龐鳳喜　牛力

摘要：積極老齡化是應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)各項(xiàng)挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略思想，而積極老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要以政府為主導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)有公共政策體系進(jìn)行重構(gòu)與完善。已有文獻(xiàn)大多圍繞應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的公共政策選擇展開(kāi)分析，而未能充分意識(shí)到老年人健康、參與、保障等基本社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要足夠且可持續(xù)的公共財(cái)政能力予以支撐。后續(xù)研究，有必要在公共財(cái)政與公共政策的綜合性視角下，將原有局部領(lǐng)域、具體環(huán)節(jié)的公共政策納入整個(gè)財(cái)稅體制的分析框架中，以提升中國(guó)涉老公共政策的系統(tǒng)性、針對(duì)性與可行性，并使政策的制定、實(shí)施能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：積極老齡化;公共政策;公共財(cái)政責(zé)任;社會(huì)保障權(quán)利

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-6378（2019）02-0149-07

DOI：10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.021

截至2017年底，中國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)2.41億，占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)17.3%，預(yù)計(jì)到2050年前后，中國(guó)老年人口數(shù)將達(dá)到4.87億的峰值，占總?cè)丝诒戎丶s34.9%①，這表明中國(guó)正在步入深度老齡化社會(huì)。而人口年齡結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，客觀上要求對(duì)現(xiàn)有公共政策體系進(jìn)行調(diào)整與重構(gòu)[1]。相比于以往學(xué)術(shù)界對(duì)人口老齡化所持的消極態(tài)度，“積極老齡化”在政策理念上主張從社會(huì)權(quán)利視角探討老年人在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化以及公共事務(wù)過(guò)程中的參與和貢獻(xiàn)，并逐漸形成21世紀(jì)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)全新的政策框架與行動(dòng)計(jì)劃。目前，“積極老齡化”已寫(xiě)入黨的十九大報(bào)告與2018年政府工作報(bào)告，上升為未來(lái)中國(guó)化解老齡化社會(huì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的重要戰(zhàn)略思想。

理論上而言，養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)具有明顯的正外部性特征，政府有責(zé)任為老年人提供有尊嚴(yán)、有保障的晚年生活，公共政策則是政府履行其職能的外在表現(xiàn)。但是，公共政策的執(zhí)行需要以公共財(cái)政作為支撐，而財(cái)政作為政府、市場(chǎng)甚至社會(huì)配置資源的重要工具，是連接經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的主要樞紐[2]，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中處于關(guān)鍵性基礎(chǔ)地位[3]，且財(cái)政政策本身也屬于公共政策的形式之一，因此，以公共財(cái)政與公共政策的綜合性視角切入，研究實(shí)現(xiàn)積極老齡化的政策體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有助于更加注重政策方案的系統(tǒng)性、協(xié)同性與可行性，避免局部化、碎片化、單一化的制度安排。從現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)老齡人口絕對(duì)規(guī)模大、發(fā)展速度快，并呈現(xiàn)高齡化、少子化、空巢化、失能化等特征，在當(dāng)前養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理等剛性支出需求不斷上漲的同時(shí)，現(xiàn)有老齡社保體系所面臨的財(cái)政壓力也在持續(xù)加碼?；谝陨戏治?，我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)積極老齡化是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，需要從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行周密安排，發(fā)揮公共財(cái)政集成系統(tǒng)合力的優(yōu)勢(shì)，形成?；尽V覆蓋、可持續(xù)的社會(huì)安全網(wǎng)，從而使老年群體努力成為社會(huì)發(fā)展的重要主體與受益人。

一、老齡化應(yīng)對(duì)理念沿革與積極老齡化的提出

人口老齡化是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是未來(lái)社會(huì)的基本特征。隨著對(duì)老齡化問(wèn)題認(rèn)識(shí)的逐漸深入，老齡應(yīng)對(duì)理念也逐漸由消極轉(zhuǎn)向積極，并在實(shí)踐中不斷豐富與完善。

（一）老齡化應(yīng)對(duì)理念及沿革

世界各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策理念經(jīng)歷了從成功老齡化、健康老齡化、生產(chǎn)性老齡化到積極老齡化的演變歷程，相應(yīng)地，不再簡(jiǎn)單地將老年人一律視為需要供養(yǎng)和救助的社會(huì)負(fù)擔(dān)，而是視為有能力繼續(xù)為社會(huì)發(fā)展發(fā)揮余熱的寶貴資源。

1.成功老齡化?！俺晒淆g化”一詞最早由美國(guó)學(xué)者Lawton提出，并在20世紀(jì)70年代后被廣泛使用[4]。Palmorc E將“成功老齡化”定義為“壽命達(dá)到75歲、身體健康并感到生活幸?！盵5]。20世紀(jì)80年代后，西方學(xué)者對(duì)該問(wèn)題的研究轉(zhuǎn)向其影響因素、衡量指標(biāo)與改進(jìn)方案。Rowc J W，Kahn RI.根據(jù)生理與社會(huì)心理特征解釋普通老齡化與成功老齡化的區(qū)別[6]。Roos N P，Havcns B認(rèn)為，可將年齡、健康狀況、精神狀態(tài)、配偶是否健在或進(jìn)入療養(yǎng)院作為成功老齡化的衡量指標(biāo)[7]。Rowc J W，Kahn R L進(jìn)一步將成功老齡化的影響因素細(xì)化為健康狀況、風(fēng)險(xiǎn)因素、認(rèn)知功能、社會(huì)關(guān)系、生產(chǎn)活動(dòng)以及對(duì)壓力的反應(yīng)[8]?？傮w而言，對(duì)成功老齡化問(wèn)題的研究主要圍繞“身體健康”這一核心指標(biāo)展開(kāi)。

2.健康老齡化。盡管Rowc J W，Kahn R L對(duì)“成功老齡化”的定義被廣泛接受，但是，也有學(xué)者如Mclaughlin S J，Jcttc A M，Conncll C M對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為這一標(biāo)準(zhǔn)只能由少數(shù)人實(shí)現(xiàn)，因而不具有普適性[9]。與之相比，“健康老齡化”則是指無(wú)疾病干擾、身體機(jī)能與認(rèn)知水平良好、社會(huì)參與活躍的狀態(tài)。A.C.Bcckingham，Susan Watt從加拿大醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)角度研究權(quán)力、控制、決策與健康老齡化等問(wèn)題[10]。還有一些學(xué)者如Smith G E、Rhodes S，Parra M A，Cowan N等將目光聚焦于老年人的認(rèn)知能力退化問(wèn)題，并從預(yù)防阿茲海默癥角度對(duì)健康老齡化進(jìn)行研究[11-12]。

3.生產(chǎn)性老齡化?！吧a(chǎn)性老齡化”理念認(rèn)為老年人是智慧和經(jīng)驗(yàn)的儲(chǔ)存庫(kù)，是社會(huì)的重要資產(chǎn)，能夠在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的基礎(chǔ)上為家庭和社會(huì)做出更大貢獻(xiàn)。Kersehner H，Pegues J將生產(chǎn)性老齡化活動(dòng)概括為有償工作、政治參與、志愿服務(wù)、健身運(yùn)動(dòng)、休閑旅游、教育、宣傳以及消費(fèi)等[13]。Ycon KyungChee，Kimberly R.Dash，Shohci Noguchi等認(rèn)為，日本兩所大學(xué)開(kāi)展的老年人衛(wèi)生職業(yè)訓(xùn)練課程是生產(chǎn)性老齡化進(jìn)程中疾病預(yù)防、保健、退休準(zhǔn)備的有益實(shí)踐[14]。Fougcrc M，Mcrcttc M認(rèn)為，人口老齡化可以為后代創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，投資于人力資本的形成，這將刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并大大減少人口老齡化對(duì)人均產(chǎn)出的負(fù)面影響[15]。簡(jiǎn)言之，生產(chǎn)性老齡化理論開(kāi)始關(guān)注老年人在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中所扮演的重要角色，并引導(dǎo)人們思考如何消除阻礙老年人發(fā)揮余熱的不利因素[16]。

（二）積極老齡化的概念提出

積極老齡化理念的出現(xiàn)，得益于20世紀(jì)末積極心理學(xué)運(yùn)動(dòng)的盛行。積極心理學(xué)致力于開(kāi)發(fā)人的潛能與美德，引導(dǎo)人們激發(fā)自身內(nèi)在的積極力量與優(yōu)秀品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。表現(xiàn)在老齡人群上，就是要消除對(duì)老年人群的年齡偏見(jiàn)，幫助老年人群樹(shù)立積極樂(lè)觀的心態(tài)，并為其社會(huì)參與提供良好的環(huán)境。

OECD將積極老齡化定義為“當(dāng)人們?cè)诓饺肜夏陼r(shí)仍有能力在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中度過(guò)一種建設(shè)性的生活，這意味著他們能夠靈活選擇如何度日，包括學(xué)習(xí)、工作、休閑或是照料”[17]。世界衛(wèi)生組織對(duì)“積極老齡化”的定義則應(yīng)用較為廣泛，它是指“最大限度地提高老年人健康、參與和保障的水平，確保所有人在老齡化過(guò)程中能夠不斷提升生活質(zhì)量”[18]。積極老齡化旨在延長(zhǎng)老年人的壽命預(yù)期與生活品質(zhì)，身體虛弱、殘疾和需要照顧的人也包括在內(nèi)。為便于實(shí)證研究，Zaidi A，Gasior K，Hofmarchcr M M等將“積極老齡化”闡釋為“人們可以繼續(xù)參與正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)，也可以參與其他無(wú)償?shù)纳a(chǎn)性勞動(dòng)（例如照顧家人或志愿者活動(dòng)），并且當(dāng)他們年老時(shí)，依然能夠健康、獨(dú)立、有保障地生活”[19]。

（三）積極老齡化的衡量指標(biāo)

積極老齡化的衡量指標(biāo)主要為積極老齡化指數(shù)（AAI），該指數(shù)由Zaidi等人提出，旨在為各國(guó)政府應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)提供決策依據(jù)。該指數(shù)從就業(yè)、社會(huì)參與、獨(dú)立健康而有保障的生活、積極和健康老齡化的能力以及有利環(huán)境等四個(gè)領(lǐng)域?qū)Ψe極老齡化水平進(jìn)行度量[19]。此外，積極老齡化指數(shù)還包括針對(duì)性別和年齡的分組指標(biāo)。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，這一指標(biāo)的合理性與嚴(yán)謹(jǐn)性值得商榷。Sao Jose J M，Timoncn V，Amado CA等指出，積極老齡化指數(shù)（ AAI）定義范圍狹窄，僅適用于特定的積極老齡化模式，另一方面，對(duì)個(gè)人當(dāng)前成就而非能力的衡量將導(dǎo)致政策制定不夠完整[20]。Dj urovic I，Jcrcmic V，Bulajic M等認(rèn)為，積極老齡化指數(shù)（ AAI）各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重分配具有一定主觀性，為彌補(bǔ)該缺陷，可引入兩階段CIDI方法對(duì)其進(jìn)行完善[21]。Kafkova M P認(rèn)為，就業(yè)指標(biāo)與老年人生活質(zhì)量的相關(guān)性不高，并指出這是導(dǎo)致個(gè)別國(guó)家的積極老齡化水平被高估的原因之一[22]。

二、實(shí)現(xiàn)積極老齡化的公共政策選擇研究

公共政策以政府行為為主要研究對(duì)象，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。公共政策具有整體性、超前性、靈活性、多樣性，強(qiáng)調(diào)政府在制度約束下因勢(shì)而動(dòng)，通過(guò)調(diào)整社會(huì)成員的利益關(guān)系以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。積極老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，迫切需要發(fā)揮公共政策在統(tǒng)籌人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用，對(duì)此，已有文獻(xiàn)主要從人口政策、教育政策、社會(huì)保障政策以及財(cái)政政策等角度展開(kāi)分析。

（一）人口政策視角

當(dāng)前，老齡化已成為全球性的人口難題，多數(shù)國(guó)家試圖通過(guò)調(diào)整原有的人口政策以提高生育率，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，延緩整體老齡化進(jìn)程。但是，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)全面放開(kāi)生育，以及全面放開(kāi)生育的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，各方觀點(diǎn)則并不統(tǒng)一。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)盡快全面放開(kāi)生育。例如，基于中國(guó)人口和家庭迅速老齡化的實(shí)際，Zcng Y，Wang Z提出三項(xiàng)對(duì)中國(guó)人口可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的政策計(jì)劃：第一，盡快過(guò)渡到普遍的二孩政策，不必?fù)?dān)心嬰兒潮出現(xiàn)的可能;第二，逐步提高退休年齡，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的養(yǎng)老金赤字問(wèn)題;第三，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村老年保險(xiǎn)計(jì)劃，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問(wèn)題[23]。另有部分學(xué)者認(rèn)同漸進(jìn)式的人口放松政策。李建民指出，政府應(yīng)該加快完善生育政策的步伐，最終全面取消獨(dú)生子女政策，鼓勵(lì)群眾生育兩個(gè)孩子以延緩社會(huì)老齡化進(jìn)程[24]。馬軼群和任媛利用動(dòng)態(tài)隨機(jī)一般均衡模型（DS（JE）分析了人口老齡化沖擊下中國(guó)出生率變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效果，認(rèn)為應(yīng)采取穩(wěn)健的計(jì)劃生育政策以避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，但是，在政策放開(kāi)的同時(shí)，可以采取加大對(duì)獨(dú)生子女家庭獎(jiǎng)勵(lì)及福利待遇的方式，對(duì)以前年度堆積的出生率進(jìn)行引導(dǎo)和平滑，防止出現(xiàn)短時(shí)間出生率激增等問(wèn)題[25]。

（二）教育政策視角

積極老齡化之所以區(qū)別于以往的老齡化應(yīng)對(duì)理念，在于其尊重老年人的社會(huì)權(quán)利與社會(huì)貢獻(xiàn)，而政府恰可通過(guò)行之有效的教育政策提高老年人的知識(shí)技能，使其在年老之后依然有能力、有途徑參與到社會(huì)生活中來(lái)。從加強(qiáng)老年人技能培訓(xùn)的角度看，2002年以倡導(dǎo)積極老齡化為主題的《馬德里政治宣言》指出，要通過(guò)新的老年教育計(jì)劃擴(kuò)大老年人社會(huì)參與的能力和機(jī)會(huì)，使老年人能夠參與到教育和培訓(xùn)方案中來(lái)，從而不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)和技能。Compano R，Bock A，Burgclman J C等探討了新技術(shù)（如信息和通信技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)和認(rèn)知科學(xué)）的應(yīng)用和融合對(duì)積極老齡化政策的影響[26]。從豐富老年人社會(huì)生活角度看，日本文部省官員岡本薰提出，日本的終身學(xué)習(xí)教育運(yùn)動(dòng)引入了提高知識(shí)技能、改進(jìn)生活質(zhì)量和促進(jìn)自我完善的發(fā)展理念，實(shí)踐證明成效顯著[27]。

（三）社會(huì)保障政策視角

使老年人有尊嚴(yán)、有保障地安享晚年是政府的應(yīng)盡職責(zé)，也是積極老齡化理念下社保制度改革應(yīng)有的題中之義。從社會(huì)保障政策視角來(lái)看，Ccntcr B，Raffclhuschcn B，Bcrcngucr E等認(rèn)為，傳統(tǒng)的社保制度改革應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)與財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)系，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀與即將到來(lái)的人口老齡化挑戰(zhàn)[28]。Grcnno J V認(rèn)為人口轉(zhuǎn)型使得西班牙目前的養(yǎng)老金制度在未來(lái)將變得不可持續(xù)，吸納移民、改變養(yǎng)老金發(fā)放方式、延遲退休等可作為政府應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策選擇[29]。針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度具體改革方向，龐鳳喜等通過(guò)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌所引致的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，證明中央財(cái)政有能力也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“兜底”責(zé)任，繼而提出應(yīng)盡快實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，通過(guò)統(tǒng)一征收主體、理順?lè)峙浞绞?、統(tǒng)一并適當(dāng)降低繳款負(fù)擔(dān)等確保中國(guó)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性[30]。

（四）財(cái)政政策視角

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，無(wú)論從何種類(lèi)型、何種形式的公共政策出發(fā)，都不得不回應(yīng)政策執(zhí)行所面對(duì)的財(cái)政約束問(wèn)題。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)該問(wèn)題的研究并不充分、系統(tǒng)，大多僅從增加財(cái)政投入、強(qiáng)化稅收扶持等方面展開(kāi)。劉窮志和何奇指出，在中國(guó)人口老齡化發(fā)展的初期，加大財(cái)政支出規(guī)模和健康保障支出，有助于平衡實(shí)物資本和人力資本的投資回報(bào)率，為經(jīng)濟(jì)均衡增長(zhǎng)創(chuàng)造條件[31]。Pccchcnino通過(guò)分析稅收政策對(duì)老齡化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，得出提高教育稅率，隨后降低社會(huì)保障稅率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升福利水平的政策建議[32]。楊默如、李平認(rèn)為，可通過(guò)稅收優(yōu)惠形式促進(jìn)老年事業(yè)發(fā)展，同時(shí)，盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅以提高老年人的自我養(yǎng)老能力[33]。

三、實(shí)現(xiàn)積極老齡化的公共財(cái)政責(zé)任研究

公共財(cái)政本質(zhì)上是以政府為主體對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行的權(quán)威性分配，其目的在于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。實(shí)現(xiàn)積極老齡化，無(wú)論是從提升老年人健康水平、保障其基本生活的角度出發(fā)，還是基于擴(kuò)大老年人社會(huì)參與的需要，都要求公共財(cái)政提供資金支持，并通過(guò)科學(xué)合理的政策制度引導(dǎo)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。對(duì)此，已有文獻(xiàn)主要從老年人收入保障視角、老年人健康維護(hù)視角、老年人貧困治理視角、老年人社會(huì)參與視角，就積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的公共財(cái)政責(zé)任展開(kāi)了研究。

（一）老年人收入保障視角

構(gòu)建多支柱型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是世界各國(guó)破解養(yǎng)老難題的主要途徑，而公共養(yǎng)老金在此之中無(wú)疑起到基礎(chǔ)性作用，尤其對(duì)于低收入者及貧困人口而言，公共養(yǎng)老金更是其重要的生活來(lái)源。但是，對(duì)不同類(lèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，其公共財(cái)政責(zé)任也存在一定差異。在中國(guó)，這一差異體現(xiàn)為城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共財(cái)政責(zé)任的“兜底責(zé)任模式”、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共財(cái)政責(zé)任的“全額（差額）資助責(zé)任模式”和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共財(cái)政責(zé)任的“兩頭補(bǔ)責(zé)任模式”[34]。周志凱、徐子唯、林夢(mèng)蕓則進(jìn)一步將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中的公共財(cái)政責(zé)任總結(jié)為“普惠制”基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付責(zé)任、個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老基金的補(bǔ)貼責(zé)任、城鄉(xiāng)居保制度運(yùn)行成本的負(fù)擔(dān)責(zé)任、城鄉(xiāng)居?；鹱畹褪找媛实膿?dān)保責(zé)任和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的高齡老人個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的給付責(zé)任等五方面[35]。

一些學(xué)者關(guān)注到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)央地財(cái)政責(zé)任分擔(dān)、各區(qū)域財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的失衡問(wèn)題。王敏指出，現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策存在不公平的現(xiàn)象，央地責(zé)任分擔(dān)失衡，全國(guó)各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)呈“上輕下重”的態(tài)勢(shì)[36]。郭光芝、楊翠迎指出，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，東部地區(qū)相比于中西部地區(qū)而言在基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放上承擔(dān)了更多的財(cái)政責(zé)任[37]。

（二）老年人健康維護(hù)視角

公共財(cái)政在積極應(yīng)對(duì)老年人衛(wèi)生醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理、生活照料和精神慰藉等服務(wù)需求方面同樣扮演了重要角色。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的籌資與給付方面提供資金補(bǔ)助，公共財(cái)政能夠幫助老年人避免或減輕因患病、治療等所引致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

劉繼同從衛(wèi)生財(cái)政學(xué)的理論視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在健康照顧方面的主體責(zé)任，認(rèn)為財(cái)政而非市場(chǎng)應(yīng)是衛(wèi)生籌資的主要渠道[38]。而公共財(cái)政在衛(wèi)生籌資上的功能強(qiáng)化機(jī)制，可區(qū)分為政府財(cái)政預(yù)算直接支出，用于支持醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和能力改善（補(bǔ)供方）以及財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼城鄉(xiāng)民眾參加公立的基本醫(yī)療保障體系（補(bǔ)需方）兩種途徑[39]。補(bǔ)貼責(zé)任的政府間分擔(dān)情況方面，目前，中國(guó)超三分之二的省份需要中央承擔(dān)主要的補(bǔ)貼責(zé)任，而地區(qū)間的補(bǔ)貼需求與財(cái)政支付能力存在差異，因此，單純依據(jù)東、中、西部劃分兩級(jí)政府之間的補(bǔ)貼責(zé)任存在制度不公[40]。

（三）老年人貧困治理視角

老齡階段特有的生理特征，使老年人極易受到貧困問(wèn)題的困擾[41]，對(duì)農(nóng)村留守老人、失獨(dú)老人、被征地農(nóng)民等社會(huì)弱勢(shì)群體而言尤甚。農(nóng)村老年貧困是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題，而社會(huì)保障則是反貧困的重要工具[42]。劉二鵬、張奇林將農(nóng)村老年貧困劃分為主觀貧困與客觀貧困兩個(gè)維度，測(cè)算結(jié)果表明，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠降低農(nóng)村老人主觀貧困的發(fā)生比率[43]。王昶、王三秀認(rèn)為，以積極老齡化理念推進(jìn)老年精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)新的實(shí)踐問(wèn)題，政府應(yīng)通過(guò)完善財(cái)政支付制度以提高財(cái)政資金的支付能力[44]。苗紅軍認(rèn)為，解決城市老年貧困問(wèn)題，應(yīng)從明確各級(jí)財(cái)政的支付比例和建立分類(lèi)社會(huì)救助機(jī)制兩方面人手強(qiáng)化政府責(zé)任[45]。

（四）老年人社會(huì)參與視角

擴(kuò)大老年人社會(huì)參與，發(fā)掘老年人的才智、技能和經(jīng)驗(yàn)是實(shí)現(xiàn)積極老齡化的重要內(nèi)容之一，因此，同樣有必要通過(guò)社會(huì)政策的合理引導(dǎo)和社會(huì)環(huán)境的有效支持，喚起對(duì)低齡老年人人力資源和勞動(dòng)力價(jià)值的認(rèn)知，使其繼續(xù)參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中來(lái)[46]。張文娟、趙德宇將老年人社會(huì)參與的主要影響因素總結(jié)為健康、穩(wěn)定而充足的收入、社區(qū)有無(wú)場(chǎng)地和居住時(shí)間長(zhǎng)短三方面[47]。財(cái)政投入是政府支持老年人福利事業(yè)發(fā)展的主要手段，王英、王小波認(rèn)為，政府在推動(dòng)老年教育事業(yè)發(fā)展方面負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和財(cái)政投入的責(zé)任[48]。而針對(duì)目前老年人社會(huì)參與中面臨的困境，馬倩、張術(shù)松認(rèn)為，政府可利用多種手段，對(duì)老年人社會(huì)參與進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保老年人正當(dāng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)[49]。

四、文獻(xiàn)述評(píng)與研究展望

隨著老齡化社會(huì)成為常態(tài)，老年人正逐漸成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要主體，亦使得“積極老齡化”理念應(yīng)運(yùn)而生。作為21世紀(jì)各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的全新理念，“積極老齡化”主張?jiān)谔峁┙】捣?wù)和經(jīng)濟(jì)保障的基礎(chǔ)之上，充分調(diào)動(dòng)老年人社會(huì)參與的主動(dòng)性。而這需要將老齡化問(wèn)題置于更加寬廣的社會(huì)視野中來(lái)，集成社會(huì)系統(tǒng)合力，從可持續(xù)發(fā)展角度應(yīng)對(duì)人口老齡化所帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響。

在十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，黨中央以前所未有的歷史高度，賦予財(cái)政是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，力圖為改革全局筑牢財(cái)政保障。而在公共財(cái)政視域下探討積極老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及相應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制，就是在突出社會(huì)權(quán)利的價(jià)值理念基礎(chǔ)上，將原先局部領(lǐng)域、具體環(huán)節(jié)的公共政策納入財(cái)稅體制整體框架中，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民生活水平提升的良性互動(dòng)與協(xié)調(diào)共贏。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化及老齡社保體系運(yùn)行等相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注度也在持續(xù)升溫，相關(guān)研究成果可謂汗牛充棟，但綜括來(lái)看，起碼在以下兩方面存在繼續(xù)改進(jìn)的空間。

一是，跨學(xué)科、多角度、多種研究方法的綜合運(yùn)用尚嫌不足。盡管不同領(lǐng)域?qū)W者嘗試從人口政策、教育政策、社會(huì)保障政策、財(cái)政政策等視角出發(fā)，研究適應(yīng)人口老齡化的公共政策選擇問(wèn)題，但其普遍存在的缺陷是，大多是從單一視角出發(fā)、運(yùn)用單一學(xué)科理論展開(kāi)分析，而跨學(xué)科、多角度的研究成果明顯不足。事實(shí)上，該問(wèn)題是一個(gè)涉及眾多學(xué)科的綜合性問(wèn)題，忽視與該問(wèn)題密切相關(guān)的其他問(wèn)題，或忽視同一問(wèn)題的其他方面，均難以充分認(rèn)識(shí)到老齡化社會(huì)問(wèn)題的多樣性與復(fù)雜性，也難以妥善處理或全面應(yīng)對(duì)人口老齡化所帶來(lái)的相關(guān)影響。

而在關(guān)于老齡社保體系財(cái)政負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)預(yù)測(cè)的研究方法采用上，也大多以單一的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法為主。事實(shí)上，近年來(lái)，中國(guó)涉老公共政策頻繁變動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門(mén)與現(xiàn)實(shí)緊密相連的學(xué)科，有必要更加重視田野調(diào)查方法的運(yùn)用和其他多種研究方法的綜合運(yùn)用，以提升研究的時(shí)效性、階段性與針對(duì)性。未來(lái)的研究，有必要綜合運(yùn)用多種研究方法，突破僅將老齡化問(wèn)題當(dāng)成一個(gè)單純的人口問(wèn)題，或社保問(wèn)題，或財(cái)政壓力問(wèn)題的局限性，從國(guó)家治理、社會(huì)治理的高度，綜合考慮各種經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素，進(jìn)行包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)等在內(nèi)的多學(xué)科、跨學(xué)科研究。

二是，未對(duì)權(quán)利實(shí)施的有效前提——財(cái)政問(wèn)題予以足夠關(guān)注。無(wú)論是人口老齡化還是積極老齡化，盡管二者背后秉持的理念不同，但都涉及現(xiàn)代公民的基本社會(huì)權(quán)利，而社會(huì)權(quán)利的實(shí)施需要消耗巨額稀缺公共資源，但已有的研究對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注明顯不足。研究中往往更多地強(qiáng)調(diào)賦予公民權(quán)利的必要性、公民權(quán)利的內(nèi)容，以及政府承擔(dān)公民權(quán)利保障的必要性，而很少關(guān)注公民權(quán)利的相對(duì)性、權(quán)利與責(zé)任的相關(guān)性、相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)劃分，這使得對(duì)整個(gè)公共制度實(shí)施可行性的論證存在較為明顯的欠缺。

實(shí)際上，權(quán)利是一種客觀存在，但權(quán)利的實(shí)施受制于主客觀多種因素，二者不是同一概念，后者需要付出成本，且需要政府有足夠的、可持續(xù)的財(cái)政支付能力。但已有的研究對(duì)權(quán)利實(shí)施的有效前提——財(cái)政問(wèn)題一直較為忽視，即對(duì)權(quán)利實(shí)施的具體途徑和具體問(wèn)題未能予以應(yīng)有的重視，這使得對(duì)權(quán)利的詮釋大多只是從道德或政治的角度，而不是基于現(xiàn)實(shí)可能性。實(shí)際上，單是受制于財(cái)政能力，就可能排除了所有基本權(quán)利在同一時(shí)間被最大限度執(zhí)行的可能性。因此，財(cái)政支付能力實(shí)際上構(gòu)成老齡化社會(huì)形態(tài)下，深化各項(xiàng)社會(huì)改革最為關(guān)鍵的現(xiàn)實(shí)約束，這也是既往的研究中最為欠缺而有待大力加強(qiáng)的研究領(lǐng)域。因此，未來(lái)有必要繼續(xù)深化對(duì)該領(lǐng)域問(wèn)題的研究：包括進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)與個(gè)人的目標(biāo)定位、參與方式與傳導(dǎo)機(jī)制;細(xì)化中央與地方政府間財(cái)政責(zé)任的劃分，切實(shí)提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金籌集效率與給付能力;關(guān)注老齡社保體系運(yùn)行的財(cái)政成本補(bǔ)償問(wèn)題，未雨綢繆，將其財(cái)政負(fù)擔(dān)控制在合理范圍，以此強(qiáng)化涉老政策體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性。

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