仲召海+邱國慶

摘要：高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷促進(jìn)著我國城市化進(jìn)程的加快，土地資源的利用自然而言就成為當(dāng)前國家及社會關(guān)注的焦點(diǎn)。為了將這個焦點(diǎn)問題恰當(dāng)處理，正視土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系并做進(jìn)一步的研究是當(dāng)前的工作中的重點(diǎn)。鑒于次，本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系進(jìn)行了探究，以期進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)劃管理水平的提高，促進(jìn)城市化建設(shè)的順利開展。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施；關(guān)系

在城市建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中，土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施都是重點(diǎn)工作，不僅是當(dāng)前建設(shè)的需要還關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展，對社會的整體進(jìn)步起著不容忽視的作用。為了能將這兩項(xiàng)工作順利開展，進(jìn)一步發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，就要充分認(rèn)識土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)實(shí)施之間的關(guān)系，才能采取科學(xué)、合理的方式促使兩個工作的平衡開展，以達(dá)到最理想的效果，進(jìn)一步深化可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和社會的和諧健康發(fā)展。

一、土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)，具有一定的完整性。在系統(tǒng)中，管理主體具有顯著的地方性特征，規(guī)劃方案在具體設(shè)計(jì)中，要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)開展具體的分析，當(dāng)規(guī)劃方案確定后由相應(yīng)的部門進(jìn)行評估、審批等工作，這樣不僅確保了規(guī)劃方案的總體價(jià)值，也使方案更具保障性?？傊?，城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理工作的開展，一定要順應(yīng)社會體制和經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展趨勢，才能使其真正發(fā)揮出作用。

1.2土地規(guī)劃管理作用分析

第一，土地規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)了對土地用途的有效管理和監(jiān)督。土地資源是不可再生資源，我國盡管幅員遼闊，但人口眾多，土地人均占有量非常少，因此土地的應(yīng)用必須實(shí)現(xiàn)高效化，政府對土地的管理就要通過法律條例來強(qiáng)化約束，并從發(fā)展需求上出發(fā)實(shí)現(xiàn)對土地的分類，不僅能對不同類型的土地資源進(jìn)行引導(dǎo)和限制，還能實(shí)現(xiàn)土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，符合當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求[1]。

第二，土地規(guī)劃的有效管理，促進(jìn)了土地的合理化利用。對土地實(shí)現(xiàn)了有效的管理，不僅能在空間、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化對土地的利用，還能協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展，促進(jìn)人、土地和經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。土地規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了對基本農(nóng)田的保護(hù)，不僅促使社會的良性發(fā)展，還促進(jìn)了土地的生態(tài)化利用，推動了我國可持續(xù)事業(yè)的向前發(fā)展。

二、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施關(guān)系分析

2.1土地規(guī)劃的指標(biāo)分配與城市規(guī)劃的科學(xué)性

從目前對城市規(guī)劃的研究看，在眾多的學(xué)術(shù)交流中很多的學(xué)者都開始認(rèn)識到土地規(guī)劃不具科學(xué)性這個現(xiàn)實(shí)問題了，并且城市土地規(guī)劃也因此對其嚴(yán)謹(jǐn)性起到了弱化作用。黨中央對于地方有一定的束縛性，并有嚴(yán)格的管理，這就使得土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾隨著時間推移越積越多。盡管土地規(guī)劃、城市規(guī)劃都是由同級政府來編制和組織實(shí)施的，上報(bào)程序也相差不大，但兩種規(guī)劃卻存在很大的分歧，在很多問題方面是無法達(dá)成統(tǒng)一的。城市規(guī)劃，是對地方政府發(fā)展的表達(dá)，土地規(guī)劃則是上級分配的表現(xiàn)，這是兩者存在的根本性區(qū)別，也是導(dǎo)致兩者無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的根本因素之一[2]。另外，地方政府在未來和新增用地的審批方面始終都受到上級政府部門的管理和約束，沒有自己決定的權(quán)利。近幾年，城市土地規(guī)劃科學(xué)性受到了眾多學(xué)者及社會的質(zhì)疑，政府對此及時做出了反應(yīng)。出臺政策進(jìn)行調(diào)整和部署，強(qiáng)化對土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的控制，針對集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃管理作出了調(diào)整，并重新調(diào)配建設(shè)用地的指標(biāo)，進(jìn)而有效的對“圈地?zé)帷爆F(xiàn)象做出了有效控制和改善。但實(shí)際中，土地規(guī)劃和用地指標(biāo)之間存在著很大的矛盾，這是由于中心城鎮(zhèn)的建設(shè)用地、規(guī)模、總量都受到上級的嚴(yán)格控制，另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也對用地指標(biāo)有直接性影響，這兩個方面就使得矛盾不斷累加。從整體上對土地規(guī)劃進(jìn)行分析的話，這是一種自上而下的管理和控制方式，盡管缺乏一定的科學(xué)性，但對于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的狀況，也未必不是一種可以選擇的有效手段。

2.2土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實(shí)施的重要抓手

①城鄉(xiāng)發(fā)展中，建設(shè)用地增減和村鎮(zhèn)規(guī)劃的掛鉤。從農(nóng)村近年來的發(fā)展，我們不難看出，盡管農(nóng)村建設(shè)用地中，土地規(guī)劃一直保持傳統(tǒng)的方式開展，但在工作實(shí)際開展中，居民點(diǎn)的拆并整理問題上，很多時候農(nóng)村建設(shè)用地是通過與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的掛鉤這種方式來實(shí)現(xiàn)的，以達(dá)到中心村、城鎮(zhèn)的集中化建設(shè)。簡單來說，當(dāng)城鎮(zhèn)建設(shè)需求增大、上級新增建設(shè)用地計(jì)劃無法滿足時，地方政府就通過村莊的拆并、整理來實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)的增加，以滿足當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的需求，這就是實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的根本性原因所在。

②城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的功與過。從實(shí)際來看，當(dāng)前的很多地區(qū)對于城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)的達(dá)成存在一種盲目的追求和滿足，在未經(jīng)農(nóng)民同意的情況下就對村莊強(qiáng)拆、強(qiáng)建，強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，這在很大程度上給農(nóng)民生活造成不便和壓力，不僅增加了他們的生活成本，也讓農(nóng)民無法享受到增減掛鉤政策實(shí)施下所產(chǎn)生的土地增值收益。這種違背城市建設(shè)土地規(guī)劃原始初衷的做法一度使增減掛鉤政策成為風(fēng)口浪尖上被質(zhì)疑的對象，但隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，這也作為一項(xiàng)加快農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要政策，廣泛的在等眾多地區(qū)中應(yīng)用。尤其是一些城市化進(jìn)程快、實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)村地區(qū)和一些新農(nóng)村示范地區(qū)，本身對于建設(shè)用地就存在很大的需求，這樣就應(yīng)用掛鉤政策中的優(yōu)惠政策，如免新增建設(shè)用地使用費(fèi)和交耕地開墾費(fèi)、配套安排農(nóng)村土地整治項(xiàng)目、同步審批建新區(qū)用地等實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的開發(fā)，這樣看來，增減掛鉤政策的推行在這些地區(qū)還是可以應(yīng)用推廣的，也具有實(shí)惠大、壓力小等作用，有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的雙贏。

結(jié)語：總而言之，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是我國開展土地管理的兩個重點(diǎn)工作，盡管他們之間存在著一定的矛盾，但只要有樹立正確的認(rèn)識，采用科學(xué)的方法，提高土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的合理性，就能夠提高我國土地資源的利用率，不斷促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]呂維娟，殷毅.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討[J].城市規(guī)劃，2013，10：34-38.

[2]黃歡.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)聯(lián)性[J]. 地球，2015，12：106.