柴雪麗

摘 要：社會撫養(yǎng)費在我國計劃生育工作中起到了重要作用。然而，在其發(fā)展過程中也造成了一些不公平現(xiàn)象的發(fā)生，如各地征收額差異懸殊、征收流程具有很大的隨意性、資金管理方面也存在著一定問題。究其原因則是社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、收繳管理以及資金去向管理體系不健全、政府缺少對自身監(jiān)督機(jī)制及公開公示的制度等。因此，政府應(yīng)健全征收法規(guī)、明確征收標(biāo)準(zhǔn)、建立社會撫養(yǎng)費收繳管理的監(jiān)督體系等。

關(guān)鍵詞：社會撫養(yǎng)費;不公平;發(fā)展路徑

2016年，我國全面放開二孩后，社會撫養(yǎng)費的去留以及公正問題再次成為社會焦點。在2018年十三屆全國人大一次會議上，全國人大代表黃細(xì)花再次提出取消社會撫養(yǎng)費。她認(rèn)為各地征收社會撫養(yǎng)費的標(biāo)準(zhǔn)不恰當(dāng)，同時加劇了基層政府與超生者的人權(quán)沖突，造成了社會不公平。事實上，社會撫養(yǎng)費政策在其發(fā)展過程中的確不可避免地造成了很多不公平現(xiàn)象的發(fā)生，如各地征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收額差異懸殊、征收流程具有很大的隨意性、資金管理方面也存在著一定問題，這些問題更人為地造成了很多黑戶。那么，是什么原因造成了這些不公平，又該如何完善社會撫養(yǎng)費政策，使其能更加公平合理地發(fā)展呢？這是我們將要研究的問題。

一、社會撫養(yǎng)費征收不公平的表現(xiàn)

（一） 各地征收額差異懸殊，征收流程具有很大的隨意性

2012年度江西省公開社會撫養(yǎng)費征收總額為33.8618億元，而同年青海省僅為350.48萬元，可以看出兩地社會撫養(yǎng)費征收數(shù)額差異巨大，相差近千倍。不僅如此，由于社會撫養(yǎng)費征收缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在一定幅度內(nèi)上下波動，對于征收情節(jié)的規(guī)定也不明確，所以地方政府在實際征收工作中有巨大的升縮空間。加上部分政府對于計劃生育工作缺乏嚴(yán)格落實，畏難情緒嚴(yán)重，或因私利擅自降低征收標(biāo)準(zhǔn)等不作為和亂作為現(xiàn)象屢見不鮮。因此在征收流程上沒有嚴(yán)格遵循立案、調(diào)查取證、作出征收決定、決定書送達(dá)、執(zhí)行、結(jié)案、存檔等程序，具有很大的隨意性。

（二）資金管理方面存在問題

1.社會撫養(yǎng)費收繳管理存在差異

不只是區(qū)域之間存在著收繳不公，就算是同一地區(qū)，相同情況下，基層部門對于不同人的社會撫養(yǎng)費征收也可能存在差異。正因為征收標(biāo)準(zhǔn)的不明確，存在著浮動區(qū)間，所以給了基層政府一定的自由裁量權(quán)。超生者可能會致力于找人脈、拉關(guān)系，若是基層政府此時出現(xiàn)了腐敗行為，因私利降低本應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)征收的費用，便造成了對按規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費的超生者的不公平，同時對于未超生者來說也是不公平的。

2. 社會撫養(yǎng)費資金去向管理不明確

社會撫養(yǎng)費征收本應(yīng)落實收支兩條線，并確保全額上繳國庫。上繳國庫后，應(yīng)作為地方財政收入的一部分，納入地方財政預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于當(dāng)?shù)馗鞣N社會管理和公共服務(wù)等支出，應(yīng)用于對社會資源及國家財政投入的補(bǔ)償。但現(xiàn)實存在的問題是，計劃生育工作所需的經(jīng)費是由各級地方人民政府承擔(dān)，社會撫養(yǎng)費大部分用于與計劃生育事業(yè)相關(guān)的工作[1]。有些縣級政府規(guī)定所征收的社會撫養(yǎng)費90%歸當(dāng)?shù)赜嬌块T，卻成為了工作人員的工作經(jīng)費，社會撫養(yǎng)費也因此被一些網(wǎng)民戲稱為“計生人員撫養(yǎng)費”[2]，故其資金去向的管理體系有待完善。

（三）公民的生育權(quán)實際存在差異

就山東省成武縣一個超生事件來說。在2017年的1月5日，村民王保華及妻子生育第三個子女，成武縣衛(wèi)生和計劃生育局認(rèn)定其違法生育，而決定對其征收社會撫養(yǎng)費64626元，兩年后成武縣衛(wèi)生和計劃生育局對社會撫養(yǎng)費進(jìn)行追繳?？赏醣ＨA家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重，在被“追繳”社會撫養(yǎng)費后，備受煎熬，其銀行存款以及其他的網(wǎng)絡(luò)渠道財富共計22957.86元也被凍結(jié)。反觀在2013年5月份，導(dǎo)演張藝謀涉嫌“超生”一事被鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，最終其繳納社會撫養(yǎng)費共計7487854元。對他而言，這些罰款并不是大事，在不考慮社會輿論影響的條件下，只要其能繳納足額的社會撫養(yǎng)費，即使再生一個也沒問題。從這兩個例子可以看出，雖然在法律上人人享有平等的生育權(quán)，但是在法律外考慮到其自身經(jīng)濟(jì)實力，這種貧富差距確實影響了公民的實際生育權(quán)利。

二、社會撫養(yǎng)費產(chǎn)生不公平的原因分析

（一）征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，公民的收入之間也存在著較大差距，國家并沒有明確規(guī)定社會撫養(yǎng)費的具體征收數(shù)額，而是由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體征收標(biāo)準(zhǔn)、確定征收數(shù)額，同時將直接征收社會撫養(yǎng)費的權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處。這樣以來，各地政府在征收社會撫養(yǎng)費的實際操作中具有很大的自由裁量權(quán)，造成了各地征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及征收額差異懸殊，征收流程也具有很大的隨意性。

縱觀全國，對于超生一個子女者，社會撫養(yǎng)費大致有四類征收標(biāo)準(zhǔn)。一是固定倍數(shù)類，即征收基數(shù)確定，以固定倍數(shù)來征收。以上海市為例，城鎮(zhèn)居民的超生者按子女出生前一年全市居民家庭年人均可支配收入的三倍征收。二是浮動倍數(shù)類，征收基數(shù)確定，并設(shè)置一定的浮動倍數(shù)區(qū)間。以廣東省為例，對于超生的夫妻雙方，以當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）上年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入額為基數(shù)，一次性征收三倍至六倍的社會撫養(yǎng)費。三是固定數(shù)額區(qū)間類，征收額有上下限制。如黑龍江城鎮(zhèn)居民征收3-6萬元，農(nóng)村居民征收1-3萬元。四是設(shè)置下限類，規(guī)定了征收額的最低倍數(shù)或者金額。由此可見，各地社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)不同，征收額存在差距過大的情況。有的省份最低按照按計征基數(shù)的1倍征收，而有的省份則最高按照其10倍征收，這種差異著實不小[3]，切實影響了社會公平。

（二）沒有建立規(guī)范的資金管理體系

1.社會撫養(yǎng)費收繳管理體系不健全

地方政府對于征收的考核方式不恰當(dāng)。如縣政府下達(dá)考核征收任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時并未根據(jù)實際超生情況來征收社會撫養(yǎng)費，可能出現(xiàn)虛開票據(jù)或是虛列計生對象困難補(bǔ)助支出等現(xiàn)象。部分征收對象因權(quán)力地位的影響而少繳甚至不繳社會撫養(yǎng)費;而部分征收人員把征收社會撫養(yǎng)費當(dāng)做目的而不是手段，為了征收而征收，甚至采取偏激的手段強(qiáng)迫征收社會撫養(yǎng)費，這些都是因為社會撫養(yǎng)費的收繳管理體系不健全，從而導(dǎo)致了征收對象受到了不公平待遇[4]。

2.社會撫養(yǎng)費資金去向管理體系不健全

地方政府對于社會撫養(yǎng)費的資金去向管理不到位。地方政府用所征收的社會撫養(yǎng)費來彌補(bǔ)行政經(jīng)費的不足，甚至并未將其納入財政專戶管理之中，而是坐等收支，大大影響了社會撫養(yǎng)費資金管理體系的規(guī)范性及科學(xué)性。許多省份的社會撫養(yǎng)費征收工作委托給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，而征收上來的費用有30%至40%返給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外一部分用于補(bǔ)充縣計生委的人員工作經(jīng)費。甚至在一些地方有80%至90%的收入都留在縣級及以下計生部門，而這些收入則主要用于工作人員的激勵上。這樣就造成了基層計生部門為了征收而征收，在生育前視而不見，而生育后卻義正言辭地征收社會撫養(yǎng)費，產(chǎn)生了基層政府與民眾之間的沖突。而重要的是超生者有繳納社會撫養(yǎng)費的義務(wù)，但沒有承擔(dān)地方政府經(jīng)費的義務(wù)，從這個角度來說，資金去向確實產(chǎn)生了不公平。

3.缺少規(guī)范的票據(jù)及卷宗管理體系

地方政府在征收社會撫養(yǎng)費時沒有規(guī)范使用票據(jù)。部分地方政府沒有使用社會撫養(yǎng)費征收的專用發(fā)票，或是存在著收錢不開票、打白條的現(xiàn)象;部分地區(qū)并未對違法生育難征收的對象及時地更新建檔、錄入征收信息，并實行動態(tài)地跟蹤管理;而對于征收對象，有時并未規(guī)范地整理文書，不能確保做到一案一卷，材料齊全，繳清個案年度歸檔，這些情況不但加強(qiáng)了征收工作的困難性，導(dǎo)致部分征收對象遺漏，也造成了不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）政府缺少對自身監(jiān)督機(jī)制及公開公示的制度

在社會撫養(yǎng)費的實際征收過程中，存在著部分工作人員惰性執(zhí)法、以權(quán)謀私的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)人情案、關(guān)系案等而不能嚴(yán)格堅持征收標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)有失公平公正的行為，而導(dǎo)致這種現(xiàn)象很大的原因在于政府缺少對自身部門及工作人員的監(jiān)督機(jī)制，從而給基層政府腐敗行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。另一方面多年來社會撫養(yǎng)費的規(guī)模和相關(guān)數(shù)據(jù)一直沒有比較明確清晰的公開信息，如部分政府部門并未及時將繳納社會撫養(yǎng)費的人員名單及具體情況公開公示，導(dǎo)致了群眾的疑惑甚至是不滿心理。不能做到公開透明，就無法發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，而這也給計生部門提供了尋租的空間。

（四）貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權(quán)存在差異

生育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，就其本意而言是憲法賦予公民的基本人權(quán)。因而每個人享有平等的生育權(quán)，理應(yīng)受到尊重和保護(hù)，這種權(quán)利更不可被剝奪。但是在現(xiàn)實情況下，貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權(quán)存在差異。陳繼靈從法律公平角度研究社會撫養(yǎng)費，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)手段對于普通工薪階層超生有效，收入本來就少，還要繳納高昂的社會撫養(yǎng)費，只會加重家庭負(fù)擔(dān)，因而影響了他們的生育意愿和行為。而對于富裕階層來說，雖然可能面臨超高的社會撫養(yǎng)費，但這種征收手段卻不能有效影響他們的生育行為，甚至出現(xiàn)了“有錢人花錢買命”的問題。相同的法律因為人們經(jīng)濟(jì)水平有所差異，而產(chǎn)生了不同的結(jié)果，如此便破壞了法律的平等性[5]。還有一種情況是特權(quán)階層超生，如黨政界少數(shù)人憑借手中的權(quán)力違法生育而不受處罰，這些情況在現(xiàn)實生活中間接影響了生育權(quán)的公平性。

三、公平征收社會撫養(yǎng)費的路徑

（一）健全征收法規(guī)，明確征收標(biāo)準(zhǔn)

因為各地征收標(biāo)準(zhǔn)不明確，存在著較大的浮動區(qū)間，各省份之間、人與人之間存在著差異。因此各地應(yīng)根據(jù)實際情況健全社會撫養(yǎng)費征收管理辦法，考慮超生者實際的生活水平、收入及負(fù)擔(dān)等，明確征收的標(biāo)準(zhǔn)，確定合理的征收數(shù)額。其中最關(guān)鍵的是超生者的實際收入，在征收社會撫養(yǎng)費時必須充分掌握違法生育者收入的真實情況，否則，就無法體現(xiàn)法律法規(guī)的公平性和合理性[6]。同時應(yīng)縮小各省社會撫養(yǎng)費征收標(biāo)準(zhǔn)間的差異，統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間，實現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域間的公平。

（二）規(guī)范社會撫養(yǎng)費的資金管理

1.建立社會撫養(yǎng)費收繳管理的監(jiān)督體系

因為法律授予征收機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，同時也給基層政府腐敗行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。降低本應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)征收的費用，對國家、社會將是很大的損失，對此，應(yīng)該建立健全社會撫養(yǎng)費收繳管理的監(jiān)督體系。首先征收機(jī)關(guān)要進(jìn)行自我內(nèi)部監(jiān)督，對于征收管理情況進(jìn)行自查，嚴(yán)格落實好各項工作。其次需要通過立法加強(qiáng)對征收機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督[7]，形成內(nèi)外監(jiān)督合力，規(guī)范征收機(jī)關(guān)的行為。最后要加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管，落實紀(jì)檢、監(jiān)察、衛(wèi)生健康等部門的工作責(zé)任，聯(lián)合開展監(jiān)督工作，確保社會撫養(yǎng)費征收管理的公平性、合法性。尤其要重點監(jiān)管征收主體、對象、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面，防止隨意提高或者降低征收標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象發(fā)生。

2. 規(guī)范社會撫養(yǎng)費資金去向管理

為規(guī)范社會撫養(yǎng)費資金去向管理，首先應(yīng)建立健全違法征收的責(zé)任機(jī)制，把計生部門征收的權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里。嚴(yán)格落實黨政紀(jì)處分規(guī)定、收支兩條線管理，落實問責(zé)追責(zé)制度，違法截留、挪用社會撫養(yǎng)費的行為要嚴(yán)格查處。其次，計生部門要公開社會撫養(yǎng)費去向情況，依法做好征收管理的各項工作，并使其真正落實到公民的教育、醫(yī)療保障等方面，減少公民的質(zhì)疑。

3.規(guī)范社會撫養(yǎng)費票據(jù)及卷宗管理

各基層政府要規(guī)范票據(jù)管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確專人管理，按季度核銷，做到票款同行、開票到戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“社會撫養(yǎng)費征收管理電子登記薄”，詳細(xì)登記每戶征收情況，做到卷宗、登記、電子檔案、票據(jù)金額一致。征收社會撫養(yǎng)費必須全部規(guī)范立卷，引用條款準(zhǔn)確、簽字蓋章齊全，無缺、漏、錯項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)核銷票據(jù)時，須將征收卷宗一并核查，無征收卷宗的，暫緩核銷票據(jù)。嚴(yán)禁未規(guī)范立案實施征收的行為。

（三）建立公開公示的機(jī)制

社會撫養(yǎng)費為地方政府提供了“尋租”的空間，導(dǎo)致人民對于社會撫養(yǎng)費的去向存在疑問，甚至是影響了對政府的信任程度。對此，政府一定要建立公開公示的制度，把所需的專用票據(jù)按照規(guī)定開好，并及時進(jìn)行公開、公示。重要的是，不能僅公開省一級的信息，也要公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的信息，做到公開、透明[8]，切實保障公民的知情權(quán)。所有征收案件都要做到“三級三榜”公示，即在《社會撫養(yǎng)費征收告知書》、《社會撫養(yǎng)費征收決定書》送達(dá)的當(dāng)天以及社會撫養(yǎng)費征收專用票據(jù)出具后，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）、村民組三級“政務(wù)公開欄”或顯目位置將有關(guān)征收內(nèi)容進(jìn)行張榜公布，自覺接受群眾監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)社會撫養(yǎng)費征收隊伍建設(shè)

加強(qiáng)社會撫養(yǎng)費征收隊伍的建設(shè)，首先要增強(qiáng)社會撫養(yǎng)費執(zhí)法隊伍的力量，選拔素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有職業(yè)操守的工作人員組成廉潔的政府，提高政府的威信。其次要配備專業(yè)的執(zhí)法設(shè)備，現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化要求建立一個高效的政府，所以在征收社會撫養(yǎng)費過程中要有專門的人負(fù)責(zé)攝像錄音，形成電子資料并進(jìn)行存檔，方便日后資料的提取。最后要加強(qiáng)工作人員培訓(xùn)，開展思想素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，使其做到知法用法、嚴(yán)格執(zhí)法[9]。

結(jié)語

本文主要在公平視角下，分析了社會撫養(yǎng)費在征收標(biāo)準(zhǔn)、資金管理、生育權(quán)方面存在的不公平現(xiàn)象，并運(yùn)用系統(tǒng)研究法有針對性地提出社會撫養(yǎng)費的發(fā)展路徑。具體來說，社會撫養(yǎng)費征收過程中不公平之處表現(xiàn)在：各地征收額差異懸殊，征收流程具有很大的隨意性;其收繳管理存在差異、資金去向管理不明確;公民的生育權(quán)實際產(chǎn)生差異。究其原因則是社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、收繳管理以及資金去向管理體系不健全、政府缺少規(guī)范的票據(jù)及卷宗管理體系;政府缺少對自身監(jiān)督機(jī)制及公開公示的制度;貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權(quán)存在差異。針對以上不公平現(xiàn)象，對于社會撫養(yǎng)費的發(fā)展路徑探討便具有了現(xiàn)實意義。對此，政府應(yīng)健全征收法規(guī)，明確征收標(biāo)準(zhǔn);建立社會撫養(yǎng)費收繳管理的監(jiān)督體系;規(guī)范社會撫養(yǎng)費資金去向、票據(jù)及卷宗管理;建立公開公示的機(jī)制，保障公民的知情權(quán);最后要加強(qiáng)社會撫養(yǎng)費征收隊伍建設(shè)，使執(zhí)法人員真正做到知法用法、嚴(yán)格執(zhí)法。

社會撫養(yǎng)費政策是中國結(jié)合自身人口政策及國情所特有的政策，在我國計劃生育工作中起到了重要的作用。因此，各級政府要本著公平的理念，結(jié)合本地實際情況，不斷完善社會撫養(yǎng)費征收管理辦法和規(guī)定。

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（作者單位：燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 秦皇島 066004）