劉全禮 佘麗娜

（1.北京聯(lián)合大學(xué)特殊教育學(xué)院 北京 100075；2.泰國(guó)西那瓦大學(xué)國(guó)際學(xué)院 泰國(guó)曼谷 10900）

2014年由教育部、國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、衛(wèi)生計(jì)生委和中國(guó)殘聯(lián)共同發(fā)布的《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》（以下簡(jiǎn)稱提升計(jì)劃）是近年來(lái)中國(guó)大陸特殊教育領(lǐng)域具有里程碑意義的文件。在政治上，它實(shí)際上是中國(guó)共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告中“關(guān)心特殊教育”、十八大報(bào)告中“支持特殊教育”轉(zhuǎn)化為治國(guó)方略的體現(xiàn)；在特殊教育法規(guī)建設(shè)上，它提供了一種建設(shè)思路，尤其是務(wù)實(shí)的特殊教育法規(guī)建設(shè)思路；在特殊教育發(fā)展的支持措施上，它是中國(guó)大陸一次特殊教育發(fā)展的強(qiáng)有力的助推。

然而，就如《中華人民共和國(guó)憲法》都需要修訂一樣，提升計(jì)劃也非盡善盡美，它也存在需要修正的內(nèi)容。為了更好地推動(dòng)特殊教育的發(fā)展，也是為了今后類(lèi)似計(jì)劃的進(jìn)一步出臺(tái)，尤其是為了特殊教育專門(mén)法律的出臺(tái)提供參考，本文以提升計(jì)劃的文本為素材，對(duì)其中的主要問(wèn)題進(jìn)行分析和思考，以就教于同仁，并為未來(lái)特殊教育的政策法規(guī)建設(shè)進(jìn)言獻(xiàn)策。

一、提升計(jì)劃概述

國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年1月下發(fā)提升計(jì)劃后，全國(guó)各地除北京外，均于當(dāng)年下發(fā)了本地區(qū)的特殊教育提升計(jì)劃或者提升計(jì)劃的實(shí)施方案。應(yīng)該說(shuō)，這是一次全國(guó)范圍內(nèi)的大面積的特殊教育行動(dòng)。從文本來(lái)看，它具有下述特點(diǎn)。

（一）中央出臺(tái)的提升計(jì)劃具有明確具體的特點(diǎn)。中央下發(fā)的提升計(jì)劃明確具體，開(kāi)始使用數(shù)字，這構(gòu)成了提升計(jì)劃的重要特點(diǎn)。在提升計(jì)劃的四個(gè)部分中，除去第一部分論述提升計(jì)劃的意義未使用數(shù)字外，其余每個(gè)部分的關(guān)鍵地方均用數(shù)字表述。例如，在第二部分總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)中規(guī)定，到2016年，全國(guó)基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，視力、聽(tīng)力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到90%以上；研究制訂盲、聾和培智三類(lèi)特殊教育學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)。在主要措施中，規(guī)定義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要在三年內(nèi)（即到2016年）達(dá)到每生每年6000 元，有條件的地區(qū)可進(jìn)一步提高（目前標(biāo)準(zhǔn)高于每年6000 元的地區(qū)不得下調(diào)）。在組織領(lǐng)導(dǎo)中，尤其是在計(jì)劃實(shí)施結(jié)果的評(píng)估中規(guī)定殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率不達(dá)標(biāo)的縣（市、區(qū)），不得申報(bào)——即0申報(bào)全國(guó)義務(wù)教育基本均衡縣。

這里的90%、6000元、0申報(bào)是特殊教育領(lǐng)域的法規(guī)政策少見(jiàn)的數(shù)字要求，比之以往，明確具體，提供實(shí)施上的參照系。

（二）各地提升計(jì)劃有自己的特點(diǎn)。前述談及，國(guó)務(wù)院下發(fā)提升計(jì)劃后，除去北京，其他省份①在當(dāng)年出臺(tái)了本省的提升計(jì)劃或者本省的提升計(jì)劃實(shí)施方案，其口徑與國(guó)務(wù)院的提升計(jì)劃基本一致。例如，在義務(wù)教育階段殘疾兒童的入學(xué)率不達(dá)標(biāo)時(shí)，幾乎都表示要0 申報(bào)義務(wù)教育均衡縣等。當(dāng)然，各地也有不一致的狀況存在，本文著重就殘疾兒童的入學(xué)率、生均公用經(jīng)費(fèi)和教師的特殊教育補(bǔ)貼三個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.各省的殘疾兒童入學(xué)率規(guī)定。國(guó)務(wù)院下發(fā)的提升計(jì)劃規(guī)定，到2016年視力、聽(tīng)力、智力三類(lèi)殘疾兒童的入學(xué)率要達(dá)到90%以上，除去未見(jiàn)上海、天津涉及殘疾兒童的入學(xué)率外（北京沒(méi)有出臺(tái)這個(gè)計(jì)劃未做統(tǒng)計(jì)），其余省份的規(guī)定基本上都是在2016年接近、達(dá)到或超過(guò)90%。從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的步驟來(lái)看，大多數(shù)省份是直接規(guī)定三年達(dá)到目標(biāo)，有六省份分三步于2014、2015、2016年分三次達(dá)到目標(biāo)。從目標(biāo)的具體數(shù)值來(lái)看，除去京、津、滬未見(jiàn)數(shù)據(jù)外，其他省份共有六個(gè)省份預(yù)設(shè)的三類(lèi)兒童的入學(xué)率高于全國(guó)要求。其中，江蘇最高，為96%；河北、浙江、福建、山東并列第二，為95%；重慶第三，為93%。甘肅、西藏兩省低于全國(guó)提升計(jì)劃的要求，分別為85%和80%，其他各省均為90%（見(jiàn)表1）。

從下文的分析中，我們會(huì)看到，各省2016年實(shí)現(xiàn)三類(lèi)兒童義務(wù)教育的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的確定不一定是準(zhǔn)確的，這和特殊兒童的基數(shù)是否清楚有關(guān)系。

表1 各省提升計(jì)劃預(yù)定的殘疾兒童入學(xué)率

2.各省生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院下發(fā)的提升計(jì)劃要求，到2016年各省特殊教育的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)不得低于6000元，已經(jīng)等于或高于6000的不得降低。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，除去北京因未見(jiàn)提升計(jì)劃，上海、浙江沒(méi)有對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行規(guī)定外，其余各省份都規(guī)定了2016年義務(wù)教育階段的特殊學(xué)生的生均公用經(jīng)費(fèi)要達(dá)到或超過(guò)6000元。從達(dá)到6000 元的方式來(lái)看，大多數(shù)省份沒(méi)有細(xì)分三年內(nèi)各年度的指標(biāo)，但是有的省份則對(duì)哪年達(dá)到多少進(jìn)行了規(guī)定。例如，河南、海南規(guī)定2014年、2015年、2016年分別達(dá)到4000、5000、6000 元，廣西則規(guī)定 2014年達(dá)到 4000 元，然后達(dá)到6000元。從達(dá)到的額度來(lái)看，大多數(shù)省份的表述是達(dá)到或不低于6000元，河北則明確表述要高于6000元。此外，有的省份沒(méi)有表述具體的達(dá)到數(shù)值，僅僅是給出了特殊教育的生均公用經(jīng)費(fèi)是普通學(xué)校的多少倍，包括江蘇是9～10 倍以上，福建是普通學(xué)校的8倍。有的省份既給出了具體數(shù)值，又給出了是普通學(xué)校的倍數(shù)，如河北規(guī)定生均高于6000 元，同時(shí)，又是普通學(xué)校的10～15倍；湖北是達(dá)到生均6000元，同時(shí)又是普通學(xué)校的8倍。廣東更為具體，規(guī)定了根據(jù)學(xué)生的類(lèi)別撥款，對(duì)盲、聾學(xué)生按照普通學(xué)生的生均8倍撥款；對(duì)發(fā)展障礙的弱智、孤獨(dú)癥、腦癱則是按照10 倍于普通學(xué)生撥款；對(duì)隨班就讀的各類(lèi)均不低于6000元（見(jiàn)表2）。

表2 各省提升計(jì)劃規(guī)定的生均公用經(jīng)費(fèi)

3.教師的特殊教育津貼。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的提升計(jì)劃要求全面落實(shí)國(guó)家規(guī)定的特殊教育津貼等特殊教育教師工資待遇傾斜政策，對(duì)在普通學(xué)校承擔(dān)殘疾學(xué)生隨班就讀教學(xué)和管理工作的教師在績(jī)效考核中給予傾斜。應(yīng)該說(shuō)，大多數(shù)省份早就發(fā)放特殊教育學(xué)校的特殊教育津貼了，只是有的地方是以教師的基本工資為基數(shù)，有的是以實(shí)際工資為基數(shù)。

這次在各省份的提升計(jì)劃中，除去北京，其他30個(gè)省份中有5個(gè)省份包括天津、重慶、貴州、青海和新疆沒(méi)有提及教師的特殊教育津貼，其他25個(gè)省份均提到特殊教育津貼。在這25個(gè)提到特殊教育津貼的省份中，有10個(gè)省份未表述特殊教育津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，15個(gè)省份給出了具體的特殊教育津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

在給出發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的省份中，又分為三種不同的發(fā)放類(lèi)別。第一類(lèi)是以湖北為代表的明確特殊教育教師的特教津貼是在享有中小學(xué)教師基本工資津貼10%的基礎(chǔ)上，再加基本工資的15%。第二類(lèi)是以江蘇為代表的，明確特殊教育津貼是本人工資的15%，這和基本工資的15%顯然不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。第三類(lèi)是籠統(tǒng)的給出特殊教育津貼是基本工資的多少，這一類(lèi)最多。西藏比較特殊，規(guī)定以中小學(xué)基本工資和西藏特有的特殊補(bǔ)貼為發(fā)放基數(shù)（見(jiàn)表3）。

在提升計(jì)劃的特教津貼中，河南、海南等省份還提出根據(jù)教齡增加特教津貼的發(fā)放比例。例如，河南規(guī)定，從事特殊教育10年以上的特教津貼就上升為25%；海南則規(guī)定，從事特殊教育20年以上，其特教津貼增加到30%。

從提升計(jì)劃中給出津貼發(fā)放比例的省份來(lái)看，扣除發(fā)放基數(shù)的差異②，即扣除江蘇省，其他14 個(gè)省份中排第一的是山西和陜西，達(dá)到了50%；西藏、甘肅、寧夏并列第二，發(fā)放比例為30%；河北、內(nèi)蒙古、湖北并列第三，補(bǔ)貼比例25%；海南第三，為20%；浙江、安徽、河南、湖南、四川均為15%，（見(jiàn)表3）。盡管相關(guān)省的提升計(jì)劃中未明確特教津貼的基數(shù)，但多數(shù)是以基本工資為基準(zhǔn)的。

特殊教育津貼反映的是教師待遇的低下的現(xiàn)狀。從應(yīng)然的角度看，特殊教育教師也是教師，不應(yīng)該通過(guò)增加特殊教育津貼來(lái)補(bǔ)給教師待遇。強(qiáng)調(diào)了特殊教育工作的辛苦、特殊，反而是對(duì)特殊教育工作的否定。但是，在我國(guó)教師待遇確實(shí)過(guò)低的這種狀況下，即使基本工資加20%也沒(méi)有多少錢(qián)。因此，特殊教育教師的待遇不是增加津貼多少的問(wèn)題，而是要切實(shí)提高教師待遇的問(wèn)題。

表3 各地提升計(jì)劃中對(duì)特教津貼的處理措施

二、特殊教育提升計(jì)劃中的問(wèn)題

我們一直強(qiáng)調(diào)特殊教育提升計(jì)劃對(duì)中國(guó)特殊教育的巨大的促進(jìn)作用，其對(duì)特殊教育的助推作用是前所未有的。但是，就如《中華人民共和國(guó)憲法》都需要修訂一樣，提升計(jì)劃也有不足甚至缺點(diǎn)。例如，就特教津貼來(lái)看，若干個(gè)省份在談到發(fā)放比例的同時(shí)，還特別強(qiáng)調(diào)了從事特殊教育工作多少年（比如15年）才能獲得多少補(bǔ)貼。提升計(jì)劃應(yīng)該關(guān)注三年要做的事情，10年、15年不是應(yīng)該關(guān)注的內(nèi)容。

從計(jì)劃出臺(tái)的具體操作來(lái)看，是各地調(diào)查本地特殊教育實(shí)際的結(jié)果，還是復(fù)制全國(guó)提升計(jì)劃亦或是決策者拍腦袋的結(jié)果？如果是調(diào)查的結(jié)果，其實(shí)施的可能性就沒(méi)有問(wèn)題。否則，實(shí)施難度也大。就文本來(lái)看，只有少數(shù)省份談到了特殊教育最基本的問(wèn)題，如殘疾兒童數(shù)量問(wèn)題③。實(shí)際上，沒(méi)有這種準(zhǔn)確的基數(shù)，其他都談不到。

為了更好地推動(dòng)類(lèi)似計(jì)劃包括特殊教育專門(mén)法規(guī)的出臺(tái)，更好地推動(dòng)特殊教育的開(kāi)展，本文只舉三例，對(duì)提升計(jì)劃可能存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）90%的入學(xué)率是否能夠?qū)崿F(xiàn)。從前述可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家提升計(jì)劃規(guī)定2016年三類(lèi)兒童的入學(xué)率目標(biāo)為90%以上。地方各省份除去西藏是80%，甘肅是85%，四川的民族地區(qū)是80%外，均設(shè)定了90%以上的入學(xué)目標(biāo)。國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否要靠地方省份，地方省份要靠縣級(jí)組織。如果地方的縣級(jí)組織不能實(shí)現(xiàn)90%的目標(biāo)，那么，整個(gè)國(guó)家是難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求的。

當(dāng)然，當(dāng)?shù)卣畬?duì)教育、特殊教育的重視程度，當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，當(dāng)?shù)亟逃煞ㄒ?guī)的執(zhí)行力度等等都是影響地方實(shí)現(xiàn)90%入學(xué)目標(biāo)的因素。然而，在這些因素之外，還有一個(gè)最重要的影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)因素，這個(gè)因素僅有新疆等極少數(shù)省份注意到，那就是各地殘疾兒童的數(shù)量。當(dāng)特殊兒童的數(shù)量尚且不知時(shí)，何談入學(xué)率的實(shí)現(xiàn)？從全國(guó)殘疾兒童的數(shù)量看，目前僅僅是50 余萬(wàn)的在校生絕對(duì)不可能是殘疾兒童的90%。

我們以2010年為例，根據(jù)當(dāng)年第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果，2010年末我國(guó)殘疾人數(shù)為8502 萬(wàn)人，比2006年8296的萬(wàn)增加了206 萬(wàn)。各類(lèi)殘疾人的人數(shù)分別為：視力殘疾1263萬(wàn)人；聽(tīng)力殘疾2054萬(wàn)人；言語(yǔ)殘疾130萬(wàn)人；肢體殘疾2472萬(wàn)人；智力殘疾568萬(wàn)人；精神殘疾629萬(wàn)人；多重殘疾1386萬(wàn)人[1]。如果根據(jù)殘疾總?cè)丝诘?.96%是4～16歲的學(xué)齡兒童計(jì)算的話，2010年該有252萬(wàn)學(xué)齡兒童。但是，根據(jù)教育部教育統(tǒng)計(jì)，2010年僅有425613名殘疾學(xué)生，也僅僅占252萬(wàn)的16.9%.

這些數(shù)據(jù)之間的極為嚴(yán)重的偏差問(wèn)題不僅沒(méi)有引起國(guó)務(wù)院的重視，更沒(méi)有引起教育部和中國(guó)殘聯(lián)等職能部門(mén)的重視。數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，包括殘疾兒童的基數(shù)不準(zhǔn)，各地政府憑什么保障90%以上的殘疾兒童已經(jīng)入學(xué)？

（二）6000元的人均公用經(jīng)費(fèi)是否能夠?qū)崿F(xiàn)。特殊教育發(fā)展的好與不好和文化有一定的關(guān)系，但就中國(guó)目前的社會(huì)狀況而言，決定特殊教育發(fā)展的根本還是政府的決心如何。從這個(gè)角度看，似乎地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院下發(fā)的提升計(jì)劃中到2016年特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到6000元信心滿滿。

但是，從地方政府對(duì)教育的重視程度看，有的省份實(shí)現(xiàn)生均每年6000元的目標(biāo)或許是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

根據(jù)教育部2014年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況公報(bào)，2014年全國(guó)小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)為2241.83元，各省的差異極大。例如，排名第一的北京生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到了9950.95元，排名最后的貴州只有1386.05 元，北京比貴州多8564.9 元[2]（見(jiàn)表4）。毫無(wú)疑問(wèn)，就北京等生均公用經(jīng)費(fèi)排名靠前的省份而言，實(shí)現(xiàn)特殊教育學(xué)校2014年生均公用經(jīng)費(fèi)6000元的目標(biāo)不是難事，甚至有的省份早就超過(guò)了6000元。但是，對(duì)于另外一些地區(qū)，2014年實(shí)現(xiàn)特殊教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)的要求不見(jiàn)得沒(méi)有挑戰(zhàn)。

實(shí)際上，2014年公布的各地教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)不見(jiàn)得準(zhǔn)確?；蛘哒f(shuō)，就現(xiàn)實(shí)情況看，可能地方上統(tǒng)計(jì)的生均公用經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)比實(shí)際撥付的要多很多。以河南為例，河南省政府印發(fā)的“2015年全省十項(xiàng)重點(diǎn)民生工程工作方案”中規(guī)定，從2015年起，河南實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，年生均小學(xué)600 元、初中800 元[3]。這就是說(shuō)，河南過(guò)去城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)是不同的；同時(shí)，至少是農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)不是600元，而是低于600 元。根據(jù)2014年教育部教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的報(bào)告，河南報(bào)告的2014年小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)是2036.84 元（在全國(guó)排第21 位，接近全國(guó)平均水平）。這個(gè)2036.84元假如是真實(shí)的，那就是很高的城市公用經(jīng)費(fèi)和很低的農(nóng)村公用經(jīng)費(fèi)平均的結(jié)果。或者說(shuō)，河南農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際的小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于600 元。在這種情況下，要想使特殊教育學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到6000 元，就要比普通小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)10 倍以上。這對(duì)地方政府怎能不是一種心理的挑戰(zhàn)呢？

河南絕非個(gè)案。也就是說(shuō)，2014年各省公布的生均經(jīng)費(fèi)可能比實(shí)際發(fā)生的要高。這樣，某些省份實(shí)現(xiàn)特殊教育經(jīng)費(fèi)的達(dá)標(biāo)就更加困難。因此，實(shí)現(xiàn)提升計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)目標(biāo)并不容易。

表4 2014年各省小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)（元）

（三）提升計(jì)劃誰(shuí)來(lái)實(shí)施評(píng)鑒。三類(lèi)殘疾兒童90%的入學(xué)率目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)、生均6000 元的公用經(jīng)費(fèi)是否能達(dá)到與提升計(jì)劃的實(shí)施主體、評(píng)鑒主體密切相關(guān)。提升計(jì)劃的一個(gè)很重要的問(wèn)題就是對(duì)實(shí)施主體尤其是誰(shuí)來(lái)對(duì)實(shí)施進(jìn)行評(píng)鑒未能明確說(shuō)明。一般以為，政府是義務(wù)教育的主要責(zé)任人。其中，教育行政部門(mén)代表政府具體實(shí)施相關(guān)的教育行為。然而，就經(jīng)費(fèi)多少而言，教育系統(tǒng)是沒(méi)有任何決定權(quán)力的；不僅如此，哪種學(xué)校的編制多少也沒(méi)有權(quán)力決定。這就是說(shuō)，當(dāng)我們的提升計(jì)劃不能明確的確定誰(shuí)是實(shí)施提升計(jì)劃的主體時(shí)，其實(shí)施狀況難以預(yù)料。盡管各省市的提升計(jì)劃與國(guó)務(wù)院公布的計(jì)劃相類(lèi)似，基本上都是由八個(gè)部門(mén)共同發(fā)布。然而，就如前述，當(dāng)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政比如某縣的財(cái)政極為緊張時(shí)，如何保障縣長(zhǎng)能支持提升計(jì)劃的財(cái)務(wù)需求，確實(shí)是一個(gè)未知數(shù)。就基層而言，縣長(zhǎng)應(yīng)該是提升計(jì)劃的第一責(zé)任人，或者縣政府才是提升計(jì)劃的實(shí)施者。在中央層次當(dāng)然不需要說(shuō)明國(guó)務(wù)院或者總理是提升計(jì)劃的責(zé)任人，但在基層，這個(gè)實(shí)施主體應(yīng)該予以說(shuō)明。

同時(shí)，提升計(jì)劃的實(shí)施結(jié)果由誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒，各地與國(guó)務(wù)院頒布的計(jì)劃一樣，沒(méi)有明確，有的省份只是如國(guó)家提升計(jì)劃那樣，在最后加上“國(guó)家有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展對(duì)特殊教育提升計(jì)劃實(shí)施情況的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率不達(dá)標(biāo)的縣（市、區(qū)），不得申報(bào)全國(guó)義務(wù)教育基本均衡縣?！边@樣類(lèi)似的話語(yǔ)。很明顯，誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒計(jì)劃的實(shí)施很重要。這可能和評(píng)鑒的角度、評(píng)鑒素材或評(píng)鑒材料的獲取、評(píng)鑒材料的解釋關(guān)系密切。

以教育部2015年11月30日《＜國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要＞中期評(píng)估特殊教育專題評(píng)估報(bào)告》[4]為例，這個(gè)第三方的評(píng)估報(bào)告對(duì)中長(zhǎng)期規(guī)劃實(shí)施以來(lái)的特殊教育的實(shí)施情況進(jìn)行了較為詳細(xì)的報(bào)告。但是，這個(gè)報(bào)告更像是教育部的工作總結(jié)，而非一個(gè)專業(yè)的評(píng)估報(bào)告。例如，該報(bào)告談及“從2014年起，各地將義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)單列，年生均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)4000 元，預(yù)計(jì)2016年達(dá)到不低于6000元”。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)來(lái)自基教二司的數(shù)據(jù)有它正確的一面。比如，北京、上海這樣的地區(qū)，特殊教育學(xué)校的人均公用經(jīng)費(fèi)肯定達(dá)到了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。然而，就如前述分析的那樣，有的省份2015年才開(kāi)始計(jì)劃城鄉(xiāng)一體化的使義務(wù)教育的城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到600元（小學(xué)）。在這樣的省份，特殊教育學(xué)校的人均公用經(jīng)費(fèi)真的達(dá)到了4000 元？所以，如何使用評(píng)鑒數(shù)據(jù)和由誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒非常關(guān)鍵。

當(dāng)然，即使有好的評(píng)鑒，如果提升計(jì)劃中沒(méi)有罰則，評(píng)鑒的功能也不會(huì)發(fā)揮出來(lái)，至少不能淋漓盡致的發(fā)揮出來(lái)，評(píng)鑒僅僅是一個(gè)無(wú)關(guān)痛癢的報(bào)告而已。而提升計(jì)劃的最大的問(wèn)題之一就是沒(méi)有規(guī)定計(jì)劃不能實(shí)施時(shí)的罰則。

還是以《＜國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要＞中期評(píng)估特殊教育專題評(píng)估報(bào)告》為例，他們發(fā)現(xiàn)，到2015年全國(guó)仍有589個(gè)30萬(wàn)人口以下的縣沒(méi)有特教學(xué)校。因?yàn)楫?dāng)年的中長(zhǎng)期規(guī)劃也沒(méi)有罰則，該報(bào)告也只能在問(wèn)題與不足中指出這些問(wèn)題。這些縣的政策違背責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、該如何改進(jìn)卻沒(méi)法有進(jìn)一步的處理參照系。

當(dāng)然，選誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒、如何對(duì)待評(píng)鑒，和當(dāng)?shù)卣賳T的胸懷關(guān)系密切。

三、對(duì)策

針對(duì)上述特點(diǎn)和計(jì)劃中的問(wèn)題，本文以為，再行制訂類(lèi)似計(jì)劃或者制定特殊教育法規(guī)時(shí)應(yīng)該特別注意以下三個(gè)內(nèi)容。

（一）明確法規(guī)的對(duì)象。這里有三層意思。一是實(shí)施主體，就是誰(shuí)來(lái)實(shí)施。這是政策法規(guī)貫徹的最主要的要件。從未來(lái)特殊教育政策法規(guī)的制定來(lái)看，縣級(jí)政府（官員）、縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)教育局（官員）、特殊教育學(xué)校（教師）、一般學(xué)校（教師）和家長(zhǎng)應(yīng)該是主要實(shí)施人。未來(lái)的政策法規(guī)必須同時(shí)關(guān)注這四個(gè)方面，必須在相應(yīng)的條文中予以明確。二是實(shí)施的受體，就是對(duì)誰(shuí)實(shí)施。這是政策法規(guī)貫徹的另外一個(gè)要件。從未來(lái)特殊教育政策法規(guī)的制定來(lái)看，學(xué)校（教師）和學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)應(yīng)該是主要的受體。學(xué)校具有雙重角色，既是實(shí)施的主體又是受體。三是特殊教育對(duì)象的明確。目前的包括提升計(jì)劃在內(nèi)的各種特殊教育的政策法規(guī)僅僅把視力障礙、聽(tīng)力障礙、智力障礙三類(lèi)明確了，但是其他各類(lèi)則未能明確，未來(lái)的政策法規(guī)一定要明確其他各類(lèi)。不管是只明確身心障礙兒童，還是包括異常兒童，亦或是包括輕微違法犯罪兒童，均需要明確。只有這樣，才能把特殊教育事業(yè)和整個(gè)教育事業(yè)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。

（二）還可再細(xì)化措施。比較而言，提升計(jì)劃的措施細(xì)化程度已經(jīng)相當(dāng)高。但是從上述論述可以看出，未來(lái)相應(yīng)政策或法規(guī)的制定還有措施細(xì)化的空間，茲舉三例。一是經(jīng)費(fèi)的保障措施的細(xì)化。本次提升計(jì)劃已經(jīng)把經(jīng)費(fèi)尤其是公用經(jīng)費(fèi)細(xì)化到具體的數(shù)字，但似乎未能考慮到地區(qū)差異，比如北京和貴州的差異。本文建議類(lèi)似問(wèn)題，可以換一個(gè)細(xì)化的方法。比如使用臺(tái)灣地區(qū)《特殊教育法》中的經(jīng)費(fèi)表述方法。它是規(guī)定特殊教育的經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)?！爸醒搿辈坏玫陀诋?dāng)年主管預(yù)算經(jīng)費(fèi)的4.5%，地方不得低于當(dāng)年主管預(yù)算經(jīng)費(fèi)的5.0%，同時(shí)要優(yōu)先編列特殊教育經(jīng)費(fèi)[5]。這樣既保證了經(jīng)費(fèi)與普通教育同步，又照顧了地區(qū)差異。二是明確誰(shuí)來(lái)監(jiān)督實(shí)施和評(píng)鑒實(shí)施。目前的提升計(jì)劃明確了由縣（區(qū)、市）評(píng)估驗(yàn)收。但縣、區(qū)、市誰(shuí)來(lái)評(píng)估驗(yàn)收？人大？教育督導(dǎo)部門(mén)還是第三方？并未明確。因此，今后應(yīng)該明確監(jiān)督、評(píng)鑒的具體的對(duì)象。三是計(jì)劃未竟的罰則要再明確。提升計(jì)劃對(duì)計(jì)劃未實(shí)施到位者也進(jìn)行了處罰規(guī)定，就是不得申報(bào)義務(wù)教育均衡縣。報(bào)或不報(bào)均衡縣對(duì)一個(gè)縣而言有那么大的懲罰作用么？然而，對(duì)于特殊教育法規(guī)的漠視卻反映出地方執(zhí)政者對(duì)法治精神的漠視，理應(yīng)受到懲罰。這是建設(shè)法治國(guó)家所必須的。

（三）要在法規(guī)中引入問(wèn)責(zé)機(jī)制。罰則要明確其實(shí)暗含了對(duì)政策法規(guī)執(zhí)行責(zé)任人的處罰。如果沒(méi)有罰則，沒(méi)有實(shí)施對(duì)象的明確，是沒(méi)法實(shí)施罰則的。要有效地實(shí)施罰則，引入問(wèn)責(zé)機(jī)制是必要的。法律再好，沒(méi)有監(jiān)督、沒(méi)有實(shí)施的評(píng)鑒和問(wèn)責(zé)，也是難以徹底貫徹的。實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)已經(jīng)就精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了省委主要領(lǐng)導(dǎo)的考核和問(wèn)責(zé)制[6]，為什么未來(lái)特殊教育法規(guī)的制定不引入這個(gè)機(jī)制呢？沒(méi)有相應(yīng)的明確的罰則措施，才是教育類(lèi)法律法規(guī)政策變“軟”的重要原因。未來(lái)的教育類(lèi)法規(guī)不僅要有明確的罰則，還要如考試作弊入刑法一樣，有相應(yīng)的刑法措施。這才是改變教育法制不力的恰當(dāng)頂層設(shè)計(jì)。

注釋：

①為了敘述的方便，本文把全國(guó)各地的省級(jí)單位，包括省、直轄市、自治區(qū)均稱為省份或省級(jí)單位。

②發(fā)放基數(shù)的大小決定了發(fā)放額度的大小。例如，江蘇是以工資收入為基數(shù)的，這個(gè)數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基本工資的基數(shù)。

③新疆就是在談到調(diào)查摸清殘疾兒童的基數(shù)后，再行其他計(jì)劃的。