黃炳超　肖昊

摘要：我國(guó)民辦教育實(shí)施分類管理是依法治校、規(guī)范發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措，從法律法規(guī)層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問(wèn)題，是對(duì)反對(duì)營(yíng)利性教育傳統(tǒng)觀念的一種實(shí)踐性反思，也是民辦教育發(fā)展理念的創(chuàng)新性變革。新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策法規(guī)為深入推進(jìn)“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”分類管理提供了法律依據(jù)，為解決民辦教育領(lǐng)域不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題營(yíng)造了制度環(huán)境，為民辦教育在國(guó)家教育分類體系中尋求了一條健康可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：民辦教育;分類管理;邏輯理路;本質(zhì)屬性;價(jià)值選擇

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民辦教育事業(yè)在改革開(kāi)放春風(fēng)帶來(lái)的時(shí)代“紅利”滋潤(rùn)下如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。同時(shí)，民辦教育發(fā)展過(guò)程中也遇到了法人屬性不清晰、法律地位不平等、資源分配不均衡等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些成為了阻礙民辦教育健康發(fā)展的“制度困境”。馬克思唯物辯證法觀點(diǎn)認(rèn)為，事物的發(fā)展是迂回曲折的，曲折性是事物發(fā)展過(guò)程中的顯著特征。新時(shí)代背景下，國(guó)家修訂并頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》及其系列配套政策法規(guī)，開(kāi)啟了民辦教育“非營(yíng)利性”與“營(yíng)利性”分類管理的新征程，體現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)有效的制度安排科學(xué)合理地配置教育資源，分類管理的邏輯理路清晰可循、本質(zhì)屬性公平客觀、目標(biāo)定位科學(xué)準(zhǔn)確，為民辦教育在國(guó)家教育分類體系中尋求了一條健康可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、我國(guó)民辦教育分類管理的邏輯理路

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的私立教育發(fā)展一直走在全世界的前面，各國(guó)關(guān)于營(yíng)利性學(xué)校的舉辦大多集中在私立高等教育領(lǐng)域。美國(guó)私立教育分類管理通過(guò)頒布《高等教育法案》《國(guó)內(nèi)稅收法》（Internal Revenue Code）等政策法規(guī)，提供政府資助、稅收優(yōu)惠和監(jiān)管的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)社會(huì)自主選擇舉辦不同類型的私立教育。英國(guó)通過(guò)頒布高等教育法案進(jìn)行分類管理，立法允許設(shè)立營(yíng)利性私立大學(xué)。澳大利亞實(shí)施教育分權(quán)制度，從州和地方政府層面給予營(yíng)利性高等教育機(jī)構(gòu)合法生存空間，通過(guò)財(cái)政撥款和政府監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)分類管理。日本頒布《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》，建立營(yíng)利性學(xué)校特區(qū)，實(shí)現(xiàn)法律框架內(nèi)外分類管理?？偟膩?lái)說(shuō)，歐美國(guó)家對(duì)私立教育發(fā)展的支持是比較明確的，私立教育發(fā)展較快的國(guó)家基本上都是通過(guò)教育立法的手段賦予營(yíng)利性學(xué)校的合法地位，明確允許民營(yíng)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，同時(shí)加以扶持資助和監(jiān)督監(jiān)管。[1]

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民辦教育事業(yè)在曲折中發(fā)展且不斷壯大，然而由于相關(guān)政策法規(guī)的缺失，導(dǎo)致民辦學(xué)校法律地位不平等、資源分配不均衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，成為了阻礙其健康可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。新時(shí)代背景下，民辦教育實(shí)施分類管理是依法治校、規(guī)范發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措，有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，為各類民辦學(xué)校營(yíng)造公平的政策環(huán)境，能夠有效促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。[2]經(jīng)過(guò)了幾十年的辦學(xué)實(shí)踐檢驗(yàn)，我國(guó)民辦教育分類管理政策的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯理路逐步清晰起來(lái)，主要包括以下幾個(gè)方面。

首先，從屬性邏輯的角度來(lái)看，我國(guó)民辦教育的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬逐步清晰，法律地位趨于平等，是社會(huì)主義公益性教育事業(yè)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者道格拉斯·諾思認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是決定人們的相互關(guān)系的一系列約束，由非正式約束和正式的法規(guī)組成?！盵3]上世紀(jì)九十年代開(kāi)始國(guó)家教委部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和國(guó)家層面的立法逐步完善，先后頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》，標(biāo)志著中國(guó)教育工作進(jìn)入全面依法治教的新階段。民辦教育政策法規(guī)經(jīng)歷了從《社會(huì)力量辦學(xué)條例》到《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，為民辦教育的蓬勃發(fā)展提供了良好的土壤，直至國(guó)家“十二五”期間全國(guó)民辦學(xué)校數(shù)量和在校生人數(shù)達(dá)到了峰值。與此同時(shí)，由于民辦教育政策法規(guī)立法不夠完善，加上配套實(shí)施細(xì)則的“缺席”，民辦學(xué)校法人屬性、法律地位、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面并沒(méi)有相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視依法治國(guó)，全國(guó)人大針對(duì)教育領(lǐng)域法律法規(guī)進(jìn)行了一攬子修訂，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，于2016年11月正式獲得第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)。國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委也及時(shí)頒布實(shí)施《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，以及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》等一系列配套法規(guī)，從而構(gòu)成了由國(guó)家教育法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性教育法規(guī)規(guī)章等組成相對(duì)完備、系統(tǒng)的民辦教育法律法規(guī)體系。由此可知，民辦教育事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，具有公益性屬性，與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，教師的法律地位得到保障，等等，許多困擾其健康發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題得到了明確，民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境得到更大改善，進(jìn)入了依法治校、規(guī)范管理的法治軌道。

其次，從制度邏輯的角度來(lái)看，我國(guó)民辦教育發(fā)展經(jīng)歷了“不以營(yíng)利為目的”、允許“合理回報(bào)”和“非營(yíng)利性或營(yíng)利性”分類管理等三個(gè)階段，政策法規(guī)變遷歷程中發(fā)生了巨大的“制度斷裂”。在歷史制度主義看來(lái)，制度的發(fā)展是一個(gè)斷續(xù)式的均衡過(guò)程。民辦教育發(fā)展的三個(gè)階段之間出現(xiàn)了兩個(gè)重要的“歷史否決點(diǎn)”，也就是說(shuō)“合理回報(bào)”是對(duì)前面制度“不以營(yíng)利為目的”的否決，而“非營(yíng)利性或營(yíng)利性”分類管理是對(duì)“合理回報(bào)”的否決。從制度變遷的邏輯可知，民辦教育政策的重大制度變遷，是國(guó)家通過(guò)自上而下的立法手段和行政權(quán)力等外在強(qiáng)制力推行，屬于強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。[4]我國(guó)是人口最多的教育大國(guó)，民辦教育改革的重大制度變遷有賴于國(guó)家整體力量中斷原來(lái)制度體系的巨大慣性，這種制度安排符合我國(guó)的國(guó)情和黨的教育方針。

縱觀民辦教育分類管理政策法規(guī)的變遷歷程，強(qiáng)制性制度變遷的痕跡尤為明顯，變遷情況如表1所述。1997年頒布實(shí)施的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第六條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營(yíng)利為目的?！盵5]1999年民政部頒布實(shí)施《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，要求各級(jí)各類民辦學(xué)校及民辦教育機(jī)構(gòu)登記為民辦非企業(yè)單位。民辦學(xué)校舉辦者辦學(xué)過(guò)程中遇到法律地位不平等、產(chǎn)權(quán)屬性不清晰、辦學(xué)收益難以分割等現(xiàn)行政策法規(guī)尚未界定清楚的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為進(jìn)一步激勵(lì)民辦教育舉辦者的積極性，2002年頒布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！盵6]這是我國(guó)第一部關(guān)于民辦教育的法律，對(duì)促進(jìn)民辦教育發(fā)展具有重要的里程碑意義?！睹褶k教育促進(jìn)法》實(shí)施以來(lái)，民辦教育舉辦者及其利用相關(guān)者最關(guān)心的“合理回報(bào)”問(wèn)題，在法律法規(guī)層面尚未完全界定清楚允許“合理回報(bào)”的細(xì)則，因此在現(xiàn)實(shí)辦學(xué)過(guò)程中難以操作。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》第十九規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，但是不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。”[7]新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》通過(guò)“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”分類管理的方式，解決了“合理回報(bào)”的法律邊界模糊的理論問(wèn)題以及缺乏可操作性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為民辦教育健康發(fā)展提供了法律依據(jù)。司法部制定的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》，進(jìn)一步增加和明確了扶持政策，從教學(xué)自主權(quán)、招生自主權(quán)、用人自主權(quán)和收費(fèi)自主權(quán)等四個(gè)方面保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。[8]這為民辦教育推進(jìn)分類管理和健康可持續(xù)發(fā)展釋放了更大的自主辦學(xué)空間。

最后，從效益邏輯的角度來(lái)看，我國(guó)民辦教育分類管理思路主要以經(jīng)濟(jì)效益作為考量的前提基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段驅(qū)動(dòng)社會(huì)資本參與發(fā)展民辦教育事業(yè)。王一濤（2018）認(rèn)為：“我國(guó)民辦教育發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)邏輯占據(jù)重要地位，資本逐利性賦予民辦教育從無(wú)到有、從小到大的發(fā)展動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)本能?！盵9]民辦教育在實(shí)行分類管理政策之前，舉辦者可以取得合理回報(bào);但是實(shí)行分類管理以后，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。因此，民辦學(xué)校舉辦者及利益相關(guān)者為了把握對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)收入與管理的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，可能更多考慮選擇舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者根據(jù)出資情況及辦學(xué)效益等因素，可以取得相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。部分民辦學(xué)校舉辦者為了享受國(guó)家優(yōu)惠政策，謀求自身利益最大化，可能不會(huì)在短期內(nèi)完全放棄獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的辦學(xué)動(dòng)機(jī)，這也是他們利用國(guó)家政策進(jìn)行“制度尋租”的主要考慮。

二、我國(guó)民辦教育分類管理的本質(zhì)屬性

《民辦教育促進(jìn)法》把民辦教育事業(yè)定位為公益性事業(yè)并實(shí)行分類管理，公平客觀地兼顧非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校的普遍性和特殊性問(wèn)題，促進(jìn)教育資源科學(xué)合理配置，體現(xiàn)了教育的公益性、公平性和效率性的本質(zhì)屬性。

（一）公益性：明確定位為公益性教育事業(yè)

公益（Istis1ah）來(lái)源于伊斯蘭教法專用語(yǔ)，原意是“公共利益”或“福利”。教育的本質(zhì)屬性是傳遞知識(shí)與文明，促進(jìn)人類的文明與社會(huì)化，代表人類的公共利益，可見(jiàn)公益性也是教育本質(zhì)的內(nèi)在追求?！睹褶k教育促進(jìn)法》把民辦教育事業(yè)定位為公益性事業(yè)，明確指出是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，這與《教育法》和《高等教育法》所規(guī)定的不得以營(yíng)利為目的的立法精神一脈相承，符合社會(huì)大眾所期許的希望能夠享受更好更優(yōu)質(zhì)的公益性教育服務(wù)。馬克思教育觀強(qiáng)調(diào)教育的公共屬性，他支持消滅文化或知識(shí)的壟斷，消滅教育的種種特權(quán)。民辦教育分類管理政策傾向于公益性的引導(dǎo)，非營(yíng)利性與營(yíng)利性扶持政策的差別比較明顯。從政策扶持、獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠的條件來(lái)看，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的土地、稅收優(yōu)惠政策，這是一種積極的、正向的政策引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)民辦教育不以營(yíng)利為目的，大力鼓勵(lì)發(fā)展非營(yíng)利性民辦學(xué)校，使得社會(huì)公共利益最大化。

（二）公平性：制定政策法規(guī)兼顧分類差異

新時(shí)代背景下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?？鬃釉f(shuō)過(guò)“不患寡而患不均”，可見(jiàn)公平性已經(jīng)在人們的價(jià)值觀念中根深蒂固。教育公平一直都是黨和國(guó)家，以及社會(huì)各界高度關(guān)切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是各級(jí)政府制定教育政策法規(guī)過(guò)程中優(yōu)先考慮的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，公平問(wèn)題顯得尤為重要。民辦教育分類管理政策法規(guī)兼顧公平性的原則，其考量依據(jù)是非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校為社會(huì)提供教育服務(wù)的社會(huì)功能并沒(méi)有本質(zhì)上的差別。民辦教育分類管理的公平性體現(xiàn)在政策制定過(guò)程中兼顧了非營(yíng)利性與營(yíng)利性兩類學(xué)校的普遍性與特殊性問(wèn)題。雖然扶持獎(jiǎng)勵(lì)、土地稅收優(yōu)惠等方面政策傾向于非營(yíng)利性民辦學(xué)校，但是同時(shí)也給營(yíng)利性民辦學(xué)校留出了一定的發(fā)展空間，營(yíng)利性民辦學(xué)校同樣享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，以及享受地方政府的專項(xiàng)資金、購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施等形式的扶持，由此可見(jiàn)民辦教育分類管理的政策環(huán)境相對(duì)公平合理。

（三）效率性：促進(jìn)教育資源科學(xué)合理配置

分類管理政策充分調(diào)動(dòng)最有效的社會(huì)資源，鼓勵(lì)民營(yíng)社會(huì)資本參與發(fā)展教育，把民辦教育“蛋糕”做大。分類管理既是對(duì)現(xiàn)有民辦教育市場(chǎng)中非營(yíng)利性和營(yíng)利性定位的分流，更是對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)的改造提升，提高可供選擇的多樣化教育資源的供應(yīng)。[10]管理大師彼得·德魯克在《有效的主管》一書(shū)中指出：“效率是以正確的方式做事。”由此可見(jiàn)，以正確的方式做事是提高效率的有效管理。分類管理政策堅(jiān)持民辦教育公益屬性的原則，這是堅(jiān)定社會(huì)主義辦學(xué)方向的正確體現(xiàn)，同時(shí)在兼顧“公平”基礎(chǔ)上注重“效率”優(yōu)先，最大效度地配置與使用社會(huì)資源以滿足人們的愿望和需要。非營(yíng)利性與營(yíng)利性的分類管理把民辦教育推向市場(chǎng)，使得民辦學(xué)校必須同時(shí)按照教育規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則辦學(xué)，接受市場(chǎng)對(duì)辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)效益的全方位檢驗(yàn)。由于市場(chǎng)采取的是優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，真正優(yōu)質(zhì)的民辦教育才能在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，而辦學(xué)質(zhì)量較差的民辦學(xué)校將逐步被淘汰，這樣一來(lái)可以在更大程度上滿足人們期盼接受多樣化、高品質(zhì)教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，解決高等教育大眾化發(fā)展的不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題，使教育資源配置科學(xué)合理，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)資源配置的效率。

三、我國(guó)民辦教育分類管理的價(jià)值選擇

我國(guó)關(guān)于民辦教育營(yíng)利性與公益性的矛盾辨析、舉辦者可否取得合理回報(bào)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)引起社會(huì)各界廣泛討論，成為了困擾民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展的難題。關(guān)于教育是否可以商品化與營(yíng)利化，不僅取決于教育本身屬性，而且關(guān)乎公民的基本權(quán)利，反對(duì)教育營(yíng)利的觀點(diǎn)認(rèn)為“教育領(lǐng)域不是市場(chǎng)領(lǐng)域，教育作為一種公共物品，如果淪為商品則損害了教育的公共性”;支持教育營(yíng)利的觀點(diǎn)認(rèn)為“教育與商品具有共性特點(diǎn)，教育市場(chǎng)化、營(yíng)利化有利于教育自身發(fā)展”。[11]從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，教育事業(yè)作為推動(dòng)人類文明與進(jìn)步的社會(huì)公共活動(dòng)，不宜追求直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。然而，從近幾十年國(guó)內(nèi)外教育發(fā)展歷程來(lái)看，教育與市場(chǎng)的界限越來(lái)越模糊，教育與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合越來(lái)越緊密。舉辦營(yíng)利性教育是國(guó)內(nèi)外教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的趨勢(shì)，美國(guó)在1989～2004的15年間，四年制的營(yíng)利性大學(xué)從53所增加到318所，兩年制營(yíng)利性大學(xué)從272所增加到490所。隨著西方新自由主義（Neoliberalism）和經(jīng)濟(jì)主義（Economism）的傳播及對(duì)教育領(lǐng)域的滲透，教育產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的趨勢(shì)大大推動(dòng)了我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。據(jù)教育部公布《2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.76萬(wàn)所，占全國(guó)比重34.57%;各類民辦教育在校生達(dá)5120.47萬(wàn)人。新時(shí)代背景下，我國(guó)鼓勵(lì)民間力量參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，民營(yíng)企業(yè)家進(jìn)入教育領(lǐng)域投資舉辦營(yíng)利性學(xué)校是對(duì)反對(duì)營(yíng)利性教育傳統(tǒng)觀念的一種實(shí)踐性反思，也是民辦教育發(fā)展理念的創(chuàng)新性變革。

《民辦教育促進(jìn)法》的修訂及其配套系列政策法規(guī)的頒布實(shí)施，為民辦教育非營(yíng)利性與營(yíng)利性辦學(xué)的合理性爭(zhēng)論劃上了休止符，為新時(shí)代民辦教育分類發(fā)展明確了目標(biāo)定位。非營(yíng)利性或者營(yíng)利性分類是兩種截然不同的辦學(xué)類型，扶持激勵(lì)政策存在很大差異，非營(yíng)利性學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的各項(xiàng)政府扶持政策、稅收優(yōu)惠政策和土地優(yōu)惠政策，舉辦者可以根據(jù)自身實(shí)際情況自主選擇，國(guó)家按照分類管理政策的規(guī)范實(shí)行不同程度的激勵(lì)、限制與監(jiān)管等方面的措施。余雅風(fēng)（2018）認(rèn)為，“辦學(xué)收益、收費(fèi)辦法、剩余財(cái)產(chǎn)、辦學(xué)領(lǐng)域則是對(duì)兩類民辦學(xué)校采取的限制措施，其中對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校在辦學(xué)收益、剩余財(cái)產(chǎn)處理方面作了明確限定”[12]，民辦教育分類管理政策差異對(duì)照分析詳見(jiàn)表2所示。

（一）非營(yíng)利性民辦學(xué)校

非營(yíng)利組織的名稱來(lái)源于美國(guó)國(guó)內(nèi)稅法，即非營(yíng)利組織是組織的一種，該組織限制將盈余分配給組織的人員，包括組織成員、董事或者理事等。[13]根據(jù)“民辦教育新政”有關(guān)規(guī)定，正式批準(zhǔn)設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，根據(jù)自身?xiàng)l件情況可以登記為民辦非企業(yè)單位或者事業(yè)單位。從法理角度上來(lái)講，非營(yíng)利性民辦既要遵從非營(yíng)利組織的管理規(guī)范，也要按照教育政策法規(guī)進(jìn)行辦學(xué)。我國(guó)民辦教育誕生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，具有濃厚的經(jīng)濟(jì)邏輯屬性，尋求民辦教育的經(jīng)濟(jì)邏輯和教育邏輯的平衡一直是我國(guó)民辦教育的關(guān)鍵性問(wèn)題之一。[14]黨的十九大報(bào)告指出，隨著進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾逐步凸顯，在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為人們對(duì)接受教育的需求逐步向多樣化、高質(zhì)量方面轉(zhuǎn)變，這就有賴于政府加大對(duì)民辦教育的扶持和投入，滿足人們對(duì)教育多樣化選擇的需求。教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》在普遍扶持的基礎(chǔ)上，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校予以進(jìn)一步傾斜，突出鼓勵(lì)舉辦非營(yíng)利性學(xué)校的導(dǎo)向。舉辦非營(yíng)利性的民辦高校，要保證學(xué)校辦學(xué)的非營(yíng)利屬性，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，基金會(huì)辦學(xué)模式是目前比較有效的通行方式。非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)可以采取建立基金會(huì)形式，把全部獲得的社會(huì)捐贈(zèng)、學(xué)生學(xué)費(fèi)、政府扶持經(jīng)費(fèi)等收入納入基金會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用，任何人不得擠占、挪用，所有經(jīng)費(fèi)必須用到投資辦學(xué)上，從而有效避免“家族式”或“壟斷式”的管理，有利于學(xué)校規(guī)范管理和健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）營(yíng)利性民辦學(xué)校

根據(jù)“民辦教育新政”有關(guān)規(guī)定，營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利民辦學(xué)校最大的差異就是擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，明確財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，辦理新的辦學(xué)許可證，依法到工商行政管理部門登記，執(zhí)行《中華人民共和國(guó)公司法》及有關(guān)法律規(guī)定的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。我國(guó)民辦教育發(fā)展的重要政策導(dǎo)向是“政府支持”與“規(guī)范發(fā)展”并重，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”。民辦教育政策以規(guī)范為基調(diào)，進(jìn)入分類管理階段以后，政策基調(diào)需要由規(guī)范向支持轉(zhuǎn)變，大多數(shù)民辦學(xué)校將選擇登記舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校，民辦教育發(fā)展將由經(jīng)濟(jì)邏輯逐步向教育邏輯過(guò)渡，因此有賴于政府加大對(duì)民辦教育的支持力度。[15]教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》放開(kāi)民辦學(xué)校融資，舉辦者可以依法募集資金舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，即可以依法發(fā)行股票、債券以及設(shè)立公益性基金等方式進(jìn)行募資”[16]。“民辦教育新政”支持社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，有利于擴(kuò)大教育資源、提高教育質(zhì)量，從而有利于增進(jìn)教育的公益性。弗里德曼（Milton Friedman）認(rèn)為：“通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制完全可以解決公辦教育效率低下的弊端，市場(chǎng)機(jī)制與教育的公益性并不矛盾。”[17]營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)自主性要大大增強(qiáng)，可以通過(guò)上市募集資金支持學(xué)校辦學(xué)，改善各項(xiàng)辦學(xué)條件，建設(shè)一流的教學(xué)環(huán)境、學(xué)習(xí)環(huán)境和生活環(huán)境;同時(shí)改善教職員工的薪酬待遇，吸引更多高層次人才，為學(xué)校人才培養(yǎng)建立一支高層次、高素質(zhì)的師資隊(duì)伍。營(yíng)利性民辦高校通過(guò)上市募集辦學(xué)資金的，除了接受教育行政部門的監(jiān)管外，還要接受金融體系的監(jiān)管和媒體的監(jiān)督，也有利于進(jìn)一步規(guī)范管理和提高效率，從這個(gè)意義上說(shuō)資本運(yùn)作與教育公益性并不矛盾，還進(jìn)一步拓寬了營(yíng)利性民辦教育發(fā)展壯大的路徑。

四、結(jié)語(yǔ)

總的看來(lái)，我國(guó)民辦教育雖然與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比發(fā)展起步比較晚，但可喜的是在改革開(kāi)放以來(lái)的短短幾十年間取得了跨越式的發(fā)展，大力推動(dòng)了國(guó)家高等教育結(jié)構(gòu)的改革和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在新時(shí)代歷史背景條件下，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策法規(guī)的頒布實(shí)施，充分尊重了民辦教育投資辦學(xué)的歷史和國(guó)情，充分考慮了利益相關(guān)者的現(xiàn)實(shí)需求，破解了阻礙民辦教育健康發(fā)展的“制度困境”，在很大程度上改善了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境，為深入推進(jìn)“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”分類管理提供了法律依據(jù)，必將推動(dòng)民辦教育更快更好健康可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）