韓強(qiáng) 郭麗霄 竇立杰 劉貴存 劉銘 賈艷軍 張莉 張學(xué)紅

摘 要：PPP 項(xiàng)目具有工程規(guī)模大、投資額高、實(shí)施周期長、標(biāo)的物不清晰、不可預(yù)見性高等特點(diǎn)。這對(duì)PPP項(xiàng)目采購文件編制提出了更高要求，尤其是報(bào)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，報(bào)價(jià)作為采購社會(huì)資本時(shí)最主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，其指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性與合理性，關(guān)系到投標(biāo)人與采購人的核心利益。本文結(jié)合項(xiàng)目實(shí)操及評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，對(duì)采購社會(huì)資本時(shí)報(bào)價(jià)指標(biāo)問題做分析討論并給出結(jié)論性建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本采購；報(bào)價(jià)指標(biāo)

1 前言

PPP模式適用于很多不同的行業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，不同項(xiàng)目收益、回報(bào)機(jī)制不同，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn)不同，而且存在多領(lǐng)域組合的PPP項(xiàng)目，因此，需要結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn)靈活選擇不同報(bào)價(jià)指標(biāo)。在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購文件中設(shè)置的報(bào)價(jià)指標(biāo)主要有：總投資收益率、資本金投資收益率、內(nèi)部收益率、融資利率、建筑安裝工程費(fèi)下浮率、運(yùn)營補(bǔ)貼費(fèi)用（可用性付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助費(fèi)用）、污水處理費(fèi)（垃圾處理費(fèi)）單價(jià)等。依據(jù)指標(biāo)的含義及實(shí)際應(yīng)用對(duì)幾種報(bào)價(jià)指標(biāo)分為單一報(bào)價(jià)指標(biāo)和多指標(biāo)報(bào)價(jià)、全費(fèi)用指標(biāo)報(bào)價(jià)，下面分別逐一進(jìn)行分析并給出結(jié)論性建議.

2 單一指標(biāo)報(bào)價(jià)

2.1 總投資收益率（ROI）

總投資收益率（ROI）表示總投資的盈利水平，系指項(xiàng)目達(dá)到 設(shè)計(jì)能力后正常年份的年息稅前利潤或運(yùn)營期內(nèi)年平均息稅前利潤與項(xiàng)目總投資的比率。由于總投資收益率的經(jīng)濟(jì)含義較為明確，且只要其高于同行業(yè)收益率的參考值，即可表明其盈利能力滿足基本要求，在此基礎(chǔ)上，社會(huì)資本可以根據(jù)自身對(duì)成本的控制能力進(jìn)行相應(yīng)的報(bào)價(jià)，因此，目前市場上有部分項(xiàng)目在采購社會(huì)資本時(shí)，將總投資收益率作為報(bào)價(jià)指標(biāo)。

采用總投資收益率作為報(bào)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)在于：與社會(huì)資本所約定的投資收益率中包括社會(huì)資本承擔(dān)的資金成本、稅費(fèi)等費(fèi)用，考驗(yàn)了社會(huì)資本對(duì)于成本的控制能力，此種方式簡單也便于操作。

此報(bào)價(jià)指標(biāo)的缺點(diǎn)在于：這種報(bào)價(jià)方式投資越高社會(huì)資本的回報(bào)越高，社會(huì)資本方對(duì)建設(shè)成本的控制積極性不高。不利于項(xiàng)目總投資的控制。該種回報(bào)機(jī)制，建設(shè)成本控制風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際由政府方承擔(dān)。而且總投資收益率為靜態(tài)指標(biāo)，從靜態(tài)角度考量項(xiàng)目的綜合收益能力，沒有考慮資金的時(shí)間價(jià)值因素。不能正確反映建設(shè)期長短、投資方式等條件對(duì)項(xiàng)目的影響，無法直接利用凈現(xiàn)金流量信息?？偼顿Y收益率作為一個(gè)相對(duì)指標(biāo)而非絕對(duì)指標(biāo)無法對(duì)總投資進(jìn)行剛性約束，無法對(duì)社會(huì)資本的自有資金盈利能力進(jìn)行約束，不利于政府控制補(bǔ)貼支出額度。

此單一指標(biāo)是相對(duì)指標(biāo)，而非全費(fèi)用指標(biāo)，無法控制項(xiàng)目全生命周期成本。采用這個(gè)報(bào)價(jià)指標(biāo)，過于簡單，所以不建議采用總投資收益率這一單一報(bào)價(jià)指標(biāo)。

2.2 資本金凈利潤率

資本金凈利潤率反應(yīng)了自有資金的盈利能力，指標(biāo)經(jīng)濟(jì)意義明確、直觀、計(jì)算簡便，在一定程度上反映了投資效果的優(yōu)劣，但不足的是，沒有考慮資金的時(shí)間價(jià)值，忽略了資金具有時(shí)間價(jià)值的重要性。此單一指標(biāo)仍然是相對(duì)指標(biāo)，無法控制項(xiàng)目全生命周期成本。所以不建議單一采用這一報(bào)價(jià)指標(biāo)。

2.3 內(nèi)部收益率

內(nèi)部收益率（IRR）是指項(xiàng)目在整個(gè)計(jì)算期內(nèi)，各年凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值累計(jì)等于零時(shí)的折現(xiàn)率。充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。在實(shí)際操作中考慮商業(yè)銀行中長期貸款利率、項(xiàng)目的工程利潤、行業(yè)市場環(huán)境等因素進(jìn)行充分的市場測試，依據(jù)測試結(jié)果科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)部收益率的報(bào)價(jià)上限。

財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率 （FIRR） 指標(biāo)考慮了資金的時(shí)間價(jià)值以及項(xiàng)目在整個(gè)計(jì)算期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅能反映投資過程的收益程度，而且大小不受外部參數(shù)影響，完全取決于項(xiàng)目投資過程凈現(xiàn)金流量系列的情況。在比較政府在項(xiàng)目中的支出金額是否過多，或是項(xiàng)目公司回報(bào)率大小的時(shí)候，PPP項(xiàng)目一般會(huì)使用內(nèi)部收益率作為財(cái)務(wù)衡量的指標(biāo)。

內(nèi)部收益率指標(biāo)計(jì)算上的限制：內(nèi)部收益率在計(jì)算時(shí)也有它的限制與缺點(diǎn)。關(guān)于內(nèi)部收益率計(jì)算上的限制，如果發(fā)生項(xiàng)目的現(xiàn)金流分布不規(guī)律的情形，前階段為負(fù)現(xiàn)金流，后階段為正現(xiàn)金流，再后階段又為負(fù)現(xiàn)金流時(shí)，則此時(shí)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率將存在多個(gè)解，內(nèi)部收益率失去了衡量投資收益率高低的意義，這是內(nèi)部收益率在計(jì)算上的限制。

總之，雖然內(nèi)部收益率應(yīng)用廣泛，但使用單一的內(nèi)部收益率作為報(bào)價(jià)指標(biāo)存在較多的限制條件，同時(shí)，作為一個(gè)相對(duì)量指標(biāo)而非絕對(duì)量指標(biāo)，其仍不利于采購人對(duì)總投資、運(yùn)營成本的控制，因此不建議單一采用該指標(biāo)。

綜上所述，總投資收益率、資本金凈利潤率、內(nèi)部收益率三個(gè)比率指標(biāo)，均存在保護(hù)社會(huì)資本的收益而沒有保護(hù)政府方利益的缺點(diǎn)。

3 多指標(biāo)報(bào)價(jià)

目前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購中，常用的多指標(biāo)報(bào)價(jià)形式有如下幾種。

3.1 貸款利率（融資利率）

PPP項(xiàng)目中的貸款利率主要指除資本金外的項(xiàng)目所需資金的資金成本。此報(bào)價(jià)指標(biāo)主要考察社會(huì)資本的融資實(shí)力，貸款利率高低直接影響整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期計(jì)入建設(shè)成本的利息及運(yùn)營期的財(cái)務(wù)費(fèi)用。貸款利率報(bào)價(jià)上限的確定是以中國人民銀行發(fā)布的5年以上中長期貸款基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)，綜合項(xiàng)目的市場競爭性、項(xiàng)目融資難易程度等因素考慮一定的上浮。該報(bào)價(jià)指標(biāo)需要與其他報(bào)價(jià)指標(biāo)組合使用，適合于各種類型的項(xiàng)目。

貸款利率（融資利率）通常與資本金投資回報(bào)率組合使用，目的在于限制社會(huì)資本方的利潤，但由于兩者之中融資利率雖然比較重要，但相對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目成本來講只能節(jié)約融資成本，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期成本的管控，組合起來仍然非全費(fèi)用指標(biāo)。

3.2 建筑工程和安裝工程費(fèi)下浮率

對(duì)于絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目而言，施工圖設(shè)計(jì)是由中標(biāo)社會(huì)資本完成，可以采用建筑工程和安裝工程費(fèi)下浮率作為報(bào)價(jià)指標(biāo)。此指標(biāo)主要用于控制社會(huì)資本獲得的工程利潤，希望通過下浮率報(bào)價(jià)來降低建設(shè)成本從而減少政府方的支出責(zé)任。在項(xiàng)目實(shí)操中根據(jù)不同工程的特點(diǎn)，在保證企業(yè)獲得一定施工利潤的前提下確定下浮率限值。該指標(biāo)需要同其他報(bào)價(jià)指標(biāo)組合使用。

建安費(fèi)用下浮率通常和合理利潤率組合使用，意在同時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資和合理利潤率進(jìn)行限制，但由于項(xiàng)目全生命周期成本不僅包括建設(shè)投資，更包括運(yùn)營成本，這兩項(xiàng)指標(biāo)雖然較其他指標(biāo)有所進(jìn)步，但仍無法對(duì)建設(shè)及運(yùn)營成本同時(shí)做出規(guī)范，因此仍然無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期成本的管控。

多指標(biāo)報(bào)價(jià)的缺點(diǎn)：①在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購時(shí)設(shè)置多個(gè)報(bào)價(jià)因素，這樣帶來的隱患是由于每個(gè)指標(biāo)對(duì)最終結(jié)果影響不同，給社會(huì)資本抓住了多指標(biāo)報(bào)價(jià)的漏洞，出現(xiàn)了我們工程招標(biāo)中常見的不平衡報(bào)價(jià)，這樣的報(bào)價(jià)因素設(shè)置可能會(huì)給社會(huì)資本有機(jī)可乘，給政府財(cái)政帶來一定的損失。②目前絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的多指標(biāo)報(bào)價(jià)指標(biāo)體系均無法完全涵蓋項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營成本（全生命周期），因此均不建議直接采用。

3.3 全費(fèi)用指標(biāo)報(bào)價(jià)

通過對(duì)常用的單指標(biāo)及多指標(biāo)報(bào)價(jià)指標(biāo)分析，可以得出結(jié)論，只有能夠完全覆蓋項(xiàng)目全生命周期成本的全費(fèi)用報(bào)價(jià)指標(biāo)，才宜作為報(bào)價(jià)指標(biāo)。

3.3.1 運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用

對(duì)于污水處理、垃圾處理“按量付費(fèi)”以外的項(xiàng)目來講，采用“運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用”將能夠覆蓋項(xiàng)目的全生命周期成本，適合采用，理由如下。

運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用為整個(gè)運(yùn)營期政府方給予項(xiàng)目公司的運(yùn)營補(bǔ)貼金額，該指標(biāo)是政府和社會(huì)資本方最為關(guān)心的，影響到政府的支出責(zé)任和項(xiàng)目公司獲得的利益。運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用報(bào)價(jià)常用于回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類型的項(xiàng)目。

運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)為：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金[2015]21號(hào)文公式”，21號(hào)文公式通過等額本金方式，結(jié)合合理利潤率與折現(xiàn)率的選擇，為PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制設(shè)置提供理論依據(jù)。目前大部分PPP項(xiàng)目均基于財(cái)金21號(hào)文公式，結(jié)合政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三大類PPP項(xiàng)目的特征，對(duì)21號(hào)文公式進(jìn)行豐富和改進(jìn)，并基本形成不同類型的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。

當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=

[社會(huì)資本方投入建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）]

+年度運(yùn)營成本×（1+合理利潤率）

其中，若是可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，再減去每年使用者付費(fèi)數(shù)額。

21號(hào)文公式理論上適用于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，采用的是“成本+利潤+資金時(shí)間價(jià)值”的思路進(jìn)行測算。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。其中，年均建設(shè)成本是經(jīng)政府財(cái)政和審計(jì)部門以及項(xiàng)目公司共同確認(rèn)的全部項(xiàng)目建設(shè)投資，是PPP項(xiàng)目公司實(shí)際支出數(shù)額。

采用運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用作為報(bào)價(jià)指標(biāo)，對(duì)社會(huì)資本來說影響投資回報(bào)主要因素有：項(xiàng)目收益率、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、政府付費(fèi)周期、績效考核設(shè)置等。政府付費(fèi)周期、績效考核設(shè)置、運(yùn)營期調(diào)價(jià)公式設(shè)置在采購社會(huì)資本的文件中均會(huì)明確，采用財(cái)金21號(hào)文公式，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。

采購社會(huì)資本時(shí)一般設(shè)置兩個(gè)報(bào)價(jià)指標(biāo)，即年均建設(shè)成本、第一年運(yùn)營成本。

采用這一報(bào)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)：政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。進(jìn)行測算時(shí)年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）考慮了工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期貸款利息、融資成本和合理收益。

運(yùn)營成本測算時(shí)根據(jù)可研、調(diào)研的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算。

（1）年均建設(shè)成本為一固定數(shù)，因?yàn)闇y算時(shí)依據(jù)是可研報(bào)告中的總投資，建設(shè)工程完成并竣工驗(yàn)收后，政府財(cái)政和審計(jì)部門以及項(xiàng)目公司共同確認(rèn)的全部項(xiàng)目建設(shè)投資，采用這一報(bào)價(jià)方式可以在采購文件中約定，因社會(huì)資本方原因，經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的總投資大于可研中的總投資時(shí)，補(bǔ)貼數(shù)額不變；經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的總投資小于可研中的總投資時(shí)，應(yīng)按比例調(diào)降可用性付費(fèi)。這樣采用該報(bào)價(jià)才更加科學(xué)合理。

（2）通過第一年的年運(yùn)營成本，同時(shí)在采購文件中設(shè)置運(yùn)營期內(nèi)調(diào)價(jià)公式，考慮通貨膨脹因素，應(yīng)在充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場指數(shù)等因素后設(shè)置合理的調(diào)價(jià)公式，因此，僅通過第一年運(yùn)營成本的報(bào)價(jià)將足以對(duì)以后各年的運(yùn)營成本進(jìn)行限制，同時(shí)也使社會(huì)資本獲得合理利潤保證項(xiàng)目能夠正常運(yùn)行。

3.3.2 污水處理費(fèi)單價(jià)、垃圾處理費(fèi)單價(jià)

對(duì)于污水處理、垃圾處理等“按量付費(fèi)”的項(xiàng)目來講，采用“單價(jià)”將能夠覆蓋項(xiàng)目的全生命周期成本，適合采用，理由如下：對(duì)于按量付費(fèi)項(xiàng)目來講，采用其他報(bào)價(jià)指標(biāo)均無法涵蓋全生命周期成本，另外，若采用可用性付費(fèi)加運(yùn)營成本報(bào)價(jià)又無法體現(xiàn)“量的”影響，因此既要滿足全生命周期成本的考量，同時(shí)又要考慮“量”的影響，采用“單價(jià)”作為報(bào)價(jià)指標(biāo)比較合理。組成單價(jià)的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是全費(fèi)用單價(jià)，包括項(xiàng)目的可用性付費(fèi)及運(yùn)營成本，并同時(shí)考慮一定的合理利潤及融資成本等費(fèi)用。需要注意的是，還應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)測量進(jìn)行審慎預(yù)測，避免因?yàn)椤傲俊钡牟粔蚨斐缮鐣?huì)資本的利潤受到過多損害，從而影響項(xiàng)目運(yùn)行。

4 結(jié)論

通過對(duì)以上幾種報(bào)價(jià)指標(biāo)的分析，本著對(duì)項(xiàng)目全生命周期成本分析的原則，建議使用全費(fèi)用綜合單價(jià)（污水處理費(fèi)單價(jià)、垃圾處理費(fèi)單價(jià)）或可用性付費(fèi)加運(yùn)營費(fèi)用作為報(bào)價(jià)指標(biāo)。采用這種報(bào)價(jià)方式能夠使項(xiàng)目公司獲得合理的收益同時(shí)保護(hù)了政府方的利益，還能激勵(lì)項(xiàng)目公司控制投資，節(jié)約成本提高效率。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版），中國計(jì)劃出版社。

[2] 余文恭.PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資。ISBN 978-7-5196-0096-9，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社.

[3] 蒲明書，羅學(xué)富，周勤.PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)實(shí)戰(zhàn)指南[M].中信出版集團(tuán).