胡宜振 張娟

摘 要：及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，是辦理公益訴訟案件的第一道關(guān)口。2018年3月12日，最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件辦案指南（試行）》，規(guī)定公益訴訟案件線索僅限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形。但這一規(guī)定比較原則，以往的研究成果也只是泛泛而論，沒有深入到實(shí)務(wù)層面。為完善公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，筆者以長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟案件為樣本，對長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟案件線索數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行分析，認(rèn)為“履行職責(zé)中”案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制捉襟見肘，應(yīng)對“履行職責(zé)”作擴(kuò)大解釋，構(gòu)建合作發(fā)現(xiàn)線索機(jī)制，并將公益舉報(bào)納入案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 線索發(fā)現(xiàn) 擴(kuò)大解釋 公益舉報(bào)

一、長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟案件線索情況

（一）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

長江是中華民族的母親河。長期以來，長江流域安徽段沿岸重化工業(yè)高密度布局，“化工圍江”問題突出，環(huán)境污染問題危害后果嚴(yán)重。以傾倒固體廢物為例，2018年1至6月，安徽沿江5市（安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山）共排查出固廢問題827個(gè)，已完成整改821個(gè)。此外，對沿江5市以外的其他11個(gè)市開展了排查整治，共排查問題892個(gè)，已完成整改832個(gè)。與全國一樣，安徽生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢也不容樂觀，打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源違法犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源壓力很大、任務(wù)很重。

2015年7月至2018年8月，安徽檢察機(jī)關(guān)共收集公益訴訟案件線索3403件，辦理公益訴訟案件2132件，其中提出訴前檢察建議1907件，提起公益訴訟225件。三年多來，在辦理長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟中，共提出訴前檢察建議49件，并對備受關(guān)注的“10·12”“1·26”長江安徽段污染環(huán)境案的34名被告人提起刑事附帶民事公益訴訟。[1]

（二）典型案例

[案例一]2018年，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院在審查起訴李某等人跨省傾倒固體廢物案中，發(fā)現(xiàn)李某等人傾倒的污泥等固體廢物中含有重金屬等有毒有害物質(zhì)，傾倒區(qū)域的地表水、土壤和地下水環(huán)境介質(zhì)均受到了不同程度損害的民事公益訴訟案件線索。在對李某等12人以犯污染環(huán)境罪向法院提起公訴的同時(shí)，又對上述被告人及9家源頭企業(yè)提起了刑事附帶民事公益訴訟。經(jīng)法院判決，訴請賠償生態(tài)環(huán)境損害賠償金1302萬余元已全部支付到位。[2]

[案例二]2019年，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查組反饋，蕪湖某化工公司在液體化工碼頭及散貨碼頭均未建設(shè)地面沖洗水及初期雨水收集設(shè)施，散裝碼頭存積大量電石渣粉，雨水沖刷后呈強(qiáng)堿性，直接排入長江嚴(yán)重污染環(huán)境的問題，公益訴訟部門干警及時(shí)到涉案公司了解環(huán)境污染問題及整改情況，后立即到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了某化工公司存在上述污染環(huán)境問題的公益訴訟案件線索，并向相關(guān)單位發(fā)出了檢察建議。[3]

二、“履行職責(zé)中”案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的捉襟見肘

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第13條和21條規(guī)定了人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)損害國家、社會公共利益的行為提起公益訴訟。3月12日，最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件辦案指南（試行）》，規(guī)定了公益訴訟案件線索僅限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形，同時(shí)對“履行職責(zé)”作出進(jìn)一步說明。實(shí)踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，也被視為“在履職中發(fā)現(xiàn)”。這種公益訴訟部門與刑事檢察業(yè)務(wù)部門的溝通、及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索的規(guī)定比較原則，以往的研究成果也只是泛泛而論，沒有深入到實(shí)務(wù)層面。如何理解“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索”？有兩種不同的意見，第一種意見認(rèn)為，“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的案件線索，僅指檢察機(jī)關(guān)在行使刑事檢察職責(zé)過程中所發(fā)現(xiàn)的案件線索。第二種意見認(rèn)為“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，除了前述之外，還應(yīng)包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)以及成立的督查等性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組移送的公益訴訟案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的重要職能是法律監(jiān)督，接受以上主體轉(zhuǎn)交的線索是履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，也是履行職責(zé)的應(yīng)有范疇，[4]筆者同意第二種意見。履行職責(zé)應(yīng)如何界定，是開展檢察公益訴訟的關(guān)鍵。特別是國家監(jiān)察委成立后，檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆已被轉(zhuǎn)向國家監(jiān)察，在此情形下，履行職責(zé)的權(quán)力范圍被削減，履行職責(zé)的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制被窄化面臨著更為逼仄的現(xiàn)實(shí)窘境。在實(shí)際的調(diào)研中，有的檢察機(jī)關(guān)明確表示，如何發(fā)現(xiàn)和收集案件線索成為辦理公益訴訟案件的瓶頸。但另一方面，從公民投訴舉報(bào)的私益訴訟角度來看，近年來，在行政審判實(shí)踐中公民因?qū)π姓C(jī)關(guān)對舉報(bào)事項(xiàng)不答復(fù)或答復(fù)違法而提起訴訟的情形越來越多，而其中一部分舉報(bào)事項(xiàng)因具有公共利益而與其自身利益無利害關(guān)系被法院駁回起訴的情形較為多見。對此，最高人民法院曾專門發(fā)布典型案例明確只有具有私益性質(zhì)的舉報(bào)事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)未答復(fù)或答復(fù)不合法才具有原告資格。[5]如此，不能囿于傳統(tǒng)私益訴訟的思路，公益類舉報(bào)事項(xiàng)急待通過訴訟方式得以解決。

三、構(gòu)建“擴(kuò)大解釋+公益舉報(bào)”公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，基于其訴訟目標(biāo)公益維護(hù)法律監(jiān)督之考量，案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的合理構(gòu)建是該制度啟動的關(guān)鍵按鈕。如果對案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制中的關(guān)鍵抓手“履行職責(zé)中”作限縮式解釋，或者囿于現(xiàn)有案件線索單一路徑，會極大程度地限制檢察公益訴訟制度的發(fā)展，更不利于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度維護(hù)公益監(jiān)督行政之目標(biāo)。為此，對現(xiàn)有案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)采取“擴(kuò)大解釋+公益舉報(bào)”的案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制模式。

（一）對“履行職責(zé)”作擴(kuò)大解釋，構(gòu)建合作發(fā)現(xiàn)線索機(jī)制

一是案件線索發(fā)現(xiàn)主體不僅是檢察機(jī)關(guān)的民事行政監(jiān)督和公益訴訟部門，還應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)其他部門。比如偵監(jiān)、公訴等刑事檢察部門批準(zhǔn)逮捕、審查起訴掛牌督辦的污染、破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事案件中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。如案例一，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院審查起訴李某等人跨省傾倒固體廢物刑事案中，發(fā)現(xiàn)有破壞生態(tài)環(huán)境損害社會公共利益的民事公益訴訟案件線索。對長江流域安徽段來說，2018年3月19日，公安部、環(huán)境保護(hù)部、最高人民檢察院為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示批示精神，堅(jiān)決依法嚴(yán)厲打擊長江流域污染環(huán)境犯罪，決定對安徽等地偵辦的“10·12”污染環(huán)境案等45起（安徽5起）長江流域污染環(huán)境案件聯(lián)合掛牌督辦。同年7月16日，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院依法對“10·12”和“1·26”兩起跨省傾倒固體廢物污染環(huán)境案提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請兩案24人、11家企業(yè)共賠償生態(tài)環(huán)境損害賠償金1968萬元。這是長江安徽段環(huán)境污染系列案中首批被提起刑事附帶民事公益訴訟的案件。[6]同時(shí)要加強(qiáng)調(diào)查走訪，對長江安徽段沿線企業(yè)從上游到下游進(jìn)行走訪，發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。整合辦案資源，建立公益訴訟網(wǎng)絡(luò)信息專報(bào)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。但是需要注意的是，走訪摸排工作，擴(kuò)大了案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，但要嚴(yán)守檢察權(quán)的邊界。要堅(jiān)持“行政機(jī)關(guān)是第一順序的公益保護(hù)人，檢察機(jī)關(guān)是督促行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)公益職責(zé)”這一原則不動搖。嚴(yán)格遵守法律的底線和要求，不能包打天下，始終堅(jiān)持檢察監(jiān)督的謙抑原則。針對長江流域跨區(qū)域、多部門管理的現(xiàn)狀，2018年5月，滬蘇浙皖四省市檢察長在安徽涇縣舉行座談會，就推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域司法協(xié)作機(jī)制建設(shè)、打造生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合力等達(dá)成共識。根據(jù)共同簽訂的《建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見》，四省市檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)上共享。需要使用異地“兩法”銜接平臺查詢的，平臺所在地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供便利。辦理涉及其他省市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件或發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向該省市檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。2019年5月15日，皖江五市檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制意見》，確立了協(xié)調(diào)解決在辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大復(fù)雜案件中突出存在的線索發(fā)現(xiàn)問題的聯(lián)席會議等機(jī)制，同時(shí)應(yīng)與長江安徽段聯(lián)系密切的省市加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)作聯(lián)合。進(jìn)一步筑牢長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治屏障。

二是履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，不僅包括檢察機(jī)關(guān)履行刑事檢察法律監(jiān)督業(yè)務(wù)職責(zé)，還應(yīng)包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)以及成立的督查等性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組移送的公益訴訟案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索。2019年1月2日，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，明確指出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的公益訴訟案件線索，應(yīng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)辦理。2019年1月14日，安徽省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政公益訴訟應(yīng)訴工作的通知》，要求在推進(jìn)法治政府和人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)的高度上，支持配合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作。如案例二，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查組反饋，蕪湖某化工公司嚴(yán)重污染長江，致使國家利益受到侵害的問題，發(fā)現(xiàn)了負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為公益訴訟案件線索，并向相關(guān)單位發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。

公益訴訟線索一般不存在合法性質(zhì)疑。關(guān)于深入社會發(fā)現(xiàn)線索是否屬于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的問題，最高人民檢察院的意見傾向?qū)Α奥穆氈邪l(fā)現(xiàn)”作適當(dāng)寬泛的理解，將公益監(jiān)督本身也作為一種履職行為。筆者認(rèn)為，從歷史定位來講，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督都是訴訟監(jiān)督，為了防止離開訴訟的廣義監(jiān)督引發(fā)社會質(zhì)疑，對于社會上發(fā)現(xiàn)的線索，應(yīng)作為“履職中發(fā)現(xiàn)”進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。如，2018年4月4日的長江安徽段環(huán)境污染突出問題專項(xiàng)整改推進(jìn)會以電視電話會議形式召開，安徽沿江5市均設(shè)了分會場。督查內(nèi)容為沿江5市長江水運(yùn)航道河道等可能的固體廢物傾倒目標(biāo)場所排查情況，非法傾倒點(diǎn)及非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置案件查處情況等。督查組將通過實(shí)地查看、調(diào)閱資料、座談等方式，全面了解各地固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置排查和整改情況，盡快形成督查報(bào)告，推動各市解決固體廢物環(huán)境污染突出問題。對于此類環(huán)境污染突出問題專項(xiàng)整改推進(jìn)會，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動作為、提前介入，會發(fā)現(xiàn)很多非法傾倒點(diǎn)及非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置等污染環(huán)境的公益訴訟案件線索。

2019年5月，安徽沿江各市檢察機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)《安徽省人民檢察院服務(wù)保障長江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)專項(xiàng)檢察活動工作方案》的部署，針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查組反饋的長江沿線污染問題，安徽省蕪湖市檢察機(jī)關(guān)及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，發(fā)揮了檢察監(jiān)督職能。需要重點(diǎn)提出的是，隨著反貪、反瀆和職務(wù)犯罪預(yù)防三部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，要加強(qiáng)與監(jiān)察委在公益訴訟發(fā)現(xiàn)線索上協(xié)調(diào)合作?；跈z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的職能屬性，接受并開展以上主體轉(zhuǎn)交的線索是其履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。要依法對損害長江沿線公共利益的行為提起訴訟。利用公益訴訟一體化辦案機(jī)制，對負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)的，依法提起公益訴訟，推動生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)和修復(fù)。

（二）將公益舉報(bào)納入案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

要將對公益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)中行政違法行為的監(jiān)督納入公益訴訟的案件線索來源渠道中。將之納入，有三方面的優(yōu)勢：一是有利于實(shí)現(xiàn)法治政府和法治社會的一體化建設(shè)。黨的十九大報(bào)告明確提出全面推進(jìn)依法治國，推進(jìn)法治政府、法治社會一體化建設(shè)。在法治政府和法治社會一體化建設(shè)背景下，將公益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)納入檢察公益訴訟的案件線索來源渠道具有重要價(jià)值。二是有利于通過公益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)的公益檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)行政違法行為，保障公共利益。行政投訴舉報(bào)是行政機(jī)關(guān)查處行政違法案件的主要來源，也是發(fā)現(xiàn)和查處國家機(jī)關(guān)工作人員不當(dāng)執(zhí)法、違法行政的重要線索來源。對公益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)是否依法處理，目前在行政訴訟制度的私益訴訟中對之并未提供相應(yīng)的救濟(jì)路徑。[7]如此，面臨一個(gè)問題，現(xiàn)有的行政訴訟制度并未提供針對公益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)的救濟(jì)，那又如何對此類可能的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督？通過納入檢察公益訴訟，既有效銜接了公益類和私益類行政投訴舉報(bào)事項(xiàng)答復(fù)行為的司法審查，公益訴訟和私益訴訟之間功能進(jìn)行有效銜接，有利于行政訴訟從制度整體上實(shí)現(xiàn)對行政違法行為的全方位監(jiān)督。三是解決了目前檢察公益訴訟領(lǐng)域案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制中潛在的難題與困惑。通過建立對公益類行政舉報(bào)事項(xiàng)的檢察監(jiān)督審查，有利于從源頭上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，遏制行政不作為，保護(hù)國家、社會公共利益。

所以針對長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)特點(diǎn)，要善于從報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體舉報(bào)曝光中發(fā)現(xiàn)線索。應(yīng)向社會公眾公布公益訴訟受案范圍，建立全省統(tǒng)一的公益訴訟舉報(bào)電話，利用12309檢察舉報(bào)熱線受理群眾線索舉報(bào)，同時(shí)建立案件線索舉報(bào)獎勵(lì)機(jī)制。要大力加強(qiáng)辦理生態(tài)檢察案件的宣傳報(bào)道，適時(shí)召開相關(guān)公益訴訟案件新聞發(fā)布會，充分利用報(bào)刊、廣播、電視和微博、微信、客戶端等宣傳矩陣優(yōu)勢，及時(shí)發(fā)布案件信息，公開辦案進(jìn)展，回應(yīng)社會關(guān)切，進(jìn)一步提升人民群眾對公益訴訟案件辦理的認(rèn)知度，積極營造生態(tài)環(huán)保強(qiáng)大的“檢察聲勢”。讓人民群眾在每一起公益訴訟案件中都感受到公平正義，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

注釋：

[1] 參見《安徽發(fā)布檢察公益訴訟白皮書》，《檢察日報(bào)》2018年9月15日第1版。

[2] 該案例來自《2018年度全國檢察機(jī)關(guān)十大公益訴訟典型案例》，正義網(wǎng)http：//news.jcrb.com/jxsw/201812/t20181226_1946837.html，最后訪問日期：2019年3月6日。

[3] 該案例來自《保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境 檢察監(jiān)督劍指“排污”企業(yè)》，蕪湖新聞網(wǎng)http：//www.wuhunews.cn/p/2592954.html，最后訪問日期：2019年6月2日。

[4] 參見秦前紅：《檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問題探討》，《政治與法律》2016年第11期。

[5] 參見《2016年最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案》，最高人民法院網(wǎng)http：//www.court.gov.cn/shenpan-gengduo-77.html，最后訪問日期：2019年4月6日。

[6] 參見《蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的 “1.26”長江安徽銅陵段跨省傾倒固廢污染環(huán)境案宣判》，安徽省蕪湖市檢察院網(wǎng)http：//www.wuhu.jcy.gov.cn/jcdt/201810/t20181026_2392761.shtml，最后訪問日期：2019年7月26日。

[7] 對此，2018年2月6日最高人民法院頒布的《行政訴訟法司法解釋》中在原告資格里將公益類行政舉報(bào)事項(xiàng)未予以答復(fù)或答復(fù)違法情形排除在外。