汪瀚培

摘 要：戶籍制度在我國具有源遠(yuǎn)流長的歷史，一直延續(xù)至今。我國建國以來，戶籍制度一直被用來限制人口流動(dòng)，起到過一定的作用，改革開放以來，政府開始意識(shí)到其弊端，并對其進(jìn)行了改革。本文探討了我國戶籍制度造成的種種問題，包括對城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)效率等的影響;并評述了當(dāng)前的改革方案，分析了阻礙改革的因素，包括自增強(qiáng)機(jī)制以及政治風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)也給出了建議。

關(guān)鍵詞：戶籍制度;制度改革;自增強(qiáng)機(jī)制;政績考核

戶籍制度是一種具有中國特色的基本行政制度，歷史最早可上溯到春秋戰(zhàn)國時(shí)期。以家庭為基本控制單位，是我國戶籍制度最鮮明的特征，而直到今天，戶籍制度仍包含著一套與證明身份、配置資源相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)際上，中國戶籍制度不僅是一般意義上的人口信息或人口信息與管理制度，而且中國戶籍制度長期是與土地制度、賦役制度、等級制度等相互結(jié)合，賦予特定戶籍或戶籍中的特定的個(gè)人（群體）特定權(quán)利和義務(wù)，實(shí)質(zhì)是通過控制人及其權(quán)利（資源能力）進(jìn)而控制其他資源的一類制度安排和結(jié)構(gòu)。[1]

通常認(rèn)為，世界上僅有三個(gè)國家實(shí)行戶籍制度，分別為中國、北朝鮮以及貝寧，因此這是一種世界罕見的制度。事實(shí)上，在我國的實(shí)踐中，戶籍制度成為一種對勞動(dòng)力資源配置起到扭曲作用的政策，城鄉(xiāng)割裂、勞動(dòng)力受到歧視都是常見的戶籍政策帶來的負(fù)面影響。

一、戶籍制度產(chǎn)生的主要問題

我國的戶籍制度，出去其古代歷史的原因，一定程度上是改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。計(jì)劃體制下的中國，國家以行政手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、以及人口流動(dòng)成為了計(jì)劃控制的重要組成部分。城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力流動(dòng)被人為阻斷。與輕工業(yè)相比，重工業(yè)的資本密集程度高，勞動(dòng)吸納能力較弱。因而，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略意味著犧牲掉大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，國家要針對就業(yè)問題作出相應(yīng)的制度安排。[2] 我國于1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，正式從制度化了戶籍制度，通過法律形式，基本杜絕了城市與農(nóng)村之間未經(jīng)正是許可的人口流動(dòng)。

改革開放以后，我國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步開始由市場完成對各生產(chǎn)要素的配置。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期積蓄在農(nóng)村的青壯勞動(dòng)力逐步隨著工業(yè)、服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加而向城市遷徙，勞動(dòng)力要素開始在城市和農(nóng)村之間流動(dòng)配置。值得一提的是，我國1954年憲法第九十條曾經(jīng)保障過公民遷徙和居住的自由，但是在1975年的憲法中修正中遭到刪除，至今沒有恢復(fù)。進(jìn)城務(wù)工的原農(nóng)村戶口人員通常被稱為“農(nóng)民工”，成為了中國社會(huì)特有的一種帶有歧視性意味的一種身份。在戶籍制度下，我國出現(xiàn)了一種獨(dú)特的“市民權(quán)”的概念。社會(huì)資源嚴(yán)重依賴戶籍制度進(jìn)行分配，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利由于主要?dú)w口地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致無戶籍的外來人員無法享受所在城市的福利保障。權(quán)利與福利上的差異，造成了農(nóng)民工、乃至所有非本地戶籍人士的身份認(rèn)同問題，這包括自我認(rèn)同與企業(yè)對所雇傭勞動(dòng)力的身份認(rèn)同。

自我身份認(rèn)同往往關(guān)系到人們的生活目標(biāo)設(shè)定（價(jià)值獲得方式）以及在城市的生活原則、生活方式，而鄉(xiāng)城遷移者基本是以農(nóng)村、農(nóng)民為參照的。來自制度的、社會(huì)的文化的偏見和歧視，造成了鄉(xiāng)城遷移人員對城市生活的適應(yīng)困難，并導(dǎo)致他們將“城市人”對象化，與“城市人”這一群體產(chǎn)生對立，對城市和城市居民抱有排斥心理。[3]這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)割裂的矛盾。在城鎮(zhèn)化的過程中，“農(nóng)民工”往往只是從地域上被城鎮(zhèn)化了，而他們的思維、自我認(rèn)同，以及家庭，仍然停留在農(nóng)村。從社會(huì)心理學(xué)來看，他們的感受被相對剝奪，進(jìn)而產(chǎn)生認(rèn)同拒斥的自我保護(hù)行為，這一定程度上造成或激化了社會(huì)矛盾。

對于勞動(dòng)力的要素配置問題，戶籍制度從多個(gè)方面阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)與合理市場定價(jià)，使市場機(jī)制無法發(fā)揮其資源配置功能，并造成了流動(dòng)人口這一群體的福利損失。

首先，由于地方政府的歧視性政策，過去有許多大中城市政府規(guī)定了企業(yè)不得雇傭外地勞動(dòng)力的行業(yè)和崗位[3]，導(dǎo)致外來流動(dòng)人口的就業(yè)選擇范圍受到極大限制。同時(shí)，這一政策使得擁有本地戶籍的勞動(dòng)力在市場上擁有相對優(yōu)勢，減小了競爭，從而企業(yè)必然要為這一政策性優(yōu)勢支付溢價(jià)，提升了企業(yè)的用人成本。

其次，由于社會(huì)保障體系對戶籍人口與非戶籍人口的差別對待，非戶籍人口的基本的社會(huì)福利得不到完善的保障。在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)社會(huì)保障支出的情況下，是否享有社會(huì)福利的資格往往是根據(jù)是否具有本地戶口確定的。尤其對于流動(dòng)勞動(dòng)力人口的子女，直到今天都無法享有與戶籍人口同等的教育機(jī)會(huì)。帶有戶籍要求的入學(xué)制度保障了戶籍人口的教育權(quán)利，卻是以外來流動(dòng)人口的福利犧牲為代價(jià)的。因此，在無法取得戶籍的情況下，流動(dòng)勞動(dòng)力得不到所在城市長期居住的保障基礎(chǔ)，他們的遷移預(yù)期只能是暫時(shí)性的，或流動(dòng)的[4]。這種暫時(shí)性的遷移預(yù)期同樣為其雇主所知，在雇主的雇傭決策中，就隱含了外來勞動(dòng)力較高的離職預(yù)期。在一些員工培訓(xùn)成本較高，雇主期望員工穩(wěn)定的行業(yè)中，外來流動(dòng)人口被賦予了政策性的天然劣勢，具有較低的競爭力。

第三，在戶籍制度阻礙外來勞動(dòng)力進(jìn)入之余，它也是本地勞動(dòng)力流出的一大阻力。對于城市居民，尤其是一線城市居民而言，由于社會(huì)福利的差異，他們的戶籍客觀上是具有價(jià)值的，放棄所在城市戶籍流動(dòng)至其他城市，是一種巨大的潛在損失。這樣的損失不僅對原住居民是存在的，對耗費(fèi)時(shí)間、精力成功取得戶籍資格的外來人口來說，再次外遷其他城市更是不可接受的沉沒成本損失。即使勞動(dòng)力本身已經(jīng)不適應(yīng)一線城市的競爭，不匹配就業(yè)崗位需求，但由于戶籍制度的福利與就業(yè)保護(hù)機(jī)制，他們就有意愿、更有能力繼續(xù)留存于一線城市，而非在市場機(jī)制的推動(dòng)下流向二三線城市的勞動(dòng)力市場。這樣的反向流動(dòng)阻礙導(dǎo)致了大城市人口只出不進(jìn)，一線城市規(guī)模一味擴(kuò)大，人口負(fù)擔(dān)不斷加劇，從而戶籍資格更加難以取得，形成惡性循環(huán)。

但是，戶籍制度存在至今，并非一無是處，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，它存在或存在過一定的合理性和積極意義?；仡櫪绹业慕?jīng)驗(yàn)，過度城鎮(zhèn)化往往導(dǎo)致大城市附近貧民窟聚集，影響市容市貌，同時(shí)影響城市治安穩(wěn)定。我國的戶籍制度賦予了政府按規(guī)劃優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)的法律基礎(chǔ)，行政當(dāng)局可以以戶籍制度作為依托，遣送外來人口離開城市，客觀上阻止了貧民窟的出現(xiàn)。

二、對現(xiàn)行改革方案的評述

戶籍制度改革是我國城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)重要命題，關(guān)于這一改革的研究自改革開放伊始便從未有過停歇。盡管從頂層設(shè)計(jì)的角度而言，這一改革得到了足夠的重視，但由于制度變遷所具有的路徑依賴效應(yīng)，戶籍制度改革仍存在著許多阻力。

2014年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，確立了新型戶籍制度改革的目標(biāo)——促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋[5]。這份意見要求逐步調(diào)整戶口遷移政策，對小城市、中等城市、大城市、特大城市區(qū)別對待，從小城市的“全面放開落戶限制”到特大城市的“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！?，中央對戶籍制度的改革仍然慎之又慎，保持循序漸進(jìn)的態(tài)勢。

小城市由于數(shù)量多、人口密度小、福利水平低等原因，在我國高速城鎮(zhèn)化低大背景下，人口遷入意愿往往達(dá)不到城市容量，因而幾乎不存在落戶矛盾，反是地方政府采取各種優(yōu)惠政策，希望擴(kuò)大戶籍人口數(shù)量，以達(dá)到城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的，放開落戶限制也是自然而然、水到渠成。

然而，大城市以及特大城市作為我國戶籍矛盾最為突出的區(qū)域，恰恰得到的改革幅度最小。對于大城市，尤其是特大城市而言，他們的戶籍管制具有一種自增強(qiáng)機(jī)制。城市戶籍管制越嚴(yán)格，能夠享受排他性公共品的外來人口越少，非排他性公共品供給水平就越高，由于外來人口向特大城市流動(dòng)的原因主要在于追求更好的非排他性公共品，而不在于排他性公共品，因而嚴(yán)格的戶籍管制導(dǎo)致外來人口進(jìn)一步向特大城市流動(dòng)，這又促使特大城市政府為了控制排他性公共品享受范圍而進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍管制。[6] 在學(xué)者鄒一南的研究中，這種戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制在特大城市形成局部正反饋，盡管效率低下，卻仍然成為了一個(gè)自我鎖定的均衡。享有戶籍特權(quán)的排他性公共物品通常包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等。醫(yī)療、養(yǎng)老體系對于就業(yè)職工而言，由于其單位加個(gè)人按比例負(fù)擔(dān)的模式，通常對地方財(cái)政不會(huì)帶來過多的負(fù)擔(dān)，因此在目前的制度下，參加社保并不需要本地戶籍，甚至買房落戶受到社保繳納年限的限制。但作為一種健康的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不能是農(nóng)村勞動(dòng)力自己一人的城鎮(zhèn)化，他們的親屬絕不能被忽視。對于非戶籍人口職工年邁的父母，由于他們沒有工作，無法參與職工醫(yī)保體系，一旦加入城市醫(yī)保，只能由居民醫(yī)保體系進(jìn)行保障;而養(yǎng)老金部分，城鄉(xiāng)差別則更大，他們通常只能留在農(nóng)村享受養(yǎng)老保障。對于非戶籍人口的子女，在當(dāng)?shù)負(fù)碛薪邮芙逃臋C(jī)會(huì)是尤其重要的，但教育資源是一種較之社會(huì)保障更具有排他性的公共物品。教育資源，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源很難在政府財(cái)政的投資之下迅速擴(kuò)張，因此它的分配更關(guān)系到城市戶籍居民的切身利益，稍有不慎，便可能引發(fā)社會(huì)矛盾。于是在政府的考量下，義務(wù)教育階段幾乎完全按戶口所在學(xué)區(qū)分配教育資源，高中階段嚴(yán)格按照戶籍所在市、區(qū)、縣劃定報(bào)考學(xué)校范圍，最大化地剝奪了外來非戶籍人口子女受教育的機(jī)會(huì)，這種舉措事實(shí)上強(qiáng)化了戶籍制度，成為自增強(qiáng)機(jī)制的一個(gè)典型。

除了特大城市戶籍人口的自身利益導(dǎo)致戶籍管制自增強(qiáng)之外，地方政府的考核機(jī)制也容易導(dǎo)致改革的受阻。對于我國地方政府的考核而言，環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、市場監(jiān)管等維度長期以來都屬于“軟指標(biāo)”，難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“硬指標(biāo)”向抗衡[7]，而突發(fā)事件更是“一票否決制”的指標(biāo)。如果發(fā)生突發(fā)事件，地方政府則不能通過考核，領(lǐng)導(dǎo)班子便被認(rèn)為不稱職[2]，因此，社會(huì)維穩(wěn)、防止突發(fā)事件發(fā)生一向是地方政府工作的重中之重。放開戶籍管制，短期之內(nèi)對特大城市而言必然導(dǎo)致人口涌入，人口密度進(jìn)一步上升，就業(yè)、住房以及公共資源等的競爭加劇。在本地職工生活成本增加，甚至是失業(yè)率上升的情況下，社會(huì)不安定因素便會(huì)加劇，由此便可能導(dǎo)致突發(fā)事件，這對于地方政府來說，是一種不可負(fù)擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)。而采取一貫的就業(yè)保護(hù)政策，歧視外來勞動(dòng)力，保持現(xiàn)狀的相對穩(wěn)定，是一種“不求有功，但求無過”的策略，犧牲長期可能的改革紅利來換取眼下的社會(huì)穩(wěn)定。

基于上述分析，要真正落實(shí)戶籍制度改革，最終必須要著手于一線特大城市，而著手一線特大城市，至少要破除戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制與地方政府政績考核兩大矛盾。對于地方政府政績考核，在繼續(xù)探索完善考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)戶籍制度改革這一長期問題作出針對性調(diào)整。尤其，決策風(fēng)險(xiǎn)可以通過中央一級決策的形式，從地方政府一級轉(zhuǎn)移，從而增加地方官員推進(jìn)制度改革的動(dòng)力。

對于戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制，破除排他性公共物品的戶籍供應(yīng)特權(quán)是一大關(guān)鍵。在形成自我鎖定均衡的情況下，也許只有通過外部的、最高層的強(qiáng)制性行政命令來打破這一局面。這也許會(huì)增加特大城市的財(cái)政壓力，但事實(shí)上，如今一線特大城市基本只享受了勞動(dòng)力流入帶來的巨大人口紅利，卻沒有承受了為勞動(dòng)力人口的家庭提供社會(huì)福利所帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。教育資源的分配與教育公平可能是改革中最棘手的問題，它們需要緩慢漸進(jìn)式改革，但當(dāng)務(wù)之急是防止資源分配與戶籍的關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)，允許異地高考就是一個(gè)有積極意義的探索。

當(dāng)然，對于上述措施而言，特大城市原住戶籍居民的利益不論從短期還是長期而言都將受到損害。針對這一群體的保障、安撫工作，不僅是一個(gè)有關(guān)公平的問題，也是一個(gè)有關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的問題。因此，迅速的運(yùn)動(dòng)式的激進(jìn)改革無論如何都是不可取的，而這些問題也許需要通過一些非經(jīng)濟(jì)政策的手段，由當(dāng)?shù)卣诟母锏臅r(shí)段內(nèi)逐步解決。

三、總結(jié)

本文在探討戶籍制度帶來弊端的基礎(chǔ)上，評述了當(dāng)前戶籍制度改革方案，并給出了一定的建議?，F(xiàn)行戶籍制度作為一種歷史遺留的制度，已經(jīng)不適應(yīng)市場機(jī)制下的勞動(dòng)力要素自由配置要求，并造成了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的隱患。對非戶籍人口的歧視性政策造成了諸如身份認(rèn)同、社會(huì)福利差異等矛盾，它們不僅影響了經(jīng)濟(jì)效率，還一定程度上破壞了社會(huì)公平?，F(xiàn)行改革方案遵循了小城市的“全面放開落戶限制”，特大城市的“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！钡目蚣?，這一方案繼續(xù)了改革進(jìn)程，卻沒有解決戶籍矛盾最嚴(yán)重的特大城市。本文論述了阻礙改革的自增強(qiáng)機(jī)制與政績考核機(jī)制，他們形成了一種自我鎖定的均衡，一旦改革必然遭到既得利益者的反對，甚至可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。改革是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，本文籠統(tǒng)地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過漸進(jìn)式改革方案破除自增強(qiáng)機(jī)制，化解利益矛盾，而落到實(shí)處的有效方案仍有待研究。

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[7] 周黎安.“官場+市場”與中國增長故事[J].社會(huì)，2018，38（02）：1-45.

（作者單位：蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）