ)之上，因此這種方式柔和的法律監(jiān)督必然要擁有一定的“彈性空間”，在修繕細(xì)化檢察建議實(shí)施規(guī)則時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分尊重這一客觀規(guī)律。一方面，設(shè)置科學(xué)靈活的履行期限[4]。以收到書(shū)面的檢察建議之日起30日內(nèi)為基準(zhǔn)，充分考慮建議內(nèi)容客觀履行難易、危險(xiǎn)緊迫程度和實(shí)際阻礙監(jiān)督對(duì)象依法履責(zé)糾正的障礙，科學(xué)調(diào)整制定現(xiàn)實(shí)合理的履行期限。同時(shí)，為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在建議執(zhí)行過(guò)程的跟進(jìn)，敦促監(jiān)督對(duì)象及時(shí)反饋執(zhí)行情況，還應(yīng)明確監(jiān)督對(duì)象有權(quán)在執(zhí)行期內(nèi)書(shū)面申請(qǐng)履行期限的延長(zhǎng)、中止、終止。檢察機(jī)關(guān)在收到書(shū)面申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在限定期限內(nèi)作出決定。為了避免執(zhí)行期限過(guò)長(zhǎng)，監(jiān)督案件擠壓，跟進(jìn)力量不足，執(zhí)行進(jìn)展拖延的情況，可以規(guī)定限制申請(qǐng)延期次數(shù)以及最長(zhǎng)履行期限。當(dāng)約定期限或最長(zhǎng)期限屆滿，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)效果評(píng)估工作。另一方面，賦予監(jiān)督對(duì)象異議救濟(jì)權(quán)利。監(jiān)督對(duì)象可在限定期限內(nèi)向制發(fā)檢察建議的檢察機(jī)關(guān)書(shū)面提出異議。異議的內(nèi)容包括適用法律法規(guī)是否正確、檢察機(jī)關(guān)是否具有管轄權(quán)、監(jiān)督建議內(nèi)容是否具有可行、限定期限是否合理等。檢察機(jī)關(guān)收到書(shū)面異議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在限定期限內(nèi)重新審查并裁決。在裁決做出前，該段時(shí)間不計(jì)入限定期限。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作出監(jiān)督有效、適當(dāng)?shù)牟脹Q后，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督建議事項(xiàng)，限定時(shí)間開(kāi)始起算。當(dāng)然，監(jiān)督對(duì)象還可向上級(jí)或同級(jí)檢察機(jī)關(guān)書(shū)面申請(qǐng)復(fù)議。上級(jí)或同級(jí)檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查、復(fù)議后作出最終決定。在這一復(fù)議過(guò)程中，限定期限并不中止。監(jiān)督對(duì)象的異議或復(fù)議申請(qǐng)，原則上要在檢察建議送達(dá)之日起限定的天數(shù)內(nèi)提出，也允許在執(zhí)行期間內(nèi)提出，但必須在限定時(shí)間之前。

三、功能補(bǔ)充性

（一）柔性法律監(jiān)督的基本功能

在柔性法律監(jiān)督的基本內(nèi)容中，既有“確保憲法法律正確實(shí)施”的憲法定位的充分體現(xiàn)，也有“防止違法情況再次發(fā)生”的國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中將檢察建議類(lèi)型分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議及其他檢察建議。由此，其基本功能可歸納為三個(gè)方面[5]：

1.糾正錯(cuò)誤功能。該項(xiàng)功能是在尊重監(jiān)督對(duì)象的執(zhí)法、守法主體地位的前提下，針對(duì)監(jiān)督對(duì)象已經(jīng)發(fā)生或正在進(jìn)行的輕微違法或不符法律規(guī)定的職權(quán)行為，所采取的法律監(jiān)督類(lèi)型。值得注意的是，這其中所產(chǎn)生的“錯(cuò)誤”是輕微的，且在監(jiān)督對(duì)象的職權(quán)范圍內(nèi)，采用柔性監(jiān)督方式就可行、可控，無(wú)需啟動(dòng)更為嚴(yán)厲的剛性監(jiān)督程序。此外，“錯(cuò)誤行為”應(yīng)當(dāng)具有糾錯(cuò)價(jià)值，有監(jiān)督的必要，因而應(yīng)限定為“正在發(fā)生”或“存在再次發(fā)生的可能性”。

2.推動(dòng)整改功能。這項(xiàng)功能則是聚焦于監(jiān)督對(duì)象的管理機(jī)制或模式，指出管理運(yùn)行中極易導(dǎo)致犯罪或被犯罪分子利用的漏洞或不規(guī)范之處，起到推動(dòng)“查缺補(bǔ)漏”、防止犯罪發(fā)生的作用。與以往的法律監(jiān)督相比，監(jiān)督的范圍可能觸及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、制度管理等法律外延問(wèn)題，促使檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督前要做好充分而又準(zhǔn)確的調(diào)查核實(shí)工作，也為培養(yǎng)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、復(fù)合型的檢察官隊(duì)伍提出了更高的要求與挑戰(zhàn)。

3.督促履職功能。如果說(shuō)，前兩項(xiàng)功能是對(duì)已發(fā)生的行為、存在犯罪發(fā)生危險(xiǎn)等積極的行為狀態(tài)實(shí)施的監(jiān)督。那么，該項(xiàng)功能就是監(jiān)督未能認(rèn)真履行法定職責(zé)的消極行為，督促監(jiān)督對(duì)象及其人員認(rèn)真履職，確保法律有效實(shí)施，維護(hù)有關(guān)公民的合法權(quán)益。其主要針對(duì)監(jiān)督對(duì)象輕微的“應(yīng)為不為”的履職情形。雖然監(jiān)督的是“消極行為”，但并不意味著必須要有危害結(jié)果才可啟動(dòng)監(jiān)督程序。法律監(jiān)督旨在維護(hù)權(quán)力在憲法法律的軌道上規(guī)范運(yùn)行。因此，只要監(jiān)督對(duì)象的消極履職行為不符合法定職權(quán)要求，即可以認(rèn)定法律實(shí)施存在消極或不充分的情況，便已達(dá)到了法律監(jiān)督程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）柔性法律監(jiān)督的適用范圍

柔性法律監(jiān)督雖然“柔和”，但正因如此，反而賦予了其如水一般的靈性與滲透力。其一，檢察職權(quán)領(lǐng)域全覆蓋。監(jiān)督即辦案，辦案即監(jiān)督，體現(xiàn)了監(jiān)督與辦案之間的辯證統(tǒng)一的關(guān)系。從宏觀上看，柔性法律監(jiān)督的范圍與檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍相一致，涵蓋刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等領(lǐng)域，是平衡推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的重要力量。從微觀上看，柔性法律監(jiān)督應(yīng)用于具體檢察工作的整個(gè)流程。其二，監(jiān)督線索來(lái)源適當(dāng)延展。柔性法律監(jiān)督有控制風(fēng)險(xiǎn)的作用，能夠滲透到案發(fā)前階段，除具體案件外，還應(yīng)包括典型事件、民眾舉報(bào)等，為法律監(jiān)督注入一定的主動(dòng)性?？紤]到檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，還應(yīng)堅(jiān)持“不發(fā)生，不調(diào)查”、“不舉報(bào)，不受理”的監(jiān)督原則，保持法律監(jiān)督的中立性、被動(dòng)性。其三，監(jiān)督對(duì)象、方式多樣。柔性法律監(jiān)督的對(duì)象既包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位或其他組織，也包括個(gè)人，既可以是案件中的當(dāng)事人，也可以是案外有聯(lián)系的第三人。同時(shí)，柔性法律監(jiān)督運(yùn)用相對(duì)靈活，口頭提醒、書(shū)面建議均為表現(xiàn)形式。

（三）柔性法律監(jiān)督的功能定位

柔性法律監(jiān)督雖然運(yùn)用廣泛、靈活，但始終不能“一招包打天下”。要正視其在整個(gè)法律監(jiān)督體系中補(bǔ)充性作用，充分認(rèn)識(shí)到柔性法律監(jiān)督的不可替代性，防治監(jiān)督越位，堅(jiān)決杜絕柔性法律監(jiān)督濫用、棄用等行為。

1.“金字塔”型權(quán)力架構(gòu)。以權(quán)力范圍為底面，以權(quán)力本身或保障的剛性效力為高度，形成了“金字塔”型的立體法律監(jiān)督權(quán)力架構(gòu)。從整體來(lái)看，剛性法律監(jiān)督屬于法律監(jiān)督權(quán)力架構(gòu)的頂端，柔性法律監(jiān)督則位于整個(gè)法律監(jiān)督體系的底部，屬于法律監(jiān)督的“底座”，起到鞏固整體、支撐上層剛性法律監(jiān)督的作用。因此，柔性法律監(jiān)督僅能對(duì)一些輕微違法行為實(shí)施監(jiān)督，例如刑事個(gè)案辦理中具體的違法問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以提出糾正違法意見(jiàn)的方式進(jìn)行監(jiān)督糾正，而提出檢察建議則僅局限于一些普遍性、傾向性的違法問(wèn)題。

2.遞進(jìn)式的單向線性模式。在法律監(jiān)督模式的設(shè)置上，有的柔性法律監(jiān)督作為剛性法律監(jiān)督程序啟動(dòng)的前置性條件。例如提起行政公益訴訟的訴前程序，在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。這種“先禮后兵”的監(jiān)督模式體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督智慧”，將柔性法律監(jiān)督作為“緩沖地帶”，避免了直接運(yùn)用剛性監(jiān)督對(duì)監(jiān)督關(guān)系和效果所帶來(lái)的負(fù)面影響，最大程度上尊重執(zhí)法主體的自主執(zhí)法權(quán)。

3.兜底性的監(jiān)督保留手段。當(dāng)前，全面依法治國(guó)向縱深發(fā)展、各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，新的情況、新的變化將會(huì)不斷涌現(xiàn)。隨著公民法治意識(shí)的提升，民眾對(duì)于法律監(jiān)督的需求和期待只增不減。但在面臨一系列的新問(wèn)題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)盲目動(dòng)用剛性法律監(jiān)督進(jìn)行回應(yīng)，顯然于法于理不符，操作不當(dāng)還會(huì)降低司法公信力，削弱法律監(jiān)督的效力。此時(shí)，受法律限制較少、方式柔和的柔性法律監(jiān)督不失為一種選擇，即檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)應(yīng)屬職權(quán)管轄范圍內(nèi)的新問(wèn)題時(shí)，可探索性的運(yùn)用柔性法律監(jiān)督，通過(guò)對(duì)監(jiān)督效果的評(píng)估，進(jìn)而決定是否需要匹配相應(yīng)的剛性監(jiān)督。因此，柔性法律監(jiān)督還作為一種兜底性的保留手段，可以解決檢察機(jī)關(guān)反應(yīng)滯后、監(jiān)督缺位等現(xiàn)實(shí)短板問(wèn)題。

四、權(quán)力制約性

柔性法律監(jiān)督雖然不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制性的監(jiān)督效力，但仍然會(huì)起到權(quán)力制約的作用。柔性法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)履職方式，還是其脫離職權(quán)外的一種善意“建議提示”？在《人民檢察院組織法》修訂前，理論實(shí)務(wù)界均存有不少爭(zhēng)議。目前，柔性法律監(jiān)督的檢察職權(quán)屬性已被立法確認(rèn)，還賦予了一定的剛性保障，監(jiān)督與被監(jiān)督者之間的權(quán)力制約性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，柔性監(jiān)督是否需要?jiǎng)傂员Ｕ系睦Щ笾饾u消解，剛性保障的表現(xiàn)形式也逐步顯現(xiàn)。

（一）柔性法律監(jiān)督的制約效力

權(quán)力的運(yùn)作基礎(chǔ)豐富多樣，強(qiáng)制性的權(quán)力關(guān)系僅為其中一種表達(dá)形式。當(dāng)積極的引導(dǎo)、規(guī)勸輔之相應(yīng)的規(guī)范性的強(qiáng)制力，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)時(shí)，這已經(jīng)不是強(qiáng)制性的權(quán)力關(guān)系，但無(wú)疑仍在權(quán)力關(guān)系的范疇內(nèi)[6]。有權(quán)力，必然就有制約力。柔性法律監(jiān)督的職權(quán)屬性是確認(rèn)其是否具有制約效力的關(guān)鍵。既然立法上已明確以檢察建議為代表的柔性法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行為。那么，在檢察機(jī)關(guān)司法性突出的“四大檢察”領(lǐng)域內(nèi)，所行使的柔性法律監(jiān)督必將會(huì)對(duì)偵查、審判、執(zhí)行等活動(dòng)以及部分行政執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生制約效力?，F(xiàn)在需要解決的是，有關(guān)社會(huì)治理方面的監(jiān)督是否具有制約力的問(wèn)題。由于該類(lèi)柔性法律監(jiān)督大都旨在防止犯罪發(fā)生，故而監(jiān)督的對(duì)象往往系不擁有公權(quán)力的單位、組織或個(gè)人。該類(lèi)監(jiān)督對(duì)象實(shí)質(zhì)上也有相應(yīng)的履行義務(wù)。一方面，社會(huì)治理類(lèi)的柔性法律監(jiān)督系檢察機(jī)關(guān)的正常履職方式。監(jiān)督的線索來(lái)源自檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程中，監(jiān)督的流程方式均按照法定程序進(jìn)行，監(jiān)督的內(nèi)容與檢察職權(quán)又密切相關(guān)，監(jiān)督的目的與《人民檢察院組織法》第二條第二款內(nèi)容高度契合，上述內(nèi)容均反映出該類(lèi)監(jiān)督仍為檢察機(jī)關(guān)的正常履職方式。因而，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)積極配合。另一方面，國(guó)家協(xié)商治理需要社會(huì)個(gè)體的廣泛有效參與。在馬克思主義國(guó)家觀指導(dǎo)下，根植于中國(guó)優(yōu)秀政治文化傳統(tǒng)，立足于中國(guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐訴求，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商治理構(gòu)成了當(dāng)代治理理論的中國(guó)形態(tài)[7]。當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理的客體是多層次多樣化的存在，當(dāng)然也包括了國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)個(gè)體。柔性法律監(jiān)督就是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)個(gè)體的建議協(xié)商，尋求公共利益、集體利益與個(gè)人利益均衡發(fā)展方案，確保法律正確實(shí)施。每一個(gè)社會(huì)個(gè)體都應(yīng)當(dāng)積極參與到社會(huì)治理之中，這是一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。從宏觀的國(guó)家治理層面出發(fā)，基于社會(huì)的責(zé)任義務(wù)，柔性法律監(jiān)督對(duì)社會(huì)個(gè)體仍有制約效力。從犯罪治理的微觀角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)法律監(jiān)督手段降低犯罪的發(fā)生，也與檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍高度契合。因此，社會(huì)個(gè)人應(yīng)當(dāng)高度重視并充分支持有關(guān)社會(huì)治理層面的柔性法律監(jiān)督活動(dòng)。

[4]劉超.環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思[J].法學(xué)，2018（01）：116-117.

[5]張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（02）：96-99.

[6]盧護(hù)鋒.檢察建議的柔性效力及其保障[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2017（05）：170.

[7]王巖，魏崇輝.協(xié)商治理中的中國(guó)邏輯[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（07）：26.

[8]吳孟栓，米蓓.檢察建議：履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式[N].檢察日?qǐng)?bào)，2019-01-24（004）.

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[10]林德楷，丁陳偉.檢察建議中引入第三方回訪評(píng)估機(jī)制的探究[J].中國(guó)檢察官，2016（12）：29-32.

Abstract：With the deepening of the transformation of the legal supervision authority of the procuratorial organs， the status of flexible legal supervision has become increasingly prominent. Article 21 of the newly revised Organic Law of the Peoples Procuratorate clearly stipulates that “procedural recommendations” are one of the ways of fulfilling legal supervision and give them certain rigidity guarantees. At the same time， the “Peoples Procuratorate Procuratorial Proposal Work Regulations” followed up and revised， and the re-constructed procuratorial recommendations have basically met the matching requirements that match the rigid guarantee. These changes have given rise to a new era of flexible legal supervision. The characteristics of flexible legal supervision include four aspects： legality of authority， mode softness， functional complementarity and power restriction， and use this as the foundation and framework for subsequent development.

Key words： Legal supervision; Flexible mode; Characteristics; Rigidity guarantee