■ 黃曉華

（作者單位：湖南省郴州市住房公積金管理中心蘇仙區(qū)管理部）

從住房公積金事業(yè)發(fā)展的歷史來看，住房公積金制度作為我國住房制度的重要組成部分，是在房改的特殊歷史背景下產(chǎn)生的，為適應新的社會經(jīng)濟形勢而不斷創(chuàng)新發(fā)展的社會保障制度。20多年來，公積金事業(yè)著重保障性、互助性、長期性、強制性建設，在改善民生、促進住房消費、加快新型城鎮(zhèn)化建設和助推社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。進入新時代，社會矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，住房公積金運行管理的現(xiàn)狀與新時代人民多樣性差異性的需求產(chǎn)生的矛盾，成為阻礙事業(yè)跨越發(fā)展的主要“瓶頸”。

一、新時代房地產(chǎn)發(fā)展的新要求

（一）“房子是用來住的，不是用來炒的”轉(zhuǎn)變

我國住房制度改革以來，購買商品房成為人民群眾解決或者改善住房的主要途徑，房地產(chǎn)市場取得了長足發(fā)展，不僅解決和改善了千家萬戶的住房需求，也促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展。從理論上說，房地產(chǎn)同時具有資本品與消費品的雙重屬性，而且消費品屬性應當遠遠大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策的厘清與定位，過去很長一段時間內(nèi)住房都被片面地視作投機炒作與賺錢謀利的工具，房地產(chǎn)市場高度資本化，不僅帶來了一般工薪階層、城鎮(zhèn)居民難以企及的高房價，經(jīng)濟也被房地產(chǎn)“綁架”，大量資金“脫實向虛”，影響了其它產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

面對新的住房發(fā)展階段，亟須改變住房宏觀調(diào)控工具化的傾向，改變過度強調(diào)住房經(jīng)濟屬性的傾向，讓住房回歸居住本質(zhì)屬性，針對不同收入、不同區(qū)域的差異性，根據(jù)分層、分城施策原則，精準界定不同類型住房產(chǎn)品的屬性。而作為住房調(diào)控重要手段之一的公積金制度，也要針對市場轉(zhuǎn)變進行相應的調(diào)整。

（二）“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的住房市場結(jié)構(gòu)

具體而言，對低收入住房困難家庭，是實現(xiàn)居民“住有所居”最重要的目標和最主要的著力點，是民生兜底的主要內(nèi)容，各級政府都在加緊研究實施各種辦法來解決這項民生問題，無論是實物配租還是提供租賃補貼，都應切實解決低收入困難家庭的住房問題。對中等收入家庭，特別是“夾心層”家庭，政府應提供多種形式的支持，保障其基本居住。比如，上海市拍賣了多塊純租賃地塊。這些土地定向供應國有企業(yè)，建設只能租賃而不出售的房子，建成之后的房租要低于市場租賃價格。對高收入家庭，解決和改善住房主要通過市場來實現(xiàn)，對于商品房市場來說，要限制投資屬性過度膨脹，抑制房地產(chǎn)投機行為，以降低商品房市場“順周期”效應，形成良好有序的市場環(huán)境，既能滿足人民群眾更高的居住需求，又能促進整體良性發(fā)展，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（三）“主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度

解決住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾，黨的十九大報告指出構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。這是新時代深化住房市場改革的主要方向和關鍵著力點。其具體做法就是要根據(jù)不同的住房需求和方式，形成相對應的主體供應方式，最終統(tǒng)籌成為多主題、多渠道的住房供應體系。其中，“多主體供給”，表明市場、政府之外將會有更多類型的住房供應主體出現(xiàn)?！岸嗲辣Ｕ稀保砻髯》勘Ｕ喜荒苤灰揽扛骷壵呢斦度牒凸操Y源分配，要利用各種形式、各種性質(zhì)的資源來進行?！白赓彶⑴e”，表明租賃市場將得到大力發(fā)展，以完善住房供應保障體系。

對于發(fā)揮著重要住房保障功能和住房金融政策功能的公積金事業(yè)來說，要全面融入到新時代住房市場的改革，需要充分研究住房政策和房地產(chǎn)市場的新要求、新變化、新挑戰(zhàn)，全面深化住房公積金制度改革，提高公積金事業(yè)的保障能力。

二、現(xiàn)行公積金管理體制現(xiàn)狀及存在問題

（一）住房公積金資金運營存在風險性

住房公積金是為職工存下的“買房錢”，它的積累是眾多職工們?nèi)辗e月累形成的，基數(shù)大、覆蓋廣、時間跨度長，管理好這些資金是住房公積金事業(yè)最為重要和基本的工作。而在住房公積金的日常使用和管理中，依然存在一些漏洞和問題。主要表現(xiàn)為：首先，資金有違規(guī)挪用的情況。如一些地方違規(guī)挪用資金進行高風險投資；一些企業(yè)也挪用住房公積金進行生產(chǎn)經(jīng)營，或挪為發(fā)放工資。其次，資金運營存在一定風險。在住房公積金運營上，因各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，出現(xiàn)了資金運營過于分散、投資收益不高甚至沒有、資金大量沉淀以及專業(yè)化程度不高等等現(xiàn)象，住房公積金難以實現(xiàn)保值增值，長期來看，也會影響住房公積金的安全。第三，住房公積金管理上存在貸款手續(xù)不規(guī)范、審核把關不嚴等情況，在住房公積金的管理和使用上也缺乏管理監(jiān)督體制和法律法規(guī)規(guī)范等，公積金的行政執(zhí)法執(zhí)行較難，其中，行政權限不足，沒有有效的檢查權是其中重要的因素。

（二）住房公積金的住房保障性不足

我國住房公積金的保障功能主要體現(xiàn)在對住房貸款的支持上。目前，住房公積金無獨立的利率系統(tǒng)，也未建立根據(jù)收入高低進行區(qū)分的利率范圍和向低收入層次群體進行傾斜的利率設置。收入水平越高的人群，住房公積金的積累就更為迅速，他們的購房需求更容易得到滿足和刺激。而一些收入水平低的人群，需要更多時間來等待住房公積金的積累，不能更便利地享受住房公積金制度所帶來的各項優(yōu)惠政策。制度設計的局限，不僅限制了住房公積金的保障功能，更對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生了推動作用。從近年來各地住房公積金購房貸款看，低收入者所占比重并不高，而中高收入家庭購房為多數(shù)，并購買了多套房產(chǎn)，刺激了投資購房的需求。使得住房公積金的保障功能被削弱，其制度的公平性也被質(zhì)疑，讓中高收入者更多享受到了優(yōu)惠政策，甚至出現(xiàn)了住房公積金“殺貧濟富”的觀點。

（三）住房公積金制度的功能單一

由于我國的住房公積金功能較為單一，但社會保障需求卻是多樣的。住房公積金僅在上繳者建購、租賃、裝修住房的時候才能提取，難以滿足人民群眾更為多樣的需求。2015年，《住房公積金管理條例》 再次進行修正，主要內(nèi)容包括：四次降低利率，推進異地貸款，增加貸款額度，降低首付比例，放寬提取條件，扎實推進繳存工作。但是在政策落地的時候，沒有相應的具體措施進行跟進和規(guī)范，住房公積金制度的功能單一的問題還是沒有從根本上進行解決，影響了住房公積金保障功能的充分發(fā)揮。

三、推動住房公積金事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）建立資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺，進一步提高資金使用效益

目前，住房公積金是以設區(qū)城市為單位進行經(jīng)營和管理，其資金的管理體系和模式較為分散、效率較低甚至出現(xiàn)上述所說的資金風險。全國沒有自上而下的運行體制和機制，只有五花八門的自營性模式，住房公積金在全國范圍的流通性不高，地區(qū)不平衡現(xiàn)象也較為突出。建立全省乃至全國資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺，可以形成住房公積金的規(guī)?；唤y(tǒng)一的資金管理和高水平的資金經(jīng)營，可以提高公積金調(diào)節(jié)的科學性，降低各地公積金存量不平衡現(xiàn)象，提高資金的使用效益；可以降低資金運營的風險，提高資金的保值增值率；可以降低違規(guī)使用公積金的風險。因此，建立資金統(tǒng)籌調(diào)劑使用平臺，不僅可提高公積金的使用效率，還可提高保障水平，也可打破各個管理單位各自為政，缺乏科學統(tǒng)籌、專業(yè)經(jīng)營的局面，有利于住房公積金安全管理和規(guī)范監(jiān)管。

（二）深化住房公積金歸集擴面，不斷促進公積金的有效積累

住房公積金的上繳是秉承自愿原則，以“開源節(jié)流”為原則，資金的經(jīng)營管理是“節(jié)流”保值升值的過程，那么“開源”的一面也要進行創(chuàng)新改革。首先，有針對性地開展住房公積金繳存擴面，將住房公積金事業(yè)擴寬到人民群眾所在各個單位組織、經(jīng)濟組織和社會組織，增加住房公積金的來源，全方位拓寬住房公積金保障的覆蓋面。其次，向內(nèi)更加嚴格地執(zhí)行公積金上繳制度，督促各種單位、企業(yè)、組織為職工繳存住房公積金。2017 年，住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合財政部、中國人民銀行下發(fā)了《關于維護住房公積金繳存職工購房貸款權益的通知》，通知明確要求：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得拒絕繳存職工使用公積金貸款購房，住建、房管、財政、國土和住房公積金管理中心要形成聯(lián)動機制，從源頭上確保繳存職工貸款權益不受侵害，各部門要信息資源共享，加大加強聯(lián)合懲戒力度，集中開展專項整治行動。出臺類似的政策和法規(guī)，可以增強人民群眾對住房公積金的認識和信任，以維護好住房公積金上繳者的權益。第三，對外創(chuàng)新住房公積金的金融供給，加強與商業(yè)銀行的合作，提高住房公積金貸款與商業(yè)住房貸款的組合水平，在堅持“房住不炒”的前提下，以城市新市民、低收入群體、住房剛需群體為重點，支持他們的住房建購需要，多方面滿足人民群眾購買保障性住房的要求，提高住房公積金事業(yè)公平水平，實現(xiàn)住房公積金保障“住有所居”的目標。

（三）完善住房公積金提取政策，大力拓展住房公積金惠及面

根據(jù)國務院《住房公積金管理條例》，“合理放寬提取住房公積金規(guī)定，完善租房提取政策，支持租購同權試點”的相關規(guī)定，盡快制定落地政策和措施，促進住房公積金的提取更能滿足上繳者的多種需求?？梢越梃b國外一些先進經(jīng)驗，如新加坡的中央公積金制度把養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等融為一體，發(fā)展比較完善，其公積金繳納具有普遍性和穩(wěn)定性，繳存資金足，強制性繳存的方法確保了公房建設資金的循環(huán)利用，政府通過建房、提供貸款、提供補助等方式解決不同需求的居民住房問題，住房保障體系比較完善，且與市場機制進行了有效結(jié)合，住房問題得到了有效解決”。所以，在公積金提取上可做如下嘗試：首先，在住房公積金提取方面，允許低保、低保邊緣和特困職工因為嚴重疾病突發(fā)、重大自然災害、嚴重家庭變故等情況下提取住房公積金；在建購住房貸款方面，制定向中低收人家庭傾斜的條件，將保障性住房的貸款比例上調(diào)；針對自由職業(yè)者、個體戶等非單位、組織、企業(yè)群眾，出臺相關的繳存辦法和貸款辦法。住房公積金事業(yè)是我國社會保障體系的一部分，公積金的規(guī)模已經(jīng)積累到一定程度，在創(chuàng)新社會保障制度的思路下，可以進一步提高資金的使用效率，住房公積金制度的保障功能也可以拓寬到其它社會保障領域，大力拓展住房公積金惠及面，提高住房公積金的社會保障功能。

黨的十九大對住房政策和制度提出了新的要求，旨在建立覆蓋全民的基本住房保障制度，而住房公積金事業(yè)作為住房保障全面實施的重要力量，責無旁貸地擔負著促進這一目標早日實現(xiàn)的歷史使命，住房公積金事業(yè)改革要強化保障功能，要以新發(fā)展理念為引領，順應住房公積金事業(yè)改革發(fā)展大勢，緊緊圍繞新時代經(jīng)濟社會發(fā)展大局，進一步提升職能作用，更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，讓住房公積金改革發(fā)展成果更多更公平惠及職工群眾。