梅懿嫻

摘 要：基層政府在推進(jìn)依法行政中取得了極大的成效，但不容忽視的是仍舊存在著一定的問(wèn)題。論文著重分析了基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題，主要包括人治觀念仍舊存在;基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善;基層政府地位尚未得到真正提升，進(jìn)而剖析基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題內(nèi)在成因，主要包括政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不趨同;依法行政權(quán)力的行使依賴于行政體制改革的進(jìn)程;基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)人員依法行政的動(dòng)力不足，希望能為基層政府推進(jìn)依法行政以些許參考。

關(guān)鍵詞：基層政府;依法行政;集中問(wèn)題;成因

一、提出的背景

十九大指出把全面依法治國(guó)作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，黨和政府在治國(guó)理政體系中對(duì)全面依法治國(guó)作出了新的要求和新的定位?；鶎诱鳛槲覈?guó)推進(jìn)新時(shí)代依法治國(guó)的最后防線，更應(yīng)該樹立起擔(dān)當(dāng)責(zé)任意識(shí)，為我國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)提供堅(jiān)實(shí)的保障和基礎(chǔ)?；诖?，本文認(rèn)為，有必要對(duì)我國(guó)基層政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)驗(yàn)以總結(jié)，分析其在推進(jìn)依法行政中存在的普遍性問(wèn)題，并剖析存在集中問(wèn)題內(nèi)在的原因，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義全面依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供些許建議。

二、基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題

（一）人治觀念仍舊存在

全面推進(jìn)依法治國(guó)，強(qiáng)化基層政府依法行政觀念已得到強(qiáng)化，但毋庸置疑的是，目前我國(guó)部分基層政府人治觀念依舊根深蒂固，“用法律”的意識(shí)已經(jīng)形成，但是“信法律”的思想尚未確立。[1]有些基層政府在推進(jìn)依法行政仍舊停留在觀念上，多體現(xiàn)在文件和口頭上，較少落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中。一些地方政府對(duì)積重難返的重點(diǎn)突出的問(wèn)題熱衷于通過(guò)一輪又一輪的集中整治來(lái)解決，而往往忽略了通過(guò)建立規(guī)范科學(xué)的制度來(lái)從根本上解決這些問(wèn)題。目前大部分我國(guó)大部分基層員工能夠認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)將成為行政管理的最終趨勢(shì)，但在實(shí)際推行過(guò)程中，人治觀念不可避免的干擾了依法行政的推行進(jìn)程。

此外，行政特權(quán)的思想意識(shí)依舊存在。目前部分行政領(lǐng)導(dǎo)依舊存在著部分特權(quán)意識(shí)，將自身置身于法律管理的范疇之外，認(rèn)為“法律是管別人的，而不是管自己的”觀念依舊存在。[2]部分基層行政機(jī)關(guān)在行政管理的實(shí)踐中“有選擇性”地運(yùn)行法律，當(dāng)需要法律法規(guī)去懲罰社會(huì)中存在違法違紀(jì)，運(yùn)用法律的意識(shí)較強(qiáng)，但是當(dāng)自己成為被規(guī)范的對(duì)象時(shí)，往往抵觸心理情緒。總之，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，“政府守法”帶有選擇性有悖于民眾的期望。

（二）基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善

一是部分行政機(jī)構(gòu)對(duì)自身及上級(jí)部門利益的維護(hù)高于公共利益的維護(hù)。行政決策要為廣大民眾提供便利，為社會(huì)提供更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)。在行政管理中，存在部分機(jī)關(guān)存在與民爭(zhēng)利，產(chǎn)生了地方和部門之間的保護(hù)主義、本位主義等問(wèn)題，導(dǎo)致基層政府在推進(jìn)依法行政過(guò)程中，威信力量大打折扣。

二是依法行政力量不足?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求地方政府法制機(jī)構(gòu)推進(jìn)依法行政中起到了督促指導(dǎo)、情況交流、政策研究等。但是，目前從政府法制機(jī)構(gòu)的定位到職權(quán)劃分，都沒有使政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政工作中發(fā)揮更大的具體組織實(shí)施作用。如目前隨著深入貫徹落實(shí)的掃黑除惡期間，基層政府臨時(shí)組織的掃黑除惡辦往往是從別的部門抽調(diào)組成的，導(dǎo)致行政力量不足，掃黑除惡落實(shí)不夠充分，行政推進(jìn)大打折扣。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)權(quán)限逐漸萎縮。目前，從立法的趨勢(shì)上來(lái)看，縣級(jí)政府的執(zhí)法逐漸侵占鄉(xiāng)級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限日益萎縮。如在具體涉及到扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)時(shí)，縣級(jí)及以上的政府機(jī)構(gòu)往往作為執(zhí)法的主要部門，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能充當(dāng)縣級(jí)及以上地方政府有關(guān)行政機(jī)關(guān)的配角，服從其調(diào)配，導(dǎo)致原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)權(quán)限的縣級(jí)政府剝奪。一旦發(fā)生執(zhí)法問(wèn)題時(shí)，責(zé)任又會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從這一角度來(lái)看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)陷入到無(wú)權(quán)有責(zé)的地步。

四是基層政府主管領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)定任職機(jī)制未得到較好執(zhí)行，部分基層政府主管領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)往往會(huì)采用人治手段，具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的工作調(diào)動(dòng)較為頻繁，一些人大機(jī)關(guān)選舉的領(lǐng)導(dǎo)干部或者選調(diào)生在任期未滿就被調(diào)動(dòng)職位，選舉任命的相關(guān)機(jī)構(gòu)往往來(lái)不及對(duì)任期未滿的干部進(jìn)行任期內(nèi)的審核，導(dǎo)致部分政策的銜接不夠通暢，一些需要堅(jiān)持長(zhǎng)期貫徹的基礎(chǔ)性的工作也不能得到較好的推行，發(fā)展方向不斷調(diào)整，導(dǎo)致基層政府的執(zhí)法不能較好貫徹。

五是上級(jí)主管部門干涉基層政府執(zhí)法較為普遍。從目前的執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，上級(jí)主管部門在特殊情況下，為落實(shí)推進(jìn)相關(guān)政策，往往在基層政府中組織臨時(shí)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)指揮部，由于臨時(shí)組織的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)劃分方面存在不明晰的問(wèn)題，在執(zhí)法過(guò)程中難免與基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)權(quán)責(zé)重合和模糊地帶，引發(fā)一些不必要的權(quán)責(zé)糾紛。

六是基層事業(yè)機(jī)構(gòu)改革相對(duì)滯后。目前，部分事業(yè)單位仍舊由財(cái)政撥款供給、參照公務(wù)員管理方式的運(yùn)行，根據(jù)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法的相關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)法。這類事業(yè)單位在執(zhí)法權(quán)限和地位上和一般行政機(jī)關(guān)并無(wú)太大區(qū)別，但事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)招聘執(zhí)法人員素質(zhì)有待提升，行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法方式和監(jiān)督方式與事業(yè)單位的執(zhí)法方式和監(jiān)督方式存在著較大的區(qū)別，其執(zhí)法的公正性和公平性有待進(jìn)一步商榷。

（三）基層政府地位尚未得到真正提升

隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，中央加強(qiáng)對(duì)地方政府執(zhí)法的規(guī)范和監(jiān)督大大加強(qiáng)，但就基層地方政府的監(jiān)察現(xiàn)狀來(lái)看，基層地方政府仍未獲得真正的重視，地位仍舊并未得到有效的提升。地方政府該如何合法合規(guī)執(zhí)法并未有真正的指導(dǎo)，地方政府自覺、有序、有計(jì)劃推進(jìn)相關(guān)缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)，在行政激勵(lì)方式上，監(jiān)督考核的指標(biāo)仍未建構(gòu)強(qiáng)有力的指標(biāo)，導(dǎo)致中央在推進(jìn)全面依法執(zhí)政在基層地方政府的部署效果打了一定的折扣，下大力氣抓落實(shí)的手段仍舊單一。

再為權(quán)責(zé)聯(lián)系機(jī)制尚未真正建立。在基層行政執(zhí)法過(guò)程中，其執(zhí)行過(guò)程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為合法合規(guī)，能夠?yàn)榇蟊娞峁└嗟墓卜?wù)，但從現(xiàn)狀來(lái)看，要執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)，仍舊存在著一定的不足，地方政府執(zhí)法地位并未真正得到重視，其權(quán)責(zé)的聯(lián)系劃分機(jī)制尚未真正明晰，導(dǎo)致基層政府存在過(guò)度用權(quán)，忽視其背負(fù)的責(zé)任，法律意識(shí)不足。

三、基層政府推進(jìn)依法行政中存在的集中問(wèn)題之成因

從目前基層政府依法行政存在的問(wèn)題分析來(lái)看，主要包括人治觀念仍舊存在;基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善;基層政府地位尚未得到真正提升，從廣義上剖析這些問(wèn)題中存在的原因，可歸為如下幾個(gè)方面。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不趨同

隨著我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中央要求轉(zhuǎn)變政府職能的要求時(shí)日已久，但受制于傳統(tǒng)行政管理的弊端，特別是基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能過(guò)程中，很難與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呈趨同性的發(fā)展，基層行政權(quán)力在特定的歷史時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)變?nèi)耘f需要一定的時(shí)間，加之各個(gè)地區(qū)的基層經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差異性較大，采用一刀切的方式要求政府正能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革步調(diào)一致不現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致了基層政府在執(zhí)法過(guò)程中存在著一定的弊端和不足。

（二）依法行政權(quán)力的行使依賴于行政體制改革的進(jìn)程

基層依法行政權(quán)力的行使要參照現(xiàn)行的法律法規(guī)，一方面現(xiàn)行法律法規(guī)與社會(huì)的發(fā)展呈不趨同性;另一方面，基層政府依法行政仍舊要參照上級(jí)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基層行政權(quán)力的行使會(huì)與地方的特殊情況可能存在沖突，權(quán)責(zé)利的劃分有待進(jìn)一步統(tǒng)一，也應(yīng)尊重地方的特殊情況。

（三）基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)人員依法行政的動(dòng)力不足

目前，我國(guó)基層政府機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)盡管逐漸完善，從原來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)到現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、扶貧攻堅(jiān)、環(huán)保等諸多因素作為基層政府行政機(jī)構(gòu)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。盡管考核標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)合理，但是從側(cè)面上體現(xiàn)了基層政府的工作壓力逐漸加大，加之基層政府行政人員相對(duì)不足，在推進(jìn)全面依法行政過(guò)程中，過(guò)于追求結(jié)果，如在政務(wù)公開方面，更加注重對(duì)政務(wù)信息的結(jié)果公開，對(duì)政務(wù)信息的過(guò)程公開則相對(duì)不足;重對(duì)抽象文件的公開，輕對(duì)重要具體的文件公開。從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，基層政府推進(jìn)依法行政體制不完善導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)人員依法行政的動(dòng)力不足，基層政府懶政、庸政問(wèn)題依舊存在。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，十八大以來(lái)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)已經(jīng)成為黨的建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，要求政府全面依法行政的法律法規(guī)不斷完善，政府全面依法行政能力不斷加強(qiáng)，基層政府全面依法行政觀念和能力也不斷加強(qiáng)。但也存在一定的問(wèn)題一代進(jìn)一步改善。因此，本文分析了基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題，并剖析了基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題之成因。囿于筆者能力，對(duì)基層政府推進(jìn)依法行政存在問(wèn)題研究仍有待進(jìn)一步深入，對(duì)基層政府推進(jìn)依法行政存在的集中問(wèn)題之成因的剖析仍不夠徹底，但仍希望為為推進(jìn)基層政府推進(jìn)依法行政，改進(jìn)其存在的集中問(wèn)題提供一定的參考。

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