吳進(jìn)進(jìn)　王麗艷

摘要：分稅制強(qiáng)化了中央財政集權(quán)，為了平衡地方財政收支，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付不斷增長?；?994-2015年的分省財政結(jié)余資金的面板數(shù)據(jù)，檢驗了中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余規(guī)模的影響。研究發(fā)現(xiàn)，中央轉(zhuǎn)移支付通過“項目制”的資金分配機(jī)制對地方政府財政結(jié)余資金規(guī)模的增長發(fā)揮了重要作用，中央轉(zhuǎn)移支付顯著提高了地方財政結(jié)余資金規(guī)模.人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元將產(chǎn)生0.05～0.1元的財政結(jié)余資金。作為“項目制”的主要形式，中央專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余資金的擴(kuò)張效應(yīng)更為顯著。

關(guān)鍵詞：地方財政結(jié)余;中央轉(zhuǎn)移支付;項目制

中圖分類號：F810.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-6378（2019）02-0100-08

DOI：10.3969 /j.issn.1005-6378.2019.02.015

根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知，財政結(jié)余資金包括以下類型：一是指在項目實施周期結(jié)束時，或項目目標(biāo)完成以及項目提前終止時尚未列支的項目預(yù)算資金;二是指因項目實施計劃調(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預(yù)算資金;三是預(yù)算批復(fù)后兩年內(nèi)仍未用完的預(yù)算資金[1]。2008年以來，各級政府財政結(jié)余資金規(guī)模持續(xù)增長，受到了中央政府和全社會的廣泛關(guān)注。雖然在2013年以后，國務(wù)院、財政部屢次發(fā)文要求整頓、盤活財政結(jié)余資金，但是當(dāng)前財政結(jié)余資金總量仍然巨大。根據(jù)劉曉嶸、肖月華等的研究結(jié)論，至2015年底，國庫庫存的財政余額達(dá)到2.72萬億，而財政專戶及過渡賬戶里存量資金據(jù)測也有1.35萬億。如果算上為數(shù)眾多的部門預(yù)算單位的結(jié)余資金，我國財政存量資金規(guī)?？赡芤^4萬億[2]。此外，根據(jù)東吳證券研究所的一項研究，截至2018年7月，中國政府各類財政存款總額超過4.5萬億[3]。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，減稅降費(fèi)力度不斷加大，財政收入增速放緩，財政支出剛性難以扭轉(zhuǎn)。一方面，地方政府面臨著較大的財政收支壓力，各級政府部門要過緊日子;另一方面，又有大量財政資金結(jié)余難以得到有效使用，不利于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和財政支出效率的提高。

當(dāng)前，政府部門和國內(nèi)部分學(xué)者嘗試解釋了財政結(jié)余的成因，如胡明東等[4]、孫開等[5]的觀點主要基于預(yù)算編制、執(zhí)行等預(yù)算管理角度。西方學(xué)者對財政結(jié)余的決定因素進(jìn)行了大量研究，Hou[6]、Hendrick[7]、Stcwart[8]等檢驗了轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響，然而這些研究大多基于財政風(fēng)險的視角，把地方政府的轉(zhuǎn)移支付視作政府的一項來源不穩(wěn)定的收入，認(rèn)為對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的地方政府，為了應(yīng)對財政風(fēng)險、穩(wěn)定未來的財政收支，傾向于多增加財政結(jié)余。

本文基于“項目制”視角解釋轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余的關(guān)系，認(rèn)為依托中央財政轉(zhuǎn)移支付的“項目制”是中國地方政府財政結(jié)余產(chǎn)生的重要原因;使用31個省市自治區(qū)1994-2015年的面板數(shù)據(jù)，基于固定效應(yīng)模型和動態(tài)面板GMM模型，檢驗了中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余的影響。本文研究發(fā)現(xiàn)，中央轉(zhuǎn)移支付顯著推動了地方財政結(jié)余資金規(guī)模的增長，與“項目制”直接掛鉤的專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余規(guī)模的影響更為顯著。

一、轉(zhuǎn)移支付與地方財政結(jié)余：文獻(xiàn)回顧

（一）轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余：“財政風(fēng)險”視角

組織理論認(rèn)為，結(jié)余資金是合理的，其目的在于應(yīng)對組織未來面臨的潛在風(fēng)險。Tsctsckos認(rèn)為，對于私人或公共組織而言，當(dāng)組織在提供服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營過程中遇到危機(jī)時，可以使用結(jié)余資源減少緊急事件帶來的沖擊，使組織保持穩(wěn)定性，提高組織對環(huán)境變化和威脅的適應(yīng)性[9]。美國聯(lián)邦政府和幾乎所有州政府都將部分財政結(jié)余資金納入預(yù)算穩(wěn)定基金賬戶，該賬戶又稱為“雨天基金”（Rainy Day Funds），政府設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定資金就是為了應(yīng)對收入下降和波動[10]，實現(xiàn)預(yù)算穩(wěn)定的目的。

基于財政結(jié)余的預(yù)算穩(wěn)定理論，西方學(xué)者對轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余關(guān)系的討論，大多是基于財政風(fēng)險的角度。轉(zhuǎn)移支付是地方政府的一項不穩(wěn)定的收入來源。如果地方財政依賴于不受自身控制、來源不確定，或者波動較大的收入，政府應(yīng)對收入減少或者支出責(zé)任加重等環(huán)境變化的能力就會變?nèi)?，因此面臨較大的財政風(fēng)險。轉(zhuǎn)移支付來自上級政府補(bǔ)助，下級政府對其控制力較小，這就產(chǎn)生很大的不確定性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致中央財政困難時，中央政府往往減少對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，如果地方財政結(jié)余儲備不足，地方財力就會遇到很大的沖擊。因此，地方政府為了應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付收入降低的風(fēng)險而傾向于增加財政結(jié)余資金。Hcndrick的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對轉(zhuǎn)移支付依賴越重，增加財政結(jié)余資金的積極性越高[7]。Marlowc的研究也表明美國在2008 2009年金融危機(jī)期間，政府間轉(zhuǎn)移支付下降到2000年以來的最低點，州和地方政府為減少風(fēng)險，大幅增加財政結(jié)余資金[11]。

（二）轉(zhuǎn)移支付與地方財政結(jié)余：“項目制”視角

解釋財政結(jié)余的財政風(fēng)險視角可能并不適用于中國。對于中國地方政府而言，上級轉(zhuǎn)移支付，特別是中央轉(zhuǎn)移支付來源相對穩(wěn)定。正如劉蓉等[12]、白彥鋒等[13]所指出的，地方政府面臨的財政風(fēng)險更多來自不斷加劇的財政收支矛盾和地方債務(wù)問題等，后者使國家財政和經(jīng)濟(jì)安全面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[14]。轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政結(jié)余的影響可能通過其他渠道，而“項目制”則是轉(zhuǎn)移支付推高中國財政結(jié)余規(guī)模的重要途徑。

自分稅制后，中央政府加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，轉(zhuǎn)移支付收入成為地方政府的重要財政來源?，F(xiàn)實中，轉(zhuǎn)移支付資金的分配大多采取“項目制”（program syStem）模式，通過“條條”層次體制白上而下地轉(zhuǎn)移。所謂項目制，主要是指財政資金的“專項化”和“競爭性”，其中最有代表性的就是中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是中央補(bǔ)助給地方，并且明確約束了用途的轉(zhuǎn)移支付資金。對于這筆資金，大多數(shù)都需要地方政府通過項目競爭性申報，并且得到上級部門批準(zhǔn)后才能獲取。在1994-2004年期間，專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模都高于一般性轉(zhuǎn)移支付，直到2005年一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模才超過專項轉(zhuǎn)移支付[15]。但是，即使在一般性轉(zhuǎn)移支付中，能夠有效彌補(bǔ)地方財力不足、降低地區(qū)間財政收入差距的均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重仍然較低[16]，正如周飛舟所指出的，相當(dāng)大比例的一般性轉(zhuǎn)移支付也具有“準(zhǔn)專項”特征[17]。周黎安認(rèn)為，巨大的財政轉(zhuǎn)移支付被中央和地方政府分解、包裝為海量的各類專項項目，大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付直接和項目掛鉤，以項目的形式向地方政府行政發(fā)包[18]。一般性轉(zhuǎn)移支付也是項目資金的重要來源，地方政府使用中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立了各類的專項項目，建立類似于中央政府的項目制運(yùn)作模式，激勵基層政府提供公共服務(wù)，這也被稱為行政逐級發(fā)包制?！绊椖恐啤北M管是一種效率比較高的政府動員機(jī)制，但是其運(yùn)作模式也為地方財政結(jié)余的大量產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

首先，“項目制”運(yùn)作中.轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)滯緩是財政結(jié)余產(chǎn)生的重要成因?！绊椖恐啤睕]有構(gòu)造新的組織形式，仍然嵌入在傳統(tǒng)的政府科層制中。盡管“項目制”的動員能力強(qiáng)大，但它仍然必須借助政府間層級制和政府內(nèi)部科層制才得以運(yùn)行[19]。“項目制”運(yùn)作一般需要經(jīng)過招投標(biāo)、競標(biāo)、評審、考核、中期檢查、驗收等一系列復(fù)雜程序，每個環(huán)節(jié)耗時不等，很容易導(dǎo)致資金撥付和下達(dá)的滯后和延誤，致使資金實際使用進(jìn)度滯后[20]。大多數(shù)中央專項資金需要等到地方申請、爭取和批準(zhǔn)下文后才能安排到地方，上級部門的審批程序往往趕不上項目實際情況的變化，項目批復(fù)資金下達(dá)后，項目實施時間所剩無幾，項目只能等待來年實施，或者項目已無實施必要，從而導(dǎo)致資金結(jié)余。有些資金，特別是基建投資的下達(dá)時間更晚，通常要到年中才陸續(xù)安排下達(dá)到地方，有的項目資金甚至拖后到年底下達(dá)。地方部門在年初編制部門預(yù)算時，多數(shù)上級專項轉(zhuǎn)移支付資金沒有被納入預(yù)算，而是等到轉(zhuǎn)移支付資金到位后才不斷調(diào)整、追加預(yù)算，難免使部分項目難以按原計劃執(zhí)行[21]。審計署在2010年以來的審計報告中，幾乎每年都會提及轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時問題（表1）。汪德華等的研究也發(fā)現(xiàn)，“項目制”導(dǎo)致預(yù)算支出進(jìn)度緩滯，地方政府部門普遍存在年末突擊花錢現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度上的時間不平衡是財政存量資金大量累積的重要原因之一[22]。

其次，“項目制”的“專項化”特征意味著項目資金被限定了支出用途，或者與法定支出掛鉤，必須?？顚Ｓ茫@也是項目資金結(jié)余的誘因之一。陳家建[23]、吳進(jìn)進(jìn)[24]認(rèn)為，項目資金是部門利益與政績的支撐，具有很強(qiáng)的部門化特征，難以跨部門統(tǒng)籌安排。即使很多情況下資金使用與部門需求脫節(jié)、或者情況發(fā)生變化，資金無法按原用途使用也難以上收國庫或者跨部門分配，從而形成部門財政資金結(jié)余?！秶鴦?wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，預(yù)算中專項用途的收入較多，法定掛鉤事項預(yù)算支出剛性增長，使得很多項目資金無法按計劃支出，是當(dāng)前財政存量資金規(guī)模膨脹的制度性原因。汪德華[25]也認(rèn)為，年末超額預(yù)算資金往往無法正常安排用完，年底大量資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)在國庫、財政專戶或者部門賬戶上。

基于上述分析，本文認(rèn)為，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的“項目制”運(yùn)作，對方財政結(jié)余的積累產(chǎn)生了顯著的正向影響。在轉(zhuǎn)移支付體系中，專項轉(zhuǎn)移支付是地方項目資金的主要來源。因此，其“項目制”特征更為突出，相比總的中央轉(zhuǎn)移支付，對地方財政結(jié)余的影響更大。我們將在下文構(gòu)建計量模型，實證檢驗轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余的影響。

二、變量與數(shù)據(jù)分析

本文使用上年人均財政結(jié)余作為因變量，將中央財政轉(zhuǎn)移支付減去地方上解中央收入，得出中央對地方凈轉(zhuǎn)移支付支出。借鑒鄭世林等[26]的研究，我們把人均總轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付視為“項目制”的代理變量，作為本文的白變量（表2）。

根據(jù)財政結(jié)余的既有研究，本文的主要控制變量包括經(jīng)濟(jì)因素、財政因素和人口結(jié)構(gòu)因素。首先，經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增速。其次，財政變量包括政府規(guī)模、財政壓力和財政收支增長率。政府規(guī)模用一般預(yù)算收入占GDP比重來測量。Hendriek[7]的研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模更大的政府比小政府的財政結(jié)余更多。財政壓力代表的是財政收支差距，當(dāng)政府面臨較大的財政收不抵支壓力時，就傾向于加大支出進(jìn)度，財政結(jié)余規(guī)?？赡茌^小。財政結(jié)余也與財政收入增長率有著密切的關(guān)系，財政收入大幅增長，政府就有更可能產(chǎn)生結(jié)余，相反地，當(dāng)支出增長迅速時，支出壓力使得財政結(jié)余降低。最后，人口結(jié)構(gòu)變量包括老年人口（65歲以上）和未成年人口（18歲以下）比重，這兩類人口與基本公共服務(wù)供給有著十分顯著的正相關(guān)關(guān)系，Wang和Hou的研究發(fā)現(xiàn)兩類人口比重對財政結(jié)余產(chǎn)生了消極影響27]。

本文構(gòu)建了一個包括31個省市自治區(qū)1994-2015年的面板數(shù)據(jù)集，基于OLS固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)動態(tài)面板SYS-GMM模型，定量檢驗了“項目制”對各省財政結(jié)余的影響（表3），本文的計量統(tǒng)計模型形式如下：

yit=β1+β2Taxt+β3xit+aj+δt+εit

（1）

模型（1）中，因變量y表示人均財政結(jié)余，Tra是白變量，表示人均中央凈轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付，xit是一系列控制變量，ai和δt分別表示省份和時間固定效應(yīng)，εit是隨機(jī)誤差項。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）基本回歸結(jié)果

本文首先報告了中央轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余資金的關(guān)系，如表4所示。我們報告了3個固定效應(yīng)模型和3個系統(tǒng)動態(tài)面板模型，模型逐步控制了各個經(jīng)濟(jì)、社會和財政變量。固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)動態(tài)面板模型都表明，中央凈轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余資金有著顯著的正相關(guān)關(guān)系，控制了經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和其他財政變量的條件下，固定效應(yīng)模型顯示，人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元，就產(chǎn)生了0.1元左有的財政結(jié)余資金;動態(tài)面板模型也表明，1元的人均中央凈轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了0.05～0.06元的財政結(jié)余資金。在模型中我們還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推動了財政結(jié)余規(guī)模的增長，而經(jīng)濟(jì)增速則似乎有助于降低財政結(jié)余水平，政府支出增長率也與財政結(jié)余顯著正相關(guān)。這兩個因素的影響表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，政府支出力度越小，越有助于控制財政結(jié)余規(guī)模。

如前文所述，基于“項目制”運(yùn)作的中央轉(zhuǎn)移支付資金是導(dǎo)致財政結(jié)余產(chǎn)生的基本條件?！绊椖恐啤笔菍ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金在地方運(yùn)作的最主要形式，在轉(zhuǎn)移支付體系中，專項轉(zhuǎn)移支付是地方項目資金的主要來源。本文進(jìn)一步檢驗專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響，從而更明確地驗證“項目制”與結(jié)余資金的關(guān)系。如表5所示，我們同樣構(gòu)建了固定效應(yīng)和動態(tài)面板模型，這些模型的檢驗結(jié)果表明，專項轉(zhuǎn)移支付與財政轉(zhuǎn)移支付有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。而且，系數(shù)結(jié)果還表明，專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響更強(qiáng)，其系數(shù)遠(yuǎn)高于總轉(zhuǎn)移支付。

西方財政結(jié)余研究視角都把轉(zhuǎn)移支付看做地方政府的一項不穩(wěn)定收入來源，地方政府為了應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付來源不穩(wěn)定而增加財政結(jié)余資金，這一視角與本文基于“項目制”的研究邏輯不同。為了排除轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的擴(kuò)張效應(yīng)源于地方政府對轉(zhuǎn)移支付收入風(fēng)險的考慮，我們在模型中引入財政支付依賴度這一變量，驗證轉(zhuǎn)移支付依賴度對財政結(jié)余的影響。地方財政如果對轉(zhuǎn)移支付依賴度越大，財政風(fēng)險可能越高。如果財政轉(zhuǎn)移支付依賴度對財政結(jié)余同樣有著顯著的正向影響，那么財政風(fēng)險的解釋視角也可能適應(yīng)于中國。

然而，表6的統(tǒng)計分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，與測量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的人均轉(zhuǎn)移支付收入不同，地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴度與人均財政結(jié)余呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，在模型（1）和模型（4）中這一關(guān)系在統(tǒng)計上顯著。這一結(jié)論也就表明，盡管自分稅制以來，地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴度不斷提高，但是其依賴度并沒有促使地方政府出于防范財政收入風(fēng)險而增加財政結(jié)余，反而地方政府還可能把中央轉(zhuǎn)移支付當(dāng)做穩(wěn)定的收入來源，降低了財政結(jié)余積累的動力，這一現(xiàn)象可能源于轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算軟約束效應(yīng)和財政公地問題[28]。

四、結(jié)論與政策建議

財政結(jié)余資金已經(jīng)引起了中央政府越來越大的重視，近年來，財政部多次下文規(guī)范和盤活財政存量資金，要求加快財政資金使用進(jìn)度，提高財政支出效率。本文基于“項目制”視角，分析轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政結(jié)余規(guī)模的影響?；诠潭ㄐ?yīng)模型和動態(tài)面板模型，本文發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，特別是專項轉(zhuǎn)移支付顯著提高了地方財政結(jié)余資金的規(guī)模。在控制其他經(jīng)濟(jì)社會變量的條件下，人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元，將產(chǎn)生0.05～0.1元的財政結(jié)余資金，專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余資金規(guī)模的刺激效應(yīng)更強(qiáng)。本文還排除了財政風(fēng)險視角對財政結(jié)余的解釋。本文的研究表明，“項目制”在推動地方財政結(jié)余增長發(fā)揮了重要影響。

基于本文的研究結(jié)論，治理財政結(jié)余資金應(yīng)主要從轉(zhuǎn)移支付制度改革人手，同時加強(qiáng)財政結(jié)余管理制度建設(shè)。首先，按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》的改革方向，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付及各類專項資金，將部分屬于地方事權(quán)的專項項目劃入對地方一般性轉(zhuǎn)移支付。建立專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，淡化財政資金的專項化特征，提高財政資金支出靈活度。其次，加快轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度，提高資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。最后，借鑒國際經(jīng)驗，將財政結(jié)余納入預(yù)算管理，加快推動地方政府建立財政結(jié)余補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，并對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支規(guī)則、審批程序、監(jiān)管等程序進(jìn)行規(guī)范。

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