梁平　律磊

摘 要：京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn).應(yīng)逐漸從政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向立法規(guī)范。經(jīng)京津冀三地人大及常委會(huì)的共同努力，現(xiàn)已初步形成了“三地人大常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議研究、各人大常委會(huì)主任會(huì)議批準(zhǔn)”的協(xié)同立法模式，建立了比較系統(tǒng)的協(xié)同立法機(jī)制和程序.并制定了關(guān)于協(xié)同立法的法規(guī)文件和實(shí)施了一批協(xié)同立法項(xiàng)目，取得了歷史性突破和階段性進(jìn)展。同時(shí)，也面臨著諸如對(duì)“協(xié)同”的認(rèn)識(shí)差異、重點(diǎn)領(lǐng)域立法尚待突破、立法項(xiàng)目來源比較單一、缺乏剛性約束機(jī)制以及區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量提升與數(shù)量控制等問題，建議從三地的發(fā)展程度等歷史角度正確理解“區(qū)域協(xié)同”.以信息化為依托，充分發(fā)揮智庫優(yōu)勢(shì)和擴(kuò)大公眾立法參與，建立京津冀區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范和問責(zé)機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)力量共同促進(jìn)法律制度的完善和實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)深層次、高水平的京津冀一體化。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;區(qū)域協(xié)同;協(xié)同立法;立法參與;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F127.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）02-0057-06

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.009

京津冀協(xié)同發(fā)展是以疏解非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)京津冀三地整體協(xié)同下的特色發(fā)展和功能互補(bǔ)。京津冀協(xié)同發(fā)展既面臨著打破行政區(qū)劃壁壘、實(shí)現(xiàn)資源要素的充分流動(dòng)，進(jìn)而建立一體化的區(qū)域市場(chǎng)問題，同時(shí)也面臨著區(qū)域協(xié)同的制度創(chuàng)新和制度規(guī)范供給難題。習(xí)近平多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“重大改革要于法有據(jù)?！本┙蚣絽f(xié)同發(fā)展因涉及到三個(gè)省級(jí)區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，面臨著諸多重大的制度創(chuàng)新和改革實(shí)踐，也必然、必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，這就要求三地首先應(yīng)以立法為突破口，出臺(tái)有利于促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的法規(guī)和政策。白2014年2月26日習(xí)近平主持召開專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展T作匯報(bào)的座談會(huì)以來，京津冀三省市人大常委會(huì)即迅速反應(yīng)，將三地協(xié)同立法提上日程，時(shí)至今日已取得了突破性的進(jìn)展，同時(shí)也存在著有待進(jìn)一步深化的空間，亟需從制度層面走向深度融合，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供更有力的法治保障。

一、基于立法技術(shù)的京津冀協(xié)同立法現(xiàn)狀

“立法”專指享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)按照法定程序制定、修改或廢止法律法規(guī)等法規(guī)性文件的活動(dòng)，是否具有立法權(quán)限事關(guān)立法活動(dòng)的合法性和正當(dāng)性，能否從現(xiàn)有法律框架內(nèi)尋求制度支持，考驗(yàn)著立法智慧。立法技術(shù)是指在整個(gè)立法過程中產(chǎn)生和利用的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和操作技巧，包括立法體制確立和運(yùn)行技術(shù)、立法程序形成和進(jìn)行技術(shù)、立法表達(dá)技術(shù)等，反映了有別于實(shí)體法內(nèi)容的、凸顯法律規(guī)范形成過程的技術(shù)性方法。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，立法的技術(shù)性要求集中體現(xiàn)為在現(xiàn)有立法體制下進(jìn)行的技術(shù)性協(xié)同，包括立法的程序、機(jī)制、模式以及反映這些內(nèi)容的相關(guān)規(guī)范。京津冀三地的省市人大及常委會(huì)嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定，創(chuàng)新性地建立了三地協(xié)同立法機(jī)制，并形成具有法律效力的制度規(guī)范，找準(zhǔn)了協(xié)同立法的突破口。隨著協(xié)同立法項(xiàng)目的深入推進(jìn)，這些比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，可為跨省級(jí)區(qū)劃的協(xié)同立法提供有益參考，為探索跨省級(jí)區(qū)劃的協(xié)同立法提供樣本。

（一）探索出切實(shí)可行的區(qū)域協(xié)同立法模式

京津冀協(xié)同發(fā)展需以一體化的立法和制度規(guī)范作為保障，但《立法法》“沒有授權(quán)區(qū)域機(jī)構(gòu)以及地方人大或政府聯(lián)合立法的權(quán)限”[1]，也沒有授權(quán)設(shè)立高于京津冀立法機(jī)關(guān)的更高層級(jí)的統(tǒng)一立法機(jī)構(gòu)，當(dāng)然，也有學(xué)者對(duì)全國人大授權(quán)京津冀聯(lián)合立法進(jìn)行了深入研究[2]，此將另論。因此，從根本上來講，無論是省級(jí)還是設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及自治條例、單行條例，只能由該行政區(qū)劃的人大及常委會(huì)或政府制定、修改、廢止或解釋，這是絕對(duì)不能突破的體制問題。但同時(shí)因京津冀三地協(xié)同發(fā)展的需要亦不能就此無所作為。鑒于此，2014年4月，在河北省人大常委會(huì)建議下，京津冀三省市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，建立了協(xié)同立法的基本框架，同時(shí)邁出了三地協(xié)同立法的“第一步”。由此形成的協(xié)同立法基本模式是：對(duì)于需三地共同立法的事項(xiàng)，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會(huì)議通過后，分別提交各自的人大常委會(huì)主任會(huì)議研究，經(jīng)主任會(huì)議批準(zhǔn)后施行?，F(xiàn)已出臺(tái)的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》等，即是按照此模式產(chǎn)生的。這種模式既遵循了我國的政治體制和《立法法》，又兼顧了區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)踐證明切實(shí)可行、行之有效，對(duì)“協(xié)同立法”的概念和運(yùn)行模式的創(chuàng)新探索具有科學(xué)性。

（二）初步形成了區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制和程序

區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵在于“協(xié)同”，也就是將該區(qū)域作為一個(gè)整體，實(shí)行區(qū)域立法的一體化，這依賴于一套科學(xué)、順暢的機(jī)制和程序。2017年9月16日召開的第四次京津冀協(xié)同立法工作座談會(huì)，討論并原則通過了《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》，明確了三地人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)是推進(jìn)京津冀立法工作協(xié)同的綜合部門，逐漸探索確立了京津冀人大立法工作聯(lián)席會(huì)制度、立法協(xié)同例會(huì)工作機(jī)制、法制工作機(jī)構(gòu)密切合作機(jī)制、立法規(guī)劃協(xié)同對(duì)接機(jī)制、重大項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)立法機(jī)制、聯(lián)合擬法機(jī)制、立法信息及時(shí)通報(bào)交流機(jī)制、公眾參與立法協(xié)同機(jī)制、交叉?zhèn)浞輰彶闄C(jī)制、法規(guī)清理協(xié)同機(jī)制等具有鮮明的協(xié)同立法特征的機(jī)制，并形成了比較詳細(xì)的協(xié)同立法程序。這些程序主要包括兩個(gè)層面：一是區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同統(tǒng)籌。三地人大法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)與本地政府有關(guān)部門、有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)等做好協(xié)調(diào)，推動(dòng)其對(duì)于涉及京津冀三地協(xié)同立法的事項(xiàng)，應(yīng)與其他兩方進(jìn)行協(xié)調(diào)和協(xié)同推進(jìn)，以此保證任一省市區(qū)域內(nèi)具有京津冀協(xié)同的意識(shí)和統(tǒng)籌者。二是區(qū)域之間協(xié)同立法的信息溝通、共享和同步論證、協(xié)同審查。比如，三地之間互相邀請(qǐng)召開會(huì)議、通報(bào)立法情況、征求意見和及時(shí)回復(fù)、各自同步草擬或一方牽頭草擬法規(guī)、法規(guī)交叉審查和備份等，這些明確、可操作的程序適用于立法的調(diào)研、論證、草擬、審查、批準(zhǔn)等全過程，將京津冀三地緊緊地“捆綁”在一起，有效地避免了地方保護(hù)、重復(fù)立法、立法沖突等問題，保證了區(qū)域法制一體化。

（三）實(shí)施了一批協(xié)同立法的重點(diǎn)項(xiàng)目

京津冀三地已達(dá)成了協(xié)同立法的共識(shí)，出臺(tái)了相關(guān)文件，并在法規(guī)的制定與修改中開展了深度協(xié)作。比如，“京津冀跨區(qū)環(huán)境糾紛多以跨區(qū)環(huán)境污染糾紛為主”[3]，以廣受關(guān)注的區(qū)域環(huán)境治理為重點(diǎn)，《天津市大氣污染防治條例》中首次專設(shè)一章規(guī)定“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，并征求和吸收了京冀兩地人大的意見;《河北省大氣污染防治條例》也按照上述程序征求意見，并專設(shè)“重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治”一章，充分體現(xiàn)了協(xié)同立法的要求。以《天津市水污染防治條例》的修訂為例，京冀兩地提出的意見達(dá)到53條。此外，河北省人大常委會(huì)對(duì)與京津冀協(xié)同發(fā)展不適應(yīng)、不合拍、相沖突的法規(guī)進(jìn)行了專門清理，經(jīng)過互相征求意見，先后多次打包修訂了《河北省水污染防治條例》《河北省實(shí)施（中華人民共和國防洪法）辦法》等幾十部法規(guī)，廢止了《河北省個(gè)體工商戶條例》 《河北省兒童計(jì)劃免疫條例》等法規(guī)亦達(dá)幾十部。再如，正在研究修訂的《河北省地方立法條例》（第一次征求意見稿）規(guī)定：“法規(guī)案涉及京津冀協(xié)同發(fā)展事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)征求北京市、天津市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)意見。”目前，三省市按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），率先選擇交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同立法，根據(jù)《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，《天津市公路管理?xiàng)l例》《河北省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等被列入2017年協(xié)同立法的重點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，為做好協(xié)同立法，京津冀立法工作聯(lián)席會(huì)議持續(xù)開展立法研究論證，相繼討論研究了《推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展首都立法問題研究》《京津冀協(xié)同立法研究報(bào)告》《京津冀協(xié)同發(fā)展立法引領(lǐng)與保障研究報(bào)告》等，京津冀三地共同討論的這些研究成果，為協(xié)同立法提供了充分的理論依據(jù)。

某種意義上講，與單一區(qū)域內(nèi)的立法相比，跨區(qū)域協(xié)同立法的基本立足點(diǎn)是以現(xiàn)有的政治體制為基礎(chǔ)，特別是不得違反憲法和立法法確定的立法權(quán)限，這構(gòu)成了協(xié)同各方行使立法權(quán)的邊界。因而，區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵點(diǎn)在于技術(shù)性協(xié)同，即建立各方常態(tài)的、全方位的協(xié)同立法機(jī)制，避免“各自為政”。京津冀協(xié)同立法的顯著特點(diǎn)在于：以三方聯(lián)席會(huì)議為紐帶，技術(shù)性地解決了三地立法權(quán)“并行”的難題，同時(shí)又以分別提請(qǐng)批準(zhǔn)的方式賦予協(xié)同立法規(guī)范的法律效果;圍繞此思路，共同制定了多個(gè)立法協(xié)同文件，探索確立了協(xié)同順暢的協(xié)同立法機(jī)制。這既是京津冀協(xié)同立法的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，也是促成立法協(xié)同的重要原因。

二、京津冀協(xié)同立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境

總體而言，京津冀協(xié)同立法的總體框架、基本規(guī)范、主要機(jī)制和程序已初步形成，且在實(shí)踐運(yùn)行中得到了三地的緊密配合，取得了良好的效果，為進(jìn)一步深化協(xié)同立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但立足于京津冀協(xié)同發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局，與實(shí)質(zhì)意義上的“協(xié)同發(fā)展”仍存在較大差距，協(xié)同立法仍存在諸多有待深化之處。

（一）實(shí)踐層面對(duì)“協(xié)同”的認(rèn)識(shí)存在一定差異

習(xí)近平明確指出：“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要立足各自比較優(yōu)勢(shì)、立足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求、立足區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則、立足合作共贏理念，以京津冀城市群建設(shè)為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點(diǎn)、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長(zhǎng)效體制機(jī)制為抓手，從廣度和深度上加快發(fā)展?！本┙蚣絽f(xié)同發(fā)展并非不分層次的均等化、同質(zhì)化，這在觀念層面比較容易理解，但落實(shí)到實(shí)踐層面則會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)分歧。比如，交通、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等，這些可打破省級(jí)統(tǒng)籌的事項(xiàng)，因更側(cè)重于技術(shù)操作，而與各地的利益分配關(guān)系不大，京津冀三地協(xié)同的阻力相對(duì)小很多。據(jù)報(bào)道，自2018年3月16日起，凡持標(biāo)有“交通聯(lián)合”標(biāo)識(shí)的京津冀一卡通，均可在唐山市公交刷卡乘車，即為例證。但若涉及到重大利益分配時(shí)，三地的協(xié)調(diào)難度比較大，協(xié)同立法面臨著一定阻力。概言之，鑒于京津冀三地的發(fā)展程度不同，哪些事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持同一標(biāo)準(zhǔn)、哪些事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持區(qū)別原則，站在不同的角度，認(rèn)知不完全一致，可能難以形成協(xié)同性的法規(guī)，或者即便寫入法規(guī)，也是比較原則性的規(guī)定，實(shí)踐落實(shí)中面臨著某些現(xiàn)實(shí)障礙。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域立法尚待突破

“京津冀協(xié)同發(fā)展”的戰(zhàn)略表述非常清晰，可概括為兩個(gè)層面：一是疏解北京非首都功能是核心，這是解決北京“大城市”病的重要出路;二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)河北等發(fā)展不充分的地區(qū)發(fā)展，打造新型城市群。就此而言，京津冀協(xié)同立法可分為國家立法、協(xié)同立法和各自立法三種類型。其中，諸如“何為首都功能”，區(qū)域功能定位和空間布局、環(huán)境一體化保護(hù)、交通一體化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、公共服務(wù)均等化等，需要國家層面制定諸如《首都法》《京津冀區(qū)域規(guī)劃法》《促進(jìn)公共服務(wù)均等化條例》等予以規(guī)范;而涉及到京津冀三地的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、能源管理與供給、教育、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展、養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)、旅游、人才與科技支撐等，需要京津冀三地經(jīng)過充分論證，制定協(xié)同性法規(guī);對(duì)于主要涉及到某一地的事項(xiàng)，可白行立法，但應(yīng)征求另兩方的意見。由于京津冀協(xié)同立法尚處于起步階段，前兩個(gè)層面涉及比較少，而這正是京津冀深度協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域。“總之，協(xié)同立法最為重要的準(zhǔn)備工作是在立法準(zhǔn)備階段開展協(xié)同，這種協(xié)同并不是嚴(yán)格意義上的‘齊步走，而是配合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，確定重點(diǎn)優(yōu)先領(lǐng)域的立法項(xiàng)目，使三地共同關(guān)注且需要共同應(yīng)對(duì)的公共問題能夠通過三地人大的立法規(guī)劃得以協(xié)調(diào)”[4]，這是京津冀三地協(xié)同立法的關(guān)鍵。

（三）京津冀協(xié)同的立法項(xiàng)目來源比較單一

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，最終將形成一體化的區(qū)域環(huán)境，但此過程中因各類資源要素流動(dòng)而引起利益格局調(diào)整、制度變遷、文化重塑等，均需順應(yīng)新形勢(shì)新環(huán)境新條件之現(xiàn)實(shí)需求而予以立法規(guī)范，為各類主體提供明確的制度預(yù)期。因此，京津冀協(xié)同立法將是一個(gè)不斷深化的過程，立法需求也必然源于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，而不是單純的邏輯論證。當(dāng)然，這并非意味著“頂層設(shè)計(jì)”不需要或無可能，而是指以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，協(xié)同立法的范圍更廣泛、內(nèi)容更精細(xì)。這就需要更多地關(guān)注社會(huì)和公眾的需求，并將公眾作為協(xié)同立法的重要參與者。目前，因京津冀協(xié)同立法尚處于框架建構(gòu)和初步探索階段，立法選擇的是對(duì)京津冀三地的影響更為直接、容易達(dá)成共識(shí)的急需、重點(diǎn)項(xiàng)目，因而，立法項(xiàng)目主要源于立法機(jī)構(gòu)、政府及主管部門等，公眾相對(duì)缺位，且對(duì)與公眾密切相關(guān)的事項(xiàng)的關(guān)注和調(diào)研論證不很充分?？陀^地講，這可能是框架建構(gòu)初期不可避免的一個(gè)必然現(xiàn)象，但京津冀的深度協(xié)同需要堅(jiān)持“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合。本質(zhì)上講，立法不僅僅是制定規(guī)范，而是凝聚共識(shí)和民意達(dá)成的過程，除了作為成果的制度性規(guī)范外，更應(yīng)重視京津冀三地的民意，避免區(qū)域協(xié)同立法成為權(quán)力武斷或恣意行為，損害協(xié)同各方民眾的利益。因此，京津冀協(xié)同立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)立足于三地民眾的共同需求，以區(qū)域的整體利益為基準(zhǔn)，注意吸納三地民眾的意見，確保立法真正成為民意“工程”。

（四）缺乏剛性的、有約束力的協(xié)同機(jī)制

聯(lián)席會(huì)議、信息共享等是京津冀協(xié)同立法的重要機(jī)制，正如前文所述，在京津冀三地各自提交人大常委會(huì)主任會(huì)議批準(zhǔn)之前，這些機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新不僅使三地協(xié)同立法成為現(xiàn)實(shí)，而且形成了比較務(wù)實(shí)的跨省級(jí)區(qū)劃協(xié)同立法模式。但從總體來講，這些機(jī)制盡管被三地協(xié)同制定的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》等法規(guī)所確認(rèn)，但仍屬于“軟約束”，主要依賴于三地的充分溝通協(xié)商。如果面對(duì)重大的立法分歧時(shí)，該如何裁決，目前尚未形成比較明確的標(biāo)準(zhǔn)和完善的機(jī)制?？梢灶A(yù)見，京津冀協(xié)同發(fā)展的深入推進(jìn)，必將逐漸觸及到更深層的體制機(jī)制性問題，面臨更多的“硬骨頭”，這些問題如何解決，目前尚未完全提上日程。此外，這些機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行也面臨著一些現(xiàn)實(shí)困難，比如前文已初步形成的區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制和程序是否穩(wěn)固，能否常態(tài)化;信息共享和立法溝通過程中面臨的成本與效率問題等，可能會(huì)影響到三地協(xié)同立法的動(dòng)力，在類似于“聯(lián)合體”的協(xié)同立法模式中，如何使三地保持足夠的立法活力和持久性;諸如此類問題，亦需從更高的層面上予以思考。

（五）區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量提升與數(shù)量控制問題

立法是一項(xiàng)非常復(fù)雜且嚴(yán)肅的工作。根據(jù)2018憲法修正案以及《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可制定地方性法規(guī)，同級(jí)政府可制定地方規(guī)章，截止目前，享有地方立法權(quán)的主體包括31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和323個(gè)市（包括原有的49個(gè)較大的市以及新增的240個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)未設(shè)區(qū)的地級(jí)市）[5]，而河北省設(shè)區(qū)的市有11個(gè)，地方立法主體的擴(kuò)大有利于有效地激發(fā)地方活力，因地制宜、創(chuàng)新發(fā)展，但同時(shí)也意味著地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量增加，以及省級(jí)區(qū)劃內(nèi)和跨省級(jí)區(qū)劃的立法的協(xié)同和質(zhì)量提升等問題。根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸原則以及地方性法規(guī)和規(guī)章的備案審查制度，理論上講，可有效地防止立法沖突等，但規(guī)范性文件的審查亦是一項(xiàng)極具技術(shù)難度的工作，面對(duì)日益增多的地方性法規(guī)和規(guī)章，特別是涉及到價(jià)值判斷和利益衡平時(shí)，可能陷入“公說公理婆說婆理”的困境。此外，更應(yīng)引起重視的是，除了地方立法主體按照立法權(quán)限和程序制定的法規(guī)規(guī)章外，還存在著大量的規(guī)范性文件，這些文件的操作性更強(qiáng)、更具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性，如何在京津冀協(xié)同的理念下進(jìn)行數(shù)量控制和質(zhì)量提升，將是一項(xiàng)宏大的工程?！熬┙蚣絽f(xié)同立法遇到了最大的瓶頸——缺乏調(diào)整區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)各種問題的法律，也就沒有協(xié)同立法可以參考的正式法律、法規(guī)、規(guī)章，僅可參照中央政策、方針和規(guī)劃進(jìn)行立法”[6]，這種情況對(duì)于其他區(qū)域協(xié)同發(fā)展而言也是亟待解決的問題。除了京津冀外，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶以及諸如珠江西江經(jīng)濟(jì)帶、關(guān)中 天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)域的設(shè)立，使跨省級(jí)區(qū)劃協(xié)同立法越來越常見，以京津冀協(xié)同立法進(jìn)行管窺，協(xié)同立法面臨的共性問題在其他協(xié)同區(qū)域如何解決，能否從更高層面進(jìn)行統(tǒng)一的立法而不是制定政策，不僅事關(guān)立法數(shù)量和質(zhì)量，而且直接影響到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的速度、質(zhì)量和效果。

如前所述，京津冀協(xié)同立法的突破口和重點(diǎn)在于技術(shù)性協(xié)同，出現(xiàn)上述問題的主要原因在于：一是協(xié)同立法仍存在一些技術(shù)性障礙，包括一些機(jī)制仍未理順，或者存在實(shí)踐操作不到位等問題;二是對(duì)于協(xié)同立法的事項(xiàng)無法達(dá)成共識(shí)，特別是區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡的事項(xiàng)，存在著“補(bǔ)短板”“破瓶頸”的現(xiàn)實(shí)困難，“協(xié)同發(fā)展”就意味著發(fā)展較快的一方需要讓渡一些利益或向發(fā)展較慢的區(qū)域投入更多的資源。這兩方面因素折射出的深層問題是，因歷史原因以及發(fā)展定位等，京津冀三地存在著嚴(yán)重的地位之差，導(dǎo)致協(xié)同各方存在著實(shí)質(zhì)性的不平等，使某些協(xié)同事項(xiàng)成為“一廂情愿”，這制約著京津冀協(xié)同立法。

三、京津冀協(xié)同立法的深化進(jìn)路

經(jīng)過三年多來的實(shí)踐探索，京津冀協(xié)同立法逐漸深入推進(jìn)，為三地協(xié)同發(fā)展提供了有力的法律支持，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于立法技術(shù)，著眼于模式創(chuàng)新，以機(jī)制構(gòu)建為中心，形成立法技術(shù)、機(jī)制構(gòu)建與模式創(chuàng)新“三位一體”的協(xié)同立法進(jìn)路，進(jìn)一步促進(jìn)協(xié)同立法的廣度和深度，切實(shí)為區(qū)域協(xié)同打造高質(zhì)量的法制環(huán)境。

（一）以歷史的眼光正確理解“區(qū)域協(xié)同”的真實(shí)意蘊(yùn)

不同區(qū)域的發(fā)展水平及其內(nèi)在原因和制約因素是不同的，不能站在同一水平線上以同一標(biāo)準(zhǔn)予以衡量或搞“一刀切”，否則是不符合歷史思維的。區(qū)域協(xié)同發(fā)展本身蘊(yùn)含著“協(xié)作”的因素，所謂“區(qū)域協(xié)作，本質(zhì)上是政府與政府、地區(qū)與地區(qū)之間的交易的過程。交易是雙贏的，雙方各有所獲，區(qū)域協(xié)作的目的就是彼此協(xié)作，以降低各自的發(fā)展成本，最終使得兩個(gè)區(qū)域單元實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力”[7]。京津冀三地的發(fā)展程度存在較大差異，且當(dāng)前發(fā)展階段面臨著各自的問題，特別是對(duì)于河北省而言，融入京津冀經(jīng)濟(jì)圈，既是千載難逢的機(jī)遇，雄安新區(qū)的適時(shí)設(shè)立更是猶如一顆璀璨的明珠嵌入華北大地，同時(shí)也意味著產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行自我革命式的跨越式轉(zhuǎn)型，而這直接事關(guān)到民眾的現(xiàn)實(shí)生活、發(fā)展機(jī)會(huì)等民生。以區(qū)域環(huán)境治理為例，2017年冬天的霧霾治理成效異常顯著，這很大程度上得益于河北省的貢獻(xiàn)，但被關(guān)停的企業(yè)或小作坊如何轉(zhuǎn)型，環(huán)境治理如何持續(xù)，在共同受益的同時(shí)，需要進(jìn)一步深化補(bǔ)償機(jī)制，否則可能會(huì)使一些民眾陷入生活困境而影響社會(huì)穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、人才等方面亦是如此，應(yīng)當(dāng)在共同目標(biāo)的指引下，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待原則，發(fā)展較好的地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行必要的對(duì)口支援，通過發(fā)揮“長(zhǎng)板”效應(yīng)來補(bǔ)齊“短板”。某種意義上講，立法在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中具有引領(lǐng)和規(guī)范作用，而區(qū)域協(xié)同的推動(dòng)力主要來源于市場(chǎng)主體，只有立法科學(xué)，才能激活市場(chǎng)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移中發(fā)揮主導(dǎo)作用，最終實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。

（二）以信息化為依托推進(jìn)京津冀協(xié)同立法工程

現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，其最大特點(diǎn)是有利于破除信息不對(duì)稱、打破隱形或顯性的壁壘，促進(jìn)信息公開透明，提高決策的科學(xué)性?！熬┙蚣降貐^(qū)是我國人口密集、創(chuàng)新能力和綜合能力都較強(qiáng)的區(qū)域，其作為優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素富集的載體，已成為當(dāng)今世界最活躍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心之一”[8]，亟待發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。近年來，京津冀三地協(xié)同進(jìn)行法規(guī)的制定和清理，但需要進(jìn)行協(xié)調(diào)立法的領(lǐng)域和項(xiàng)目繁多，且面臨著更多的規(guī)范性文件的審查和清理，以及日常的溝通協(xié)調(diào)等事務(wù)性工作，可謂需要付出巨大的時(shí)間和精力成本。鑒于此，建議以信息化為依托，建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網(wǎng)，分級(jí)設(shè)立不同的板塊，既作為京津冀開展協(xié)同立法工作的主要平臺(tái)，也是對(duì)民眾進(jìn)行普法宣傳教育的基本載體。該網(wǎng)站的主要功能初步構(gòu)想為：一是作為京津冀三地規(guī)范性文件的集合地，由三地人大常委會(huì)、政府及組成部門等對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件上傳向全社會(huì)公開，有關(guān)部門進(jìn)行內(nèi)部審查過程中可有效地進(jìn)行規(guī)范性文件的數(shù)量和質(zhì)量控制，避免重復(fù)立法、沖突立法或質(zhì)量不高等現(xiàn)象。二是作為京津冀協(xié)同立法的辦公平臺(tái)，除了研究表決等確需召集聯(lián)系會(huì)議外，其他的大部分工作均通過該平臺(tái)進(jìn)行內(nèi)部的信息傳輸和溝通，以此節(jié)約成本、提高效率。三是作為公眾參與立法的重要平臺(tái)，有關(guān)部門對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行立改廢時(shí)可通過該平臺(tái)向公眾征求意見，公眾也可針對(duì)自己關(guān)切的事項(xiàng)提交立法建議，以此實(shí)現(xiàn)二者的雙向互動(dòng)。此外，立法應(yīng)堅(jiān)持謙抑原則，京津冀區(qū)域協(xié)同立法亦是如此，不能單純以立法數(shù)量來衡量法制一體化的程度，而應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范性文件的解釋以及實(shí)施效果，該網(wǎng)站可開辟典型案例專欄，對(duì)有關(guān)文件進(jìn)行“以案說法”，達(dá)到普法宣傳和抑制立法擴(kuò)張的效果。技術(shù)層面，通過統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息網(wǎng)輔助推進(jìn)京津冀協(xié)同立法工程，關(guān)鍵在于運(yùn)用信息關(guān)聯(lián)技術(shù)等進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)功能的擴(kuò)容和優(yōu)化，從最高人民法院主推的司法公開四大平臺(tái)建設(shè)來看，這已不存在較大的技術(shù)障礙。

（三）發(fā)揮智庫優(yōu)勢(shì)和推進(jìn)公眾立法參與

“協(xié)同立法說到底是通過立法手段對(duì)各區(qū)域主體利益的再分配、再調(diào)整”[9]，京津冀協(xié)同發(fā)展的立法項(xiàng)目大體上可分為兩部分：一是立法的頂層設(shè)計(jì)，以《規(guī)劃綱要》為基本依據(jù)，對(duì)于諸如前文提到的《首都法》《區(qū)域規(guī)劃法》等國家層面或京津冀協(xié)同層面的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)主要以全國以及地方人大及其常委會(huì)、政府為主導(dǎo)，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)一步建構(gòu)框架，形成《規(guī)劃綱要》的系統(tǒng)支撐。此為京津冀協(xié)同發(fā)展的重大立法項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)、民間智庫等人才優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與專業(yè)智庫的合作，委托其對(duì)立法項(xiàng)目開展科學(xué)論證，“在直接進(jìn)入立法程序的條件尚不充分的情況下，可先借助高校、研究院等科研機(jī)構(gòu)對(duì)立法進(jìn)行前期研究，形成法規(guī)預(yù)案，待立法條件成熟后再納入立法計(jì)劃”[10]。從已開展的京津冀協(xié)同發(fā)展高端論壇或決策咨詢報(bào)告來看，京津冀三地的智庫有擔(dān)當(dāng)且有能力承擔(dān)相關(guān)論證工作，深化立法項(xiàng)目的深度合作，有助于提升頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和系統(tǒng)性。二是涉及市場(chǎng)主體和民生的立法項(xiàng)目，在京津冀協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐中將不斷出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以《規(guī)劃綱要》及系統(tǒng)的支撐性立法為依據(jù)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，開展調(diào)適性立法。該類立法項(xiàng)目的來源以及論證，應(yīng)當(dāng)高度重視市場(chǎng)主體和公眾的現(xiàn)實(shí)需求，加強(qiáng)對(duì)民意的調(diào)研，特別是以社會(huì)治理和市場(chǎng)監(jiān)管中涌現(xiàn)出的矛盾糾紛為中心，不斷探索凝練具有普適性的規(guī)則。亦即，公眾是此類立法的重要推動(dòng)者，除了通過征求意見和提出立法建議等直接參與外，及時(shí)掌握和深入分析其法律需求更為關(guān)鍵，各級(jí)政法委、公檢法司以及政府部門可加大對(duì)輿情的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)于需要進(jìn)行立法規(guī)制的事項(xiàng)適時(shí)地提出立法項(xiàng)目建議，將京津冀三地的公眾需求及時(shí)地轉(zhuǎn)化為立法。

（四）推進(jìn)京津冀區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化立法和建立問責(zé)機(jī)制

京津冀協(xié)同立法不能以友好型的情感為紐帶，而應(yīng)建立剛性的促進(jìn)和約束機(jī)制。“平衡協(xié)調(diào)系區(qū)域協(xié)同的精神內(nèi)涵所在”[11]，當(dāng)涉及區(qū)域之間的重大利益分歧時(shí)如何進(jìn)行調(diào)節(jié)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“在我國目前的司法體制下，可以考慮在獨(dú)立于京津冀三地的全國最高法院設(shè)立專門負(fù)責(zé)保障全國人大相關(guān)立法得以實(shí)施的法庭，或者京津冀三地協(xié)商設(shè)立三方共同信任的仲裁庭，專門負(fù)責(zé)審理圍繞三地合作協(xié)議發(fā)生的訴訟”[12]。這既不可行亦違背現(xiàn)行政治體制和法律。立法行為盡管具有具體性，但不屬于法院或仲裁庭可受理的“糾紛”類型，且由其進(jìn)行審查違背人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府一委兩院制?？尚械姆桨甘牵阂环矫妫┙蚣饺舜髤f(xié)同制定《京津冀區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)條例》，并由各部門針對(duì)具體事項(xiàng)協(xié)同制定標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，建立客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，盡量從源頭杜絕分歧;另一方面，對(duì)于無法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的事項(xiàng)發(fā)生的分歧，如果三地協(xié)商無法解決，可提請(qǐng)全國人大常委會(huì)或國務(wù)院進(jìn)行裁決，若任何一地有違或不認(rèn)真落實(shí)京津冀協(xié)同的法規(guī)，可白上而下進(jìn)行問責(zé)，包括全國人大常委會(huì)或國務(wù)院對(duì)省市級(jí)的問責(zé)以及省內(nèi)依照隸屬關(guān)系或監(jiān)督權(quán)限對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的問責(zé)。

綜上所述，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，應(yīng)逐漸從政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向立法規(guī)范。自2014年提出該戰(zhàn)略以來，京津冀三地的人大及常委會(huì)創(chuàng)新性地開展協(xié)同立法，從協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建到協(xié)同立法實(shí)踐均取得了重大突破，凝練了可適用于其他區(qū)域協(xié)同立法的參考經(jīng)驗(yàn)，但目前仍處于協(xié)同立法的初期，未來將面臨著更具實(shí)質(zhì)性的立法工作，建議繼續(xù)完善和切實(shí)用好已形成的協(xié)同立法機(jī)制和程序，同時(shí)堅(jiān)持開放性立法的思維，加大智庫和京津冀公眾的立法參與，動(dòng)員全社會(huì)力量共同促進(jìn)法律制度的完善和實(shí)施，使區(qū)域協(xié)同立法成為協(xié)調(diào)區(qū)域各方的民眾利益的主渠道，切實(shí)推進(jìn)深層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化。

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