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        我國政府績效預(yù)算管理研究

        2019-10-14 21:29:57王丹鳳
        西部論叢 2019年20期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算管理改革

        王丹鳳

        摘 要:績效預(yù)算管理己成為政府加強(qiáng)宏觀管理、提高政府資金使用效率,增強(qiáng)公共支出效果的重要手段,在西方國家得到了廣泛的探索和實(shí)踐,我國也在積極探索符合我國國情的政府績效預(yù)算改革,部分地區(qū)初步構(gòu)建了績效預(yù)算管理的框架,取得了一定的成效,但隨著改革的深入,也逐漸暴露出我國績效預(yù)算改革存在很多問題。本文通過研究地方政府績效預(yù)算管理,剖析實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和原因,探索解決途徑,對促進(jìn)高效、責(zé)任、透明的政府建設(shè)有著重要意義。

        關(guān)鍵詞:績效預(yù)算 改革 預(yù)算管理

        一、績效管理預(yù)算管理的概念

        績效預(yù)算管理是將績效管理理念用于預(yù)算管理實(shí)踐之中,將市場經(jīng)濟(jì)的部分概念運(yùn)用到公共部門管理當(dāng)中,在政府預(yù)算管理之中充分融入績效的理念,是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,在整個預(yù)算過程中以績效結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn),即在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督過程中以績效指標(biāo)作為衡量指標(biāo)、監(jiān)督依據(jù),事后以達(dá)成的績效結(jié)果作為資金運(yùn)用結(jié)果、責(zé)任問究、進(jìn)一步改進(jìn)的評價(jià)依據(jù)。

        具體來說,績效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)兩個方面:一是績效預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出和結(jié)果導(dǎo)向,要求將其貫穿于預(yù)算全過程當(dāng)中。通過在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用反饋等各個環(huán)節(jié)中,對結(jié)果和產(chǎn)出的關(guān)注,從而能夠?qū)Ω鱾€環(huán)節(jié)上實(shí)行有效的控制和改進(jìn),確??冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是績效預(yù)算管理的核心是強(qiáng)化公共支出的效果和責(zé)任??冃ьA(yù)算管理更加注重公共部門提供服務(wù)的質(zhì)量以及水平,通過激勵約束機(jī)制的建立,強(qiáng)化了政府部門的服務(wù)意識和責(zé)任意識,通過合理優(yōu)化資金配置等方式,達(dá)到公共資金使用效益的提高以及公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提升等目的。

        二、我國政府績效預(yù)算改革情況

        黨的十八大報(bào)告明確提出了要"推進(jìn)政府績效管理",其中績效預(yù)算改革是一項(xiàng)重要內(nèi)容,緩解財(cái)政收支矛盾有重要的作用。近年來,廣東省、河北省、上海市等地區(qū)結(jié)合實(shí)際,開展了各具特色的績效預(yù)算改革試點(diǎn),隨著績效預(yù)算管理實(shí)行范圍的不斷擴(kuò)大、實(shí)踐的不斷加深,為推動地方政府績效預(yù)算改革的進(jìn)一步發(fā)展提供了豐富的經(jīng)驗(yàn),對改善財(cái)政資金的支出效率和項(xiàng)目管理起到了積極的推動作用。

        第一,減少了部門支出規(guī)模,提高了財(cái)政資金支出效率??冃гu價(jià)的存在使項(xiàng)目要顧忌到第三方評審,所以預(yù)算支出部門在選擇項(xiàng)目時(shí)會先考慮績效因素,慎重考慮自己的支出規(guī)模;第二,績效意識逐漸增強(qiáng)。通過這么多年的實(shí)踐,績念已經(jīng)逐漸滲透到各個部門,拿了錢就要出績效,己經(jīng)成為財(cái)政與支出部門的共識績效意識;第三,加強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督。財(cái)政部門對支出部門預(yù)算監(jiān)督顯著増強(qiáng),財(cái)政不僅僅了解支出部門項(xiàng)目的預(yù)算信息,更重要的是對項(xiàng)目管理的全過程都加強(qiáng)了監(jiān)督。

        三、績效預(yù)算改革現(xiàn)存的問題

        1、績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高。從當(dāng)前來看,預(yù)算部門在編制績效目標(biāo)時(shí),存在“為編制而編制”的現(xiàn)象,編制的績效目標(biāo)與部門的職能、工作計(jì)劃及規(guī)劃不符合,對產(chǎn)出和效果指標(biāo)的描述上,普遍呈現(xiàn)定性指標(biāo)多,定量指標(biāo)少或者基本沒有的現(xiàn)象,績效指標(biāo)不能清晰表達(dá)預(yù)算資金的使用成效。目標(biāo)編制與實(shí)際工作計(jì)劃存在脫節(jié),認(rèn)為目標(biāo)編制只是走過場,無論如何編制均不影響其預(yù)算資金規(guī)模,使得預(yù)算的績效目標(biāo)對預(yù)算資金使用的規(guī)范和約束無法實(shí)現(xiàn)。

        2、績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性??冃е笜?biāo)較為復(fù)雜,運(yùn)用當(dāng)前的評價(jià)技術(shù)和評價(jià)方法無法進(jìn)行量化,各地區(qū)的歷史背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有很大區(qū)別,很難制定出一套統(tǒng)一的、全面的績效評價(jià)指標(biāo)體系。績效信息方面的收集、整理分配的時(shí)間、資源相對不足。評價(jià)指標(biāo)的設(shè)立沒有定性、設(shè)計(jì)不夠全面、缺乏統(tǒng)一性,部門的評價(jià),往往是根據(jù)自身以往的經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)性文件而沒有根據(jù)具體情況進(jìn)行實(shí)調(diào),評價(jià)出來的績效信息也沒有很大的參考價(jià)值,使得績效評價(jià)工作流于形式。

        3、預(yù)算信息獲取困難。許多部門未養(yǎng)成收集相關(guān)績效評估資料的習(xí)慣,或是從自身的角度出發(fā),擔(dān)心導(dǎo)致下一年度的預(yù)算規(guī)模減少,因而夸大或者隱瞞某些預(yù)算信息,造成預(yù)算信息錯誤、不完整或者量化不清楚,或者在信息收集和傳輸過程中的受某些因素影響預(yù)算信息的質(zhì)量和準(zhǔn)確度,導(dǎo)致預(yù)算部門支出的績效報(bào)告沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。同時(shí),預(yù)算信息庫需要同行政部門、監(jiān)督部門等部門信息系統(tǒng)兼容,這樣才能保證預(yù)算信息的有效性,目前我國的信息化的建設(shè)還無法滿足這個要求。

        四、績效預(yù)算管理中存在問題的原因分析

        1、法律法規(guī)不健全。我國在績效管理方面的法律目前是一種空白的狀態(tài),僅有《中華人民共和國預(yù)算法》和幾個針規(guī)中央各部委預(yù)算支出的指導(dǎo)性文件。由于法律的缺失使得監(jiān)督人員在處理工作時(shí),有了較大的隨意性,不利于績效預(yù)算監(jiān)督工作的經(jīng)?;⒅贫然?,無法適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的要求。尤其是行政職權(quán)和部門間利益的重新分配,改革的途中肯定會受到很多阻力,所以需要一定的法律作為績效預(yù)算改革工作的基礎(chǔ)。

        2、監(jiān)督機(jī)制弱化。一方面,監(jiān)督專業(yè)化程度不夠。預(yù)算工作有著較強(qiáng)的專業(yè)性,但由于績效預(yù)算工作開展時(shí)間短,對相關(guān)理論知識實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均不充足,缺乏對預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)的專業(yè)人員,從而容易導(dǎo)致評價(jià)流于形式。另一方面,監(jiān)督內(nèi)容不明確。當(dāng)前的監(jiān)督仍然側(cè)重于執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算資金真實(shí)性、合法性和合規(guī)性的審查,未從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)對預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)型、效率性和有效性的審查。

        五、加強(qiáng)我國政府績效預(yù)算管理的對策

        第一、完善績效預(yù)算評價(jià)體系建設(shè)。首先,要加強(qiáng)績效目標(biāo)管理。做到績效目標(biāo)與職能、工作目標(biāo)相匹配,在績效目標(biāo)的確定時(shí),邀請社會公眾、第三方機(jī)構(gòu)等共同參與對績效目標(biāo)的審核,積極吸納其意見建議,以提高績效目標(biāo)的科學(xué)可行性。其次,應(yīng)建立包括主管部門和預(yù)算部門、財(cái)政部門、人大、審計(jì)部門和第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)和社會公眾在內(nèi)的多層次的評價(jià)主體,各方的相互協(xié)調(diào)制約之下,提高了評價(jià)的客觀性和可靠性。同時(shí),注重績效預(yù)算管理中績效評價(jià)方法的創(chuàng)新,通過對評估方法的不斷地研發(fā)及應(yīng)用,使評價(jià)方法逐漸趨于完善,強(qiáng)化了績效評價(jià)功能。

        第二,加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用??冃гu估結(jié)果的應(yīng)用有助于推進(jìn)部門的預(yù)算改革工作,提升資源的有效利用和壓縮不必要的支出,及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的不合理要素,對預(yù)算資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高資金使用效益。根據(jù)績效預(yù)算評價(jià)所處步驟不一致可分為事前、事中和事后評估,做到事前評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制環(huán)節(jié),事中評價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)反饋到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),事后評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到行政問責(zé)和干部管理過程。通過評價(jià)結(jié)果認(rèn)清在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題,從而進(jìn)一步分析原因、尋找改善預(yù)算管理、提高預(yù)算績效的對策,為下一年度的預(yù)算執(zhí)行提供借鑒。

        第三,加強(qiáng)績效預(yù)算管理法制體系建設(shè)。完善的立法支持利于降低績效預(yù)算改革阻礙力度、降低績效預(yù)算改革付出的成本。在整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,從績效目標(biāo)、績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用以及績效監(jiān)管等各環(huán)節(jié),制定系統(tǒng)完整的制度體系,為績效預(yù)算管理提供頂層制度支持。其次,完善公共支出、資產(chǎn)管理等配套制度建設(shè),使其與績效預(yù)算制度協(xié)調(diào)一致,為績效預(yù)算管理的實(shí)施進(jìn)行提供保障。再次,加強(qiáng)具體規(guī)范流程建設(shè),細(xì)化績效管理工作流程,明確相關(guān)部門工作職責(zé),為工作人員提供明確規(guī)范的實(shí)施依據(jù)。

        第四,建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。完善的監(jiān)督體系是保障績效預(yù)算順利進(jìn)行的根本,建立多元化、專業(yè)化的內(nèi)部監(jiān)督體系以及民眾廣泛參與的外部監(jiān)督體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理合規(guī)化、有效性的前提。一是建立健全績效評價(jià)結(jié)果報(bào)告和公開制度。將評價(jià)結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公開,增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的透明度,使社會公眾能夠了解政府部門的工作及其績效。二是建立評價(jià)結(jié)果與獎懲掛鉤機(jī)制。根據(jù)結(jié)果的好壞安排預(yù)算資金,體現(xiàn)優(yōu)有獎勵,差有懲罰的原則。根據(jù)結(jié)果,及時(shí)調(diào)整工作方法,制定改進(jìn)措施,提高預(yù)算執(zhí)行效率和效益。

        參考文獻(xiàn)

        [1] 李樹偉.《國內(nèi)財(cái)政支出績效預(yù)算實(shí)施情況及其借鑒價(jià)值》【J】.財(cái)政監(jiān)督.2010(20).

        [2] 景宏軍.《地方政府引入績效預(yù)算的理性思考》【J】.地方財(cái)政研究.2015(1).

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