蔣曉妍 吳一恒

摘 要：“三權分置”的提出使農地經營權的金融屬性得到充分發(fā)揮，其中對于承包土地的經營權抵押貸款權能的設定，使權力資本化成為可能。全國各地紛紛開展了農地經營權抵押貸款試點。通過實地調研，研究分析上海市A區(qū)農地經營權抵押貸款試點的實踐，剖析其農地經營權抵押貸款的機制、現(xiàn)狀和存在的問題，并提出相應的對策和建議。該地區(qū)農地經營權抵押貸款的發(fā)展推動了土地流轉質量和效益的提升，同時也推動了現(xiàn)代農業(yè)的規(guī)模化經營，對于探索融資新途徑，盤活農村資源，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：三權分置;土地流轉;信貸產品創(chuàng)新;土地經營權抵押貸款

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）27-0073-03

引言

黨的十八屆三中全會明確指出，要探索農業(yè)融資新途徑，加強對農業(yè)經營者的信貸支持，促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。為完善相應的產權制度，2016年國家頒布實施了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。其中，提出把土地承包經營權分為承包權和經營權，土地所有權、承包權和經營權并行實施，在實現(xiàn)農地的社會保障功能的同時，要充分發(fā)揮農地的經濟功能。在黨的第十九次全國代表大會的報告中再次提出，要“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”。2018年，中央委員會的第一份文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也強調了上述問題，進一步指出，“三權分置”農地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重要制度供給。實施“三權分置”制度，實現(xiàn)農地產權結構從“兩權”到“三權”的進一步細分，明確不同主體的權利和義務，有助于分離和實現(xiàn)承包權的保障功能和經營權的經濟功能;“三權分置”與現(xiàn)行農地產權制度的關系具有邏輯依賴性和邊際變革關系，適應中國農村改革發(fā)展的新趨勢，符合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新要求?！叭龣喾种谩睂τ诔邪恋氐慕洜I權抵押貸款權能的設定，尤其是具有物權屬性的權能，例如利用經營權入股、抵押以及擔保的權利，使得處分權更加完整，權利資本化成為可能，這在一定程度上增加了農村家庭的融資渠道。因此，農村土地經營權抵押貸款試點實踐有助于發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)，補充新型農業(yè)經營主體的短期發(fā)展資金，能夠繼續(xù)推進農村金融創(chuàng)新，深化農村產權制度改革，為“三權分置”提供實踐依據(jù)。

上海市在一系列改革措施和政策支持下，通過培育新型農業(yè)經營主體發(fā)展以及“三權分置”背景下以所有權主導的家庭農場典型模式的發(fā)展，現(xiàn)代農業(yè)取得了一定成效，農業(yè)效益顯著提高。但從橫向角度看，上?，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與發(fā)達國家之間仍存在較大差距。建設現(xiàn)代農業(yè)，國際大都市和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求還存在一定的差距。因此，有必要促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，推動農業(yè)供給側改革，培育新的農業(yè)經營實體，探索新的融資渠道。從信貸供需兩個視角建立和完善農村金融體系，補足新型農業(yè)經營主體發(fā)育資金的不足，仍是上海市農業(yè)發(fā)展面臨的重要課題。上海市A區(qū)農地經營權抵押貸款試點的實踐對農業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、“三權分置”下農地經營權抵押貸款實踐

上海市A區(qū)農地抵押貸款擔保機構由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財政共同出資，政府控股成立農業(yè)保險股份有限公司A區(qū)支公司，擔保補償損失基金主要由該市、區(qū)、鎮(zhèn)財政提供配套農業(yè)貸款專項資金（市1億元;區(qū)、鎮(zhèn)500萬元，存放在區(qū)農業(yè)貸款信用擔保中心專用賬戶）。其中，擔保代償損失是指擔保機構為合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體的貸款提供擔保后，被擔保農民專業(yè)合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體在貸款到期時未能按合同約定向銀行償還貸款本金，而由擔保機構依據(jù)相關協(xié)議、合同代償后所發(fā)生的實際凈損失（不包含利息）。擔保機構代償損失補償，按照 “鼓勵風險控制、資金共同負擔”的原則實施。

上海市A區(qū)農地經營權抵押貸款模式涉及對象包括債權人和抵押權人銀行，債務人和抵押人借款人（農民專業(yè)合作社/家庭農場），第三方組織擔保公司（政府控股）。

其運行機制，主要包括借款流程、還款流程及違約處置等主要內容。

1.借款流程。首先由借款申請人向所在鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）經濟管理事務中心提出借款申請，并提交相關借款資料，由經濟管理事務中心聯(lián)系貸款銀行和擔保公司專管員在受理后5個工作日內進行實地勘察，勘察后經濟管理事務中心受理貸款申請資料審核，審核通過后由擔保公司與借款人簽訂《小額信貸保證保險投保單》，借款人向貸款銀行提供“小額信貸擔保保險申請表”并簽署“貸款合同”（抵押人符合該市農業(yè)貸款利息補貼政策的申請條件，可以按規(guī)定申請農業(yè)貸款貼息），最后銀行放款（貸后管理、收回貸款）。

2.還款流程。抵押人按合同規(guī)定按時還款。

3.違約處置。根據(jù)《關于繼續(xù)開展農村土地經營權抵押貸款試點的通知》，當?shù)盅喝宋绰男械狡趥鶆栈蛘甙l(fā)生抵押權按照協(xié)議實現(xiàn)時，試點區(qū)農業(yè)主管部門在收到抵押權人提出協(xié)助處理抵押物的請求后，于10個工作日內發(fā)布該農村土地經營權的轉讓信息，開始轉讓農村土地經營權。農村土地經營權流轉所得價款、農業(yè)基礎設施和農作物與處置所得價款向抵押權人償還本息后有剩余部分的，應當返還抵押人。

二、存在的問題

1.抵押申請流程復雜。在實際調研中，通過訪談發(fā)現(xiàn)，上海市 A區(qū)農地經營權抵押貸款申請流程復雜，而當?shù)匾呀泴儆诒容^成熟的流轉模式，各承包大戶資金流轉不需要貸款大量資金，自身周轉很少出現(xiàn)問題，農地經營權抵押貸款不普遍，大多數(shù)農戶認為現(xiàn)行的土地經營權抵押貸款流程比較繁雜，審核復雜，如果貸款金額較小更傾向于手續(xù)更為簡單的信用貸和個人銀行信用貸款。通過調研地2016年、2017年兩年統(tǒng)計數(shù)量可以明顯看出，個人信用貸款的成交筆數(shù)多于農地抵押貸款成交筆數(shù)。

2.抵押物處置困難。作為抵押物，農地經營權適用于金融機構的抵押。金融機構有權依照《關于繼續(xù)開展本市農村土地經營權抵押貸款試點的通知》處理農村土地經營權，并用處置收益予以補償。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，我國農地交易市場實際是一級市場即農地經營權流轉市場，然而我國農地流轉的二級市場幾乎不存在，人們對政府控股的擔保公司被用作減少銀行風險的支持措施的方式存在疑問。此外，與發(fā)達國家抵押貸款不同的是，國外以抵押人的自組織為抵押貸款平臺，主要以債券為基礎實現(xiàn)農地抵押功能。而在上海市 A區(qū)乃至我國，并沒有形成完善的抵押平臺，通過調研訪談了解到，上海市A區(qū)僅存在土地流轉信息查詢的交易平臺，尚不存在抵押平臺，抵押物的處置仍為難題。

3.抵押貸款可持續(xù)性不高。政府通過貼息、農業(yè)保險等方式，減少借款人的負擔和風險，提高借款人申請抵押貸款的意愿。但這一措施存在一些問題，政府擔?；蝻L險補償?shù)恼咝暂^強，財政資金應用于完善金融機構的制度等，而不適宜直接參與交易，對可能發(fā)生的違約進行補償。金融資金的直接參與可能導致金融機構過度依賴財政資金的支持，這對農地抵押貸款的可持續(xù)性有很大的影響，當政府補貼減少或撤銷時，這可能會導致金融機構為農地提供抵押貸款的意愿大幅下降甚至消失，這不利于農地經營權抵押貸款業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。

4.抵押貸款重復貸款率高。2016年當?shù)剞r業(yè)銀行累積發(fā)放貸款9 080萬元，支持了該區(qū)155家合作社和家庭農場等生產資金的需求。其中，信貸貸款5 655萬元，占62.3%;農地經營權抵押貸款余額3 425萬元，占37.72%。到2017年，該行累計貸款1.292億元，其中信貸額度4 010萬元，占貸款總額的31.04%;農地經營權抵押貸款8 910萬元，占68.96%。盡管與2016年相比，農地經營權抵押貸款的比例在很大程度上有所增加，但其重復貸款率較高，即一家單位每年都會貸款。2016年和2017年，擔保公司貸款和農地經營權抵押貸款的重復率為43.84%。

三、對策建議及啟示

在“三權分置”背景下，減輕農民辦理農地經營權抵押貸款的阻礙，增強金融機構提供農地經營權抵押貸款的意愿，提高農地經營權抵押貸款的增長能力，有必要擴大對農民的投資，優(yōu)化農地經營權的交易成本。通過對上海市A區(qū)農地經營權抵押貸款試點的實地調研，得出以下基本結論和啟示。

1.目前申請農地經營權抵押貸款的程序繁瑣，農民更難獲得農地經營權抵押貸款資格，這成為農戶申請農地經營權抵押貸款的阻礙因素之一，尤其是對于資金需求不大的農戶而言，更傾向于選擇手續(xù)簡單的個人信用貸，這要求政府盡可能簡化貸款流程，同時確保資格審查。

2.農地經營權作為抵押物其處置變現(xiàn)困難，這就需要建立貸款服務平臺以方便農地經營權的抵押，搭建農村產權交易所，使得金融機構可以在該平臺拍賣變現(xiàn)農村經營權以處置抵押物，金融機構通過在該平臺拍賣變現(xiàn)農地經營權，農戶在該平臺購買或出售農地經營權，從而破解農地經營權處置變現(xiàn)困難的難題。

3.農地經營權抵押貸款業(yè)務的成功實施需要借款人，金融機構和政府的共同作用。首先，借款人有農地經營權抵押貸款的意愿;其次，當?shù)剞r村金融機構（農業(yè)銀行等）有放貸的意愿;最后，地方政府部門的財政支持和補貼，以保證農地經營權抵押貸款順利進行。而目前農地經營權抵押貸款金融機構更多地依賴政策補貼等方面的財政支持，這就需要通過加強借款主體之間的監(jiān)督，以及降低借貸雙方的信息不對稱程度，提高金融機構的貸款意愿，從而解決目前抵押貸款可持續(xù)性不高的問題。

4.在我國當前法律約束條件下，農地經營權抵押貸款對破解農村信貸市場“貸款難”問題具有較明顯的群體和地區(qū)特征。農地的經營權抵押貸款對家庭農場、合作社、農業(yè)大戶以及具有開展規(guī)模經營或生產高附加值農產品的農村地區(qū)具有十分重要的推廣意義，農地經營權抵押貸款在這些主體及農村土地流轉活躍的地區(qū)更具實踐價值，而在種植農戶較為分散，在農業(yè)生產效率不高的地區(qū)，現(xiàn)階段很難發(fā)揮農地經營權抵押貸款的作用。

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Research on the Practice of Mortgage Loan for Agricultural Land Management Right under

the “Three Power Division” of Agricultural Land

——Taking A District of Shanghai as an example

JIANG Xiao-yan，WU Yi-heng

（School of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：The proposal of“Three Power Division”of Agricultural Land makes the financial property of agricultural land management rights fully exerted.The establishment of the power of mortgage rights for contracted land management rights makes it possible to capitalize power.Various localities have launched pilot projects for mortgage loans for agricultural land management rights.Through field research，this paper analyzes the practice of the pilot project of mortgage compensation for agricultural land management rights in Shanghai，and analyzes the mechanism and current status of mortgage loans for agricultural land management rights.The problem，and put forward relevant countermeasures and suggestions for the problem.The development of mortgage loans for farmland management rights in this area has promoted the quality and efficiency of land transfer，and also promoted the large-scale operation of modern agriculture.It has important reference significance for exploring new ways of financing，revitalizing rural resources and discovering modern agriculture.

Key words：Division of three rights;land transfer;credit product innovation;land management rights mortgage