孟菲 段玉峰

[摘要]以示范鎮(zhèn)為引領(lǐng)，加快城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有益嘗試，但基層財力普遍比較薄弱，引入社會資本共同開發(fā)和建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目是破解這一難題的有效方式。以江蘇省無錫市為例，對如何基于PPP模式推進(jìn)示范鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]PPP;鄉(xiāng)村振興;示范鎮(zhèn)

[中圖分類號]F283;F323.8[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

江蘇省無錫市鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、實力雄厚，有著引領(lǐng)改革創(chuàng)新風(fēng)氣之先的優(yōu)良傳統(tǒng)，在上世紀(jì)八十年代推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化邁進(jìn)中，發(fā)揮了巨大的引領(lǐng)支撐作用。但近幾年來隨著資源環(huán)境約束增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能轉(zhuǎn)換滯后，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)總體實力出現(xiàn)了明顯下降。以地區(qū)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、公共財政收入為評價標(biāo)準(zhǔn)的全國百強(qiáng)鎮(zhèn)排名，2012年無錫占9席，到2016年下降為4席，入圍數(shù)減少了一半以上。在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢中，2017年無錫市委市政府作出深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化示范鎮(zhèn)建設(shè)的重要部署，提出：圍繞產(chǎn)業(yè)集聚型、生態(tài)旅游型、古鎮(zhèn)保護(hù)型三大建設(shè)類型，重點完善和提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會治理、體制機(jī)制創(chuàng)新五大體系，到2020年，重點培育10個左右產(chǎn)業(yè)特色鮮明、文化特質(zhì)彰顯、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、空間形態(tài)合理、功能配套完善、具有較高承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力的示范鎮(zhèn)，并以示范鎮(zhèn)為引領(lǐng)，加快形成城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這一戰(zhàn)略部署，為做好新常態(tài)下鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級確立了鮮明導(dǎo)向，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興明確了實現(xiàn)路徑。本文擬就推進(jìn)示范鎮(zhèn)建設(shè)中的融資模式創(chuàng)新作些探討。

1 示范鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)有投融資方式

新一輪示范鎮(zhèn)建設(shè)，將江陰市新橋鎮(zhèn)、徐霞客鎮(zhèn)、長涇鎮(zhèn)，宜興市官林鎮(zhèn)、湖?鎮(zhèn)、丁蜀鎮(zhèn)，錫山區(qū)東港鎮(zhèn)、鵝湖鎮(zhèn)，惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)、陽山鎮(zhèn)，濱湖區(qū)馬山街道，新吳區(qū)鴻山街道12個鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道）列入培育創(chuàng)建名單。從各鎮(zhèn)街建設(shè)發(fā)展規(guī)劃來看，圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展“六個一體化”開展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)項目主要包括：支持農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化、提升公共服務(wù)水平和城鎮(zhèn)承載能力的居民安置房、學(xué)校、醫(yī)院、交通、社區(qū)服務(wù)中心等設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)宜居環(huán)境塑造和傳統(tǒng)文化傳承的生態(tài)治理、古鎮(zhèn)保護(hù)、老街改造等工程建設(shè)。這些項目主要由政府主導(dǎo)投資，資金來源一般都是傳統(tǒng)的財政資金和利用政府投融資平臺的銀行貸款，尚無充分利用基金、債券等其它金融工具。

據(jù)初步統(tǒng)計，為培育創(chuàng)建成示范鎮(zhèn)，這12個鎮(zhèn)街到2020年項目總投入將達(dá)到350多億元。但從各地可用財力看， 2017年這12個鎮(zhèn)街可用財政收入合計約60億元，這意味著這一輪建設(shè)若無新的融資模式和渠道，將可能新增較大財政資金缺口。

2 當(dāng)前政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的融資制度安排

為推動各級黨委和政府樹立準(zhǔn)確的政績觀，國家層面持續(xù)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，依法設(shè)定地方政府舉債規(guī)模的“天花板”，啟動了“史上最嚴(yán)”的問責(zé)處理機(jī)制，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。在堅決堵住違法違規(guī)舉債“后門”的同時，加快存量政府債務(wù)置換步伐，開好合法合規(guī)舉債的“前門”，適應(yīng)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。開“前門”的重要舉措之一，即大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。

PPP為“公私合伙制”，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式。PPP模式從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展而來，通過引入社會資本，有效提高管理水平和運營效率;同時通過政府扶持，提高項目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，降低項目風(fēng)險，既維護(hù)投資者和貸款方的利益，又為政府減輕預(yù)算壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，是以各參與方“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，主要為社會效益突出、經(jīng)濟(jì)效益不足的“準(zhǔn)經(jīng)營性項目”提供融資。

自2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，將之作為轉(zhuǎn)變政府職能、激活市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點的重要改革舉措以來，國家相關(guān)部委陸續(xù)出臺了多個政策文件，力推PPP模式發(fā)展。目前PPP模式已在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。截止2018年10月31日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目8440個，總投資12.58萬億元;其中江蘇省入庫項目358個，總投資7824.48億元;無錫市入庫項目11個，總投資315億元，總體上進(jìn)度偏慢規(guī)模偏小。

3 基于PPP模式推進(jìn)示范鎮(zhèn)建設(shè)的構(gòu)想

直觀地看，PPP是一種融資機(jī)制，政府帶動社會資本跟進(jìn)，支持基本公共服務(wù)供給;同時，PPP還是一種管理機(jī)制，通過對接市場機(jī)制，借助企業(yè)和私人部門的效率優(yōu)勢，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率;從全局看，PPP更是一種治理機(jī)制，使政府和非政府的多元主體一起，提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益最大化。因此，借力PPP模式推進(jìn)示范鎮(zhèn)建設(shè)，有利于堅持問題導(dǎo)向，推進(jìn)一批?；?、補(bǔ)短板的重大民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實解決公共服務(wù)供給不足不優(yōu)、建設(shè)資金投入短缺渠道不暢問題，提高財政資金使用效益;有利于堅定改革方向，激發(fā)市場、要素、資源活力和創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力，有效提高示范鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展效率;有利于堅守價值取向，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)范管理，提升治理能力。

示范鎮(zhèn)建設(shè)，涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保、社會治理“六個一體化”領(lǐng)域的建設(shè)內(nèi)容，涉及面廣，內(nèi)涵豐富。若采用現(xiàn)有PPP項目在醫(yī)療、教育、交通等單一領(lǐng)域構(gòu)造的方式，難以取得全域性突破、整體性效果，也無法形成示范效應(yīng)、推廣價值。因此，借力PPP模式推進(jìn)示范鎮(zhèn)建設(shè)，重點把握以下三個方面：

3.1 突出“一核一體”，創(chuàng)新實施路徑

“一核”即以產(chǎn)業(yè)為核心，突出PPP模式和項目在培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上的價值，通過政府和社會資本合作方式，引進(jìn)資本方在特色產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新、資源有效疊加、產(chǎn)業(yè)合理延伸、科學(xué)集成管理等方面的優(yōu)勢和能力，打造具有持續(xù)競爭力的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供新動能。“一體”即圍繞產(chǎn)、城、人、文“四位一體”，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的各項綜合配套進(jìn)行系統(tǒng)性、通盤性布局，通過引入市場機(jī)制和優(yōu)質(zhì)資源，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，推進(jìn)綜合管理模式創(chuàng)新。總體思路是：聚焦產(chǎn)業(yè)集聚型、生態(tài)旅游型、古鎮(zhèn)保護(hù)型三大建設(shè)類型，明確定位、整合資源，每個建制鎮(zhèn)規(guī)劃1～2個核心建設(shè)區(qū)，高起點策劃形成核心建設(shè)區(qū)的IP品牌項目，如智能科創(chuàng)園、民俗特色小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)等，以核心建設(shè)區(qū)為輻射引領(lǐng)，統(tǒng)籌提升全鎮(zhèn)域生活、服務(wù)、商業(yè)等發(fā)展環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成，形成“一鎮(zhèn)一核、一核一品”“點上精品、面上風(fēng)景”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展格局。核心區(qū)打造及全鎮(zhèn)域配套所涉及的各類項目，按照產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)業(yè)態(tài)等不同類別，以及政府付費、使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助等不同回報機(jī)制，兼顧短期中高收益和長期較低收益等盈利狀態(tài)，進(jìn)行策劃組合，分別組成項目資產(chǎn)包，按照不同的建設(shè)內(nèi)容確定融資方式、風(fēng)險分配、合作期限等，積極穩(wěn)妥推進(jìn)實施，助推鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)獲得穩(wěn)定增長。

3.2 堅持試點先行，形成高效成果

目前，全國PPP項目落地率在30%左右，影響落地的因素主要包括：一些地方政府對PPP模式理解不夠全面、不太準(zhǔn)確，只將其視為單純的融資工具和地方融資平臺的替代手段;社會資本未擺正自身定位，如施工企業(yè)不具備運營資質(zhì)、不愿承擔(dān)運營風(fēng)險，只是為了獲取短期施工利潤;金融機(jī)構(gòu)參與PPP大多希望取得短期固定回報，不愿意以真實股權(quán)形式參與，要求各種附加增信保障。從而導(dǎo)致“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則被違背，造成了PPP項目的不規(guī)范及異化現(xiàn)象。鑒于無錫PPP項目推進(jìn)現(xiàn)狀和示范鎮(zhèn)建設(shè)項目的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，宜選擇若干改革創(chuàng)新意愿較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模適度、各方面條件具備的鎮(zhèn)街，在對其資源稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、業(yè)態(tài)組合、開發(fā)策略、運營模式等做好充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，頂層策劃，精心組織，規(guī)范運作，先行開展試點，切實提高項目的落地成功率。推動單個鎮(zhèn)率先破局探路，并沖刺省級以及國家級示范項目，為整體性推廣推進(jìn)做出示范。如，長涇鎮(zhèn)從打造民俗特色小鎮(zhèn)入手，融入長涇老街片區(qū)保護(hù)開發(fā)、“中國粗紡呢絨名鎮(zhèn)”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級、智慧城鎮(zhèn)建設(shè)等內(nèi)涵，打響“中國歷史文化名鎮(zhèn)”的金字招牌。湖?鎮(zhèn)進(jìn)一步培育升級全域旅游產(chǎn)業(yè)孵化，在旅游+創(chuàng)意、旅游+策劃、旅游+投融資、旅游+文化等方面，形成產(chǎn)業(yè)鏈，推動旅游目的地向旅游思想庫的攀升，使生態(tài)價值得到進(jìn)一步彰顯和迸發(fā)。

3.3 探索基金模式，放大整體效能

研究建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)投融資模式，為示范鎮(zhèn)建設(shè)乃至全市域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。通過基金方式，豐富資金來源，切實放大財政資金引導(dǎo)效能，積極引入金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮金融工具作用，有序吸引社會資金進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)中來，使財政資金的杠桿作用、社會資本的主體作用、金融資本的促進(jìn)作用得到有機(jī)聚合，發(fā)揮更大效用。通過PPP模式，提高投資有效性，使政府優(yōu)質(zhì)資源與社會優(yōu)質(zhì)資本和優(yōu)質(zhì)運營團(tuán)隊相結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，在項目不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險，切實提高城鄉(xiāng)融合建設(shè)發(fā)展成效。通過創(chuàng)新實施路徑，探索形成示范鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式，在化解地方政府負(fù)債、引入戰(zhàn)略投資者以減少政府購買服務(wù)支出、幫助地方政府以股權(quán)方式獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展回報和培育形成高附加值的成長性產(chǎn)業(yè)等方面，試點試驗、形成經(jīng)驗，使示范鎮(zhèn)建設(shè)真正成為引領(lǐng)全市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的旗艦，成為新時期推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的標(biāo)桿。

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