盧艷坤

摘要：在我國的特殊國情下，土地的規(guī)則與土地的管理的職能是分開的，那么城鄉(xiāng)的建設(shè)就同時面對著土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的雙重管理。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)則實(shí)施其核心都是對土地的管理，但是由于起步不同，兩者各有特點(diǎn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃起步較早，伴隨著幾十年的城鄉(xiāng)建設(shè)過程而不斷成長起來，不論是專業(yè)的指導(dǎo)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都十分地豐富翔實(shí)；但是土地規(guī)劃管理則是近幾年才興起的一個概念，其主要的思想就是要在保證建設(shè)用地的前提下，保護(hù)耕地，因此最近幾年土地規(guī)劃管理也越來越受到政府的重視。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施；關(guān)系；探討分析

伴隨著社會主義國家國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的快速穩(wěn)定持續(xù)深入發(fā)展，以及城市化建設(shè)事業(yè)歷史實(shí)踐進(jìn)程的深入組織推進(jìn)。近年來我國接連有較大數(shù)量規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力要素轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，在一定歷史時期之內(nèi)給我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)事業(yè)的歷史性實(shí)踐發(fā)揮演化進(jìn)程造成了顯著且深刻的影響變革。在我國城市民眾和鄉(xiāng)村民眾基礎(chǔ)性物質(zhì)生活條件的相互差距水平日漸縮短的歷史背景之下，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展實(shí)踐過程中的土地資源要素占有數(shù)量和供給數(shù)量規(guī)模相對短缺問題，逐步引起了相關(guān)事業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)性理論研究工作人員的持續(xù)密切關(guān)注，造成了較為深遠(yuǎn)的實(shí)踐性影響干預(yù)效應(yīng)。在上述歷史性實(shí)踐發(fā)展演進(jìn)背景之下，切實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐工作過程中的土地資源要素應(yīng)用方案規(guī)劃活動，對于保障和支持我國城鄉(xiāng)土地資源要素高效且充分地實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的技術(shù)應(yīng)用效果，提升我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)事業(yè)的綜合性組織開展水平，具備不容忽視的支持保障作用。

1、實(shí)施土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

土地是每一個國家的重要資源和財產(chǎn)，是每一個公民所生活的地方，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，對土地資源的合理利用是每一個國家都在認(rèn)真謀劃的事情，同時隨著世界人口的不斷增長，各國對于土地資源管理的要求也越來越高。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國一項(xiàng)重點(diǎn)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)能夠使國家各地都能夠?qū)崿F(xiàn)均衡的發(fā)展，從而提高國家的整體經(jīng)濟(jì)水平，改善農(nóng)村人的居環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

2、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施間的關(guān)系

2.1以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展

土地規(guī)劃管理必須以土地管理為核心，土地規(guī)劃它是對一定轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、整治，保護(hù)在時間和空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的部署和安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃是根據(jù)一定時期城鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為確定其發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模和方向，合理利用土地，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的功能以及各項(xiàng)建設(shè)所做的的綜合部署和全面安排。兩個規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別。

2.2新增建設(shè)用地計劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序擴(kuò)張

建設(shè)用地擴(kuò)張主要有新增建設(shè)用地和舊城改造兩種方式。前者是依法將集體、農(nóng)用地通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收的辦法征為國有建設(shè)用地。新增建設(shè)用地可優(yōu)先用于中心城鎮(zhèn)建設(shè)，適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)劃，對大城市、特大城市要采取控制規(guī)模，劃定邊界等措施強(qiáng)化城市規(guī)模管控，在用地方面以舊城改造、提高土地利用為重點(diǎn)，解決城市建設(shè)用地需求，使新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造相協(xié)調(diào)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照“控制總量、減少增量、盤活存量、集約節(jié)約、提高效率”為總要求，強(qiáng)化用量管制，嚴(yán)格規(guī)劃管理，有序擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

2.3拓展土地規(guī)劃深度

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理屬于兩個不同管理部門，往往在規(guī)劃編制、實(shí)施、建設(shè)、管理中存在不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不銜接等問題。因此，要注重加強(qiáng)對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的互動溝通，將土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃融合起來加快推進(jìn)、多規(guī)合一、改革步伐，實(shí)現(xiàn)對土地結(jié)構(gòu)的均衡分配，保障城鄉(xiāng)空間的有序增長。

3、促進(jìn)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施和諧發(fā)展的策略探討

3.1拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學(xué)性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施提供可靠依據(jù)

有關(guān)部門在進(jìn)行土地規(guī)劃時，應(yīng)摒棄過去傳統(tǒng)的靜態(tài)定性分析法，采用GIS等先進(jìn)的科學(xué)分析手法，對地方土地資源的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的收集、整理和分析，深入了解土地的人文、自然特性以及生態(tài)環(huán)境影響，及時發(fā)現(xiàn)盲目擴(kuò)張建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等情況，從而減少土地利用不合理情況的發(fā)生。為土地規(guī)劃管理明晰目標(biāo)，規(guī)避不斷修改而浪費(fèi)的人力物力。

3.2轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性，為城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利用提供實(shí)施路徑

地方政府應(yīng)提高發(fā)展的科學(xué)性，切實(shí)轉(zhuǎn)變單純追求GDP的政績觀，改變過去單純依靠“賣地”拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的局面。以增強(qiáng)城市發(fā)展可持續(xù)性為出發(fā)點(diǎn)，在適度放緩城市建設(shè)用地擴(kuò)張速度的基礎(chǔ)上，按照土地規(guī)劃中確定的城市建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，對城市建設(shè)用地的規(guī)模增長進(jìn)行充分論證；以促進(jìn)城市長遠(yuǎn)發(fā)展為原則，提高人民群眾生活質(zhì)量為主旨，對各種性質(zhì)用地做出合理的安排，在發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對優(yōu)化城市功能布局作用的同時，對市郊農(nóng)用土地的利用作出規(guī)范化處理，優(yōu)化土地資源的集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，提高公眾參與力度，為土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障

針對主管部門，工作思路、工作方法等方面存在的諸多差異，政府應(yīng)著力加強(qiáng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)土地管理部門及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的權(quán)利、職責(zé)，全面規(guī)范有關(guān)規(guī)劃中的編制審批、編制內(nèi)容，針對兩規(guī)劃都涉及的城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)、建設(shè)用地面積等方面內(nèi)容，在規(guī)劃研究初期階段可合并設(shè)置專業(yè)工作小組，有效規(guī)避因兩方重復(fù)勞動而造成的偏差問題，從根本上增加兩方工作的協(xié)調(diào)融合度。另外，為了體現(xiàn)土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的公益性，保障人民的權(quán)益，暢通多類公眾參與機(jī)制，形成了專家論證、群眾建議、媒體監(jiān)督等多元化公眾參與平臺，以此把土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施工作中的各類矛盾沖突降低到到最低程度，避免了以往工作中后期“突發(fā)”的各類問題，突出了了土地規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施工作的民生性，提高了兩方工作的可操作性。

4、結(jié)束語

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是密不可分的，兩者都為合理利用土地資源、搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，還面臨著因主管部門、工作思路等方面差異，造成的兩者難以協(xié)調(diào)、工作難以推進(jìn)等諸多問題，相關(guān)政府部門應(yīng)重拳出擊，從“拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學(xué)性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施提供可靠依據(jù)；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。

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（作者單位：遼寧省交通規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司）