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        轉(zhuǎn)移支付與地方財政結(jié)余

        2019-10-21 17:25:53吳進(jìn)進(jìn)王麗艷
        關(guān)鍵詞:資金模型

        吳進(jìn)進(jìn) 王麗艷

        摘要:分稅制強(qiáng)化了中央財政集權(quán),為了平衡地方財政收支,中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付不斷增長?;?994-2015年的分省財政結(jié)余資金的面板數(shù)據(jù),檢驗了中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余規(guī)模的影響。研究發(fā)現(xiàn),中央轉(zhuǎn)移支付通過“項目制”的資金分配機(jī)制對地方政府財政結(jié)余資金規(guī)模的增長發(fā)揮了重要作用,中央轉(zhuǎn)移支付顯著提高了地方財政結(jié)余資金規(guī)模.人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元將產(chǎn)生0.05~0.1元的財政結(jié)余資金。作為“項目制”的主要形式,中央專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余資金的擴(kuò)張效應(yīng)更為顯著。

        關(guān)鍵詞:地方財政結(jié)余;中央轉(zhuǎn)移支付;項目制

        中圖分類號:F810.4

        文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

        文章編號:1005-6378(2019)02-0100-08

        DOI:10.3969 /j.issn.1005-6378.2019.02.015

        根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知,財政結(jié)余資金包括以下類型:一是指在項目實施周期結(jié)束時,或項目目標(biāo)完成以及項目提前終止時尚未列支的項目預(yù)算資金;二是指因項目實施計劃調(diào)整,不需要繼續(xù)支出的預(yù)算資金;三是預(yù)算批復(fù)后兩年內(nèi)仍未用完的預(yù)算資金[1]。2008年以來,各級政府財政結(jié)余資金規(guī)模持續(xù)增長,受到了中央政府和全社會的廣泛關(guān)注。雖然在2013年以后,國務(wù)院、財政部屢次發(fā)文要求整頓、盤活財政結(jié)余資金,但是當(dāng)前財政結(jié)余資金總量仍然巨大。根據(jù)劉曉嶸、肖月華等的研究結(jié)論,至2015年底,國庫庫存的財政余額達(dá)到2.72萬億,而財政專戶及過渡賬戶里存量資金據(jù)測也有1.35萬億。如果算上為數(shù)眾多的部門預(yù)算單位的結(jié)余資金,我國財政存量資金規(guī)??赡芤^4萬億[2]。此外,根據(jù)東吳證券研究所的一項研究,截至2018年7月,中國政府各類財政存款總額超過4.5萬億[3]。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),減稅降費(fèi)力度不斷加大,財政收入增速放緩,財政支出剛性難以扭轉(zhuǎn)。一方面,地方政府面臨著較大的財政收支壓力,各級政府部門要過緊日子;另一方面,又有大量財政資金結(jié)余難以得到有效使用,不利于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和財政支出效率的提高。

        當(dāng)前,政府部門和國內(nèi)部分學(xué)者嘗試解釋了財政結(jié)余的成因,如胡明東等[4]、孫開等[5]的觀點主要基于預(yù)算編制、執(zhí)行等預(yù)算管理角度。西方學(xué)者對財政結(jié)余的決定因素進(jìn)行了大量研究,Hou[6]、Hendrick[7]、Stcwart[8]等檢驗了轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響,然而這些研究大多基于財政風(fēng)險的視角,把地方政府的轉(zhuǎn)移支付視作政府的一項來源不穩(wěn)定的收入,認(rèn)為對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的地方政府,為了應(yīng)對財政風(fēng)險、穩(wěn)定未來的財政收支,傾向于多增加財政結(jié)余。

        本文基于“項目制”視角解釋轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余的關(guān)系,認(rèn)為依托中央財政轉(zhuǎn)移支付的“項目制”是中國地方政府財政結(jié)余產(chǎn)生的重要原因;使用31個省市自治區(qū)1994-2015年的面板數(shù)據(jù),基于固定效應(yīng)模型和動態(tài)面板GMM模型,檢驗了中央轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余的影響。本文研究發(fā)現(xiàn),中央轉(zhuǎn)移支付顯著推動了地方財政結(jié)余資金規(guī)模的增長,與“項目制”直接掛鉤的專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余規(guī)模的影響更為顯著。

        一、轉(zhuǎn)移支付與地方財政結(jié)余:文獻(xiàn)回顧

        (一)轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余:“財政風(fēng)險”視角

        組織理論認(rèn)為,結(jié)余資金是合理的,其目的在于應(yīng)對組織未來面臨的潛在風(fēng)險。Tsctsckos認(rèn)為,對于私人或公共組織而言,當(dāng)組織在提供服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營過程中遇到危機(jī)時,可以使用結(jié)余資源減少緊急事件帶來的沖擊,使組織保持穩(wěn)定性,提高組織對環(huán)境變化和威脅的適應(yīng)性[9]。美國聯(lián)邦政府和幾乎所有州政府都將部分財政結(jié)余資金納入預(yù)算穩(wěn)定基金賬戶,該賬戶又稱為“雨天基金”(Rainy Day Funds),政府設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定資金就是為了應(yīng)對收入下降和波動[10],實現(xiàn)預(yù)算穩(wěn)定的目的。

        基于財政結(jié)余的預(yù)算穩(wěn)定理論,西方學(xué)者對轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余關(guān)系的討論,大多是基于財政風(fēng)險的角度。轉(zhuǎn)移支付是地方政府的一項不穩(wěn)定的收入來源。如果地方財政依賴于不受自身控制、來源不確定,或者波動較大的收入,政府應(yīng)對收入減少或者支出責(zé)任加重等環(huán)境變化的能力就會變?nèi)?,因此面臨較大的財政風(fēng)險。轉(zhuǎn)移支付來自上級政府補(bǔ)助,下級政府對其控制力較小,這就產(chǎn)生很大的不確定性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑導(dǎo)致中央財政困難時,中央政府往往減少對地方政府的轉(zhuǎn)移支付,如果地方財政結(jié)余儲備不足,地方財力就會遇到很大的沖擊。因此,地方政府為了應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付收入降低的風(fēng)險而傾向于增加財政結(jié)余資金。Hcndrick的研究發(fā)現(xiàn),地方政府對轉(zhuǎn)移支付依賴越重,增加財政結(jié)余資金的積極性越高[7]。Marlowc的研究也表明美國在2008 2009年金融危機(jī)期間,政府間轉(zhuǎn)移支付下降到2000年以來的最低點,州和地方政府為減少風(fēng)險,大幅增加財政結(jié)余資金[11]。

        (二)轉(zhuǎn)移支付與地方財政結(jié)余:“項目制”視角

        解釋財政結(jié)余的財政風(fēng)險視角可能并不適用于中國。對于中國地方政府而言,上級轉(zhuǎn)移支付,特別是中央轉(zhuǎn)移支付來源相對穩(wěn)定。正如劉蓉等[12]、白彥鋒等[13]所指出的,地方政府面臨的財政風(fēng)險更多來自不斷加劇的財政收支矛盾和地方債務(wù)問題等,后者使國家財政和經(jīng)濟(jì)安全面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[14]。轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政結(jié)余的影響可能通過其他渠道,而“項目制”則是轉(zhuǎn)移支付推高中國財政結(jié)余規(guī)模的重要途徑。

        自分稅制后,中央政府加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度,轉(zhuǎn)移支付收入成為地方政府的重要財政來源?,F(xiàn)實中,轉(zhuǎn)移支付資金的分配大多采取“項目制”(program syStem)模式,通過“條條”層次體制白上而下地轉(zhuǎn)移。所謂項目制,主要是指財政資金的“專項化”和“競爭性”,其中最有代表性的就是中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是中央補(bǔ)助給地方,并且明確約束了用途的轉(zhuǎn)移支付資金。對于這筆資金,大多數(shù)都需要地方政府通過項目競爭性申報,并且得到上級部門批準(zhǔn)后才能獲取。在1994-2004年期間,專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模都高于一般性轉(zhuǎn)移支付,直到2005年一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模才超過專項轉(zhuǎn)移支付[15]。但是,即使在一般性轉(zhuǎn)移支付中,能夠有效彌補(bǔ)地方財力不足、降低地區(qū)間財政收入差距的均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重仍然較低[16],正如周飛舟所指出的,相當(dāng)大比例的一般性轉(zhuǎn)移支付也具有“準(zhǔn)專項”特征[17]。周黎安認(rèn)為,巨大的財政轉(zhuǎn)移支付被中央和地方政府分解、包裝為海量的各類專項項目,大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付直接和項目掛鉤,以項目的形式向地方政府行政發(fā)包[18]。一般性轉(zhuǎn)移支付也是項目資金的重要來源,地方政府使用中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立了各類的專項項目,建立類似于中央政府的項目制運(yùn)作模式,激勵基層政府提供公共服務(wù),這也被稱為行政逐級發(fā)包制?!绊椖恐啤北M管是一種效率比較高的政府動員機(jī)制,但是其運(yùn)作模式也為地方財政結(jié)余的大量產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

        首先,“項目制”運(yùn)作中.轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)滯緩是財政結(jié)余產(chǎn)生的重要成因?!绊椖恐啤睕]有構(gòu)造新的組織形式,仍然嵌入在傳統(tǒng)的政府科層制中。盡管“項目制”的動員能力強(qiáng)大,但它仍然必須借助政府間層級制和政府內(nèi)部科層制才得以運(yùn)行[19]。“項目制”運(yùn)作一般需要經(jīng)過招投標(biāo)、競標(biāo)、評審、考核、中期檢查、驗收等一系列復(fù)雜程序,每個環(huán)節(jié)耗時不等,很容易導(dǎo)致資金撥付和下達(dá)的滯后和延誤,致使資金實際使用進(jìn)度滯后[20]。大多數(shù)中央專項資金需要等到地方申請、爭取和批準(zhǔn)下文后才能安排到地方,上級部門的審批程序往往趕不上項目實際情況的變化,項目批復(fù)資金下達(dá)后,項目實施時間所剩無幾,項目只能等待來年實施,或者項目已無實施必要,從而導(dǎo)致資金結(jié)余。有些資金,特別是基建投資的下達(dá)時間更晚,通常要到年中才陸續(xù)安排下達(dá)到地方,有的項目資金甚至拖后到年底下達(dá)。地方部門在年初編制部門預(yù)算時,多數(shù)上級專項轉(zhuǎn)移支付資金沒有被納入預(yù)算,而是等到轉(zhuǎn)移支付資金到位后才不斷調(diào)整、追加預(yù)算,難免使部分項目難以按原計劃執(zhí)行[21]。審計署在2010年以來的審計報告中,幾乎每年都會提及轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時問題(表1)。汪德華等的研究也發(fā)現(xiàn),“項目制”導(dǎo)致預(yù)算支出進(jìn)度緩滯,地方政府部門普遍存在年末突擊花錢現(xiàn)象,預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度上的時間不平衡是財政存量資金大量累積的重要原因之一[22]。

        其次,“項目制”的“專項化”特征意味著項目資金被限定了支出用途,或者與法定支出掛鉤,必須??顚S茫@也是項目資金結(jié)余的誘因之一。陳家建[23]、吳進(jìn)進(jìn)[24]認(rèn)為,項目資金是部門利益與政績的支撐,具有很強(qiáng)的部門化特征,難以跨部門統(tǒng)籌安排。即使很多情況下資金使用與部門需求脫節(jié)、或者情況發(fā)生變化,資金無法按原用途使用也難以上收國庫或者跨部門分配,從而形成部門財政資金結(jié)余?!秶鴦?wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出,預(yù)算中專項用途的收入較多,法定掛鉤事項預(yù)算支出剛性增長,使得很多項目資金無法按計劃支出,是當(dāng)前財政存量資金規(guī)模膨脹的制度性原因。汪德華[25]也認(rèn)為,年末超額預(yù)算資金往往無法正常安排用完,年底大量資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)在國庫、財政專戶或者部門賬戶上。

        基于上述分析,本文認(rèn)為,中央對地方轉(zhuǎn)移支付的“項目制”運(yùn)作,對方財政結(jié)余的積累產(chǎn)生了顯著的正向影響。在轉(zhuǎn)移支付體系中,專項轉(zhuǎn)移支付是地方項目資金的主要來源。因此,其“項目制”特征更為突出,相比總的中央轉(zhuǎn)移支付,對地方財政結(jié)余的影響更大。我們將在下文構(gòu)建計量模型,實證檢驗轉(zhuǎn)移支付對地方財政結(jié)余的影響。

        二、變量與數(shù)據(jù)分析

        本文使用上年人均財政結(jié)余作為因變量,將中央財政轉(zhuǎn)移支付減去地方上解中央收入,得出中央對地方凈轉(zhuǎn)移支付支出。借鑒鄭世林等[26]的研究,我們把人均總轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付視為“項目制”的代理變量,作為本文的白變量(表2)。

        根據(jù)財政結(jié)余的既有研究,本文的主要控制變量包括經(jīng)濟(jì)因素、財政因素和人口結(jié)構(gòu)因素。首先,經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增速。其次,財政變量包括政府規(guī)模、財政壓力和財政收支增長率。政府規(guī)模用一般預(yù)算收入占GDP比重來測量。Hendriek[7]的研究發(fā)現(xiàn),規(guī)模更大的政府比小政府的財政結(jié)余更多。財政壓力代表的是財政收支差距,當(dāng)政府面臨較大的財政收不抵支壓力時,就傾向于加大支出進(jìn)度,財政結(jié)余規(guī)??赡茌^小。財政結(jié)余也與財政收入增長率有著密切的關(guān)系,財政收入大幅增長,政府就有更可能產(chǎn)生結(jié)余,相反地,當(dāng)支出增長迅速時,支出壓力使得財政結(jié)余降低。最后,人口結(jié)構(gòu)變量包括老年人口(65歲以上)和未成年人口(18歲以下)比重,這兩類人口與基本公共服務(wù)供給有著十分顯著的正相關(guān)關(guān)系,Wang和Hou的研究發(fā)現(xiàn)兩類人口比重對財政結(jié)余產(chǎn)生了消極影響27]。

        本文構(gòu)建了一個包括31個省市自治區(qū)1994-2015年的面板數(shù)據(jù)集,基于OLS固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)動態(tài)面板SYS-GMM模型,定量檢驗了“項目制”對各省財政結(jié)余的影響(表3),本文的計量統(tǒng)計模型形式如下:

        yit=β1+β2Taxt+β3xit+aj+δt+εit

        (1)

        模型(1)中,因變量y表示人均財政結(jié)余,Tra是白變量,表示人均中央凈轉(zhuǎn)移支付和人均專項轉(zhuǎn)移支付,xit是一系列控制變量,ai和δt分別表示省份和時間固定效應(yīng),εit是隨機(jī)誤差項。

        三、研究發(fā)現(xiàn)

        (一)基本回歸結(jié)果

        本文首先報告了中央轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余資金的關(guān)系,如表4所示。我們報告了3個固定效應(yīng)模型和3個系統(tǒng)動態(tài)面板模型,模型逐步控制了各個經(jīng)濟(jì)、社會和財政變量。固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)動態(tài)面板模型都表明,中央凈轉(zhuǎn)移支付與財政結(jié)余資金有著顯著的正相關(guān)關(guān)系,控制了經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和其他財政變量的條件下,固定效應(yīng)模型顯示,人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元,就產(chǎn)生了0.1元左有的財政結(jié)余資金;動態(tài)面板模型也表明,1元的人均中央凈轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了0.05~0.06元的財政結(jié)余資金。在模型中我們還發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推動了財政結(jié)余規(guī)模的增長,而經(jīng)濟(jì)增速則似乎有助于降低財政結(jié)余水平,政府支出增長率也與財政結(jié)余顯著正相關(guān)。這兩個因素的影響表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快,政府支出力度越小,越有助于控制財政結(jié)余規(guī)模。

        如前文所述,基于“項目制”運(yùn)作的中央轉(zhuǎn)移支付資金是導(dǎo)致財政結(jié)余產(chǎn)生的基本條件?!绊椖恐啤笔菍m椶D(zhuǎn)移支付資金在地方運(yùn)作的最主要形式,在轉(zhuǎn)移支付體系中,專項轉(zhuǎn)移支付是地方項目資金的主要來源。本文進(jìn)一步檢驗專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響,從而更明確地驗證“項目制”與結(jié)余資金的關(guān)系。如表5所示,我們同樣構(gòu)建了固定效應(yīng)和動態(tài)面板模型,這些模型的檢驗結(jié)果表明,專項轉(zhuǎn)移支付與財政轉(zhuǎn)移支付有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。而且,系數(shù)結(jié)果還表明,專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的影響更強(qiáng),其系數(shù)遠(yuǎn)高于總轉(zhuǎn)移支付。

        西方財政結(jié)余研究視角都把轉(zhuǎn)移支付看做地方政府的一項不穩(wěn)定收入來源,地方政府為了應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付來源不穩(wěn)定而增加財政結(jié)余資金,這一視角與本文基于“項目制”的研究邏輯不同。為了排除轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余的擴(kuò)張效應(yīng)源于地方政府對轉(zhuǎn)移支付收入風(fēng)險的考慮,我們在模型中引入財政支付依賴度這一變量,驗證轉(zhuǎn)移支付依賴度對財政結(jié)余的影響。地方財政如果對轉(zhuǎn)移支付依賴度越大,財政風(fēng)險可能越高。如果財政轉(zhuǎn)移支付依賴度對財政結(jié)余同樣有著顯著的正向影響,那么財政風(fēng)險的解釋視角也可能適應(yīng)于中國。

        然而,表6的統(tǒng)計分析結(jié)果發(fā)現(xiàn),與測量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的人均轉(zhuǎn)移支付收入不同,地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴度與人均財政結(jié)余呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系,在模型(1)和模型(4)中這一關(guān)系在統(tǒng)計上顯著。這一結(jié)論也就表明,盡管自分稅制以來,地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴度不斷提高,但是其依賴度并沒有促使地方政府出于防范財政收入風(fēng)險而增加財政結(jié)余,反而地方政府還可能把中央轉(zhuǎn)移支付當(dāng)做穩(wěn)定的收入來源,降低了財政結(jié)余積累的動力,這一現(xiàn)象可能源于轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算軟約束效應(yīng)和財政公地問題[28]。

        四、結(jié)論與政策建議

        財政結(jié)余資金已經(jīng)引起了中央政府越來越大的重視,近年來,財政部多次下文規(guī)范和盤活財政存量資金,要求加快財政資金使用進(jìn)度,提高財政支出效率。本文基于“項目制”視角,分析轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政結(jié)余規(guī)模的影響?;诠潭ㄐ?yīng)模型和動態(tài)面板模型,本文發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付,特別是專項轉(zhuǎn)移支付顯著提高了地方財政結(jié)余資金的規(guī)模。在控制其他經(jīng)濟(jì)社會變量的條件下,人均中央凈轉(zhuǎn)移支付每提高1元,將產(chǎn)生0.05~0.1元的財政結(jié)余資金,專項轉(zhuǎn)移支付對財政結(jié)余資金規(guī)模的刺激效應(yīng)更強(qiáng)。本文還排除了財政風(fēng)險視角對財政結(jié)余的解釋。本文的研究表明,“項目制”在推動地方財政結(jié)余增長發(fā)揮了重要影響。

        基于本文的研究結(jié)論,治理財政結(jié)余資金應(yīng)主要從轉(zhuǎn)移支付制度改革人手,同時加強(qiáng)財政結(jié)余管理制度建設(shè)。首先,按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》的改革方向,清理整合專項轉(zhuǎn)移支付及各類專項資金,將部分屬于地方事權(quán)的專項項目劃入對地方一般性轉(zhuǎn)移支付。建立專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制,壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,淡化財政資金的專項化特征,提高財政資金支出靈活度。其次,加快轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度,提高資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。最后,借鑒國際經(jīng)驗,將財政結(jié)余納入預(yù)算管理,加快推動地方政府建立財政結(jié)余補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度,并對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支規(guī)則、審批程序、監(jiān)管等程序進(jìn)行規(guī)范。

        [參考文獻(xiàn)]

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