張文曉

[摘? 要]推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高是改善民生的重要舉措，然而現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次仍主要停留在省級層面?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨發(fā)展差異、基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)差異、主體間利益沖突和制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等四大阻礙因素，應(yīng)盡快推行中央調(diào)劑金制度、明確中央與地方權(quán)責(zé)，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理等應(yīng)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌困境的具體對策。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)養(yǎng)老金;全國統(tǒng)籌;困境;阻礙因素

[中圖分類號]F840.6? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0062-07

一、問題的提出

中國城鎮(zhèn)職工采用“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。個(gè)人賬戶的資金由個(gè)人按一定繳費(fèi)比率繳納，體現(xiàn)“少繳少得，多繳多得”的勞動(dòng)公平。社會(huì)統(tǒng)籌的資金為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由企業(yè)按一定繳費(fèi)比率繳納，并由政府社會(huì)保險(xiǎn)管理部門在一定統(tǒng)籌層次上對不同的統(tǒng)籌賬戶之間進(jìn)行調(diào)劑使用，體現(xiàn)“互助共濟(jì)”的制度公平。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌即實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基金、管理和技術(shù)等層面的全國統(tǒng)籌。[1]過低的統(tǒng)籌層次會(huì)使社?；鸢踩源嬖谥薮鬂撛陲L(fēng)險(xiǎn)，甚至影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的功能。近年來，國家將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的焦點(diǎn)放在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌上。2017年10月，黨的十九大報(bào)告第一次明確提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，將提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次作為改善民生的重要舉措。2018年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的決策落實(shí)到具體實(shí)施步驟：從2018年7月1日開始正式實(shí)施中央調(diào)劑制度，預(yù)計(jì)到2020年底，全面實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，預(yù)計(jì)從2021年開始，正式實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中企業(yè)及個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例以及待遇計(jì)發(fā)辦法不一致，由此形成了養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、待遇水平以及財(cái)政壓力的地區(qū)性差異，隨著人口老齡化程度的加深以及跨省人口流動(dòng)規(guī)模的持續(xù)增多，地區(qū)間的不平衡發(fā)展現(xiàn)狀與基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升的迫切任務(wù)，使得基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌陷入困境。

理論界對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的理論和實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索。在全國統(tǒng)籌的影響因素方面，學(xué)者們認(rèn)為一是地區(qū)差異阻礙了統(tǒng)籌層次提高（王曉軍，2005;袁志剛，2005），二是財(cái)力和財(cái)政體制制約了統(tǒng)籌進(jìn)度（張曉軍、劉繼東，2002;劉德浩，2010），三是多主體利益摩擦影響了統(tǒng)籌層次提升（江春澤、李南雄，2000）。在全國統(tǒng)籌路徑選擇方面，學(xué)者們大多主張采取逐步過渡的方式，張利軍（2009）提出按照“三步走”戰(zhàn)略，由省級統(tǒng)籌過渡到“全國統(tǒng)一預(yù)算、分省余缺調(diào)劑”再逐步過渡到全國統(tǒng)收統(tǒng)支的模式。劉偉兵等（2018）提出由省級統(tǒng)籌過渡到“基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇+地方附加基礎(chǔ)養(yǎng)老金”方案，最后實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。

為此，全面分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的現(xiàn)狀、困境及阻礙因素，對于加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，保障地區(qū)間養(yǎng)老金資金權(quán)益，降低養(yǎng)老金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的益處

養(yǎng)老金運(yùn)行狀況的地區(qū)差異更突顯出提升養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的必要性，只有逐漸實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，才能完善養(yǎng)老金的籌資模式，促進(jìn)養(yǎng)老基金的收支平衡，取得養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入再分配效果，以達(dá)到社會(huì)整體福利水平提高的目標(biāo)。

（一）全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公正的體現(xiàn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是體現(xiàn)公平并促進(jìn)社會(huì)正義的制度設(shè)計(jì)，包括程序公平和結(jié)果公平兩方面。程序公平是指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋和人員全覆蓋，使每個(gè)公民都能公平地享受制度帶來的福利。結(jié)果公平是指基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)方式與待遇計(jì)發(fā)上統(tǒng)一，以避免養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能出現(xiàn)的收不抵支情形。

（二）全國統(tǒng)籌能實(shí)現(xiàn)省際基金的調(diào)劑余缺

由于目前中國基礎(chǔ)養(yǎng)老金的省級統(tǒng)籌未完全實(shí)現(xiàn)，調(diào)劑養(yǎng)老金余缺的輻射范圍只能停留在縣市級，無法實(shí)現(xiàn)省際間的合理轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷——“互助共濟(jì)”功能就無法得以實(shí)現(xiàn)。這樣一來，基金缺口地區(qū)養(yǎng)老金支付能力降低，最終將影響整體養(yǎng)老保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行。

（三）全國統(tǒng)籌能緩解人口結(jié)構(gòu)變化的難題

隨著人口老齡化程度的加深，必然會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出的隱患。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，勞動(dòng)力人口在省際之間的流動(dòng)愈加頻繁，人口流出地面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳數(shù)額下降帶來的養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)，人口流入地面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支和統(tǒng)一管理，能提高養(yǎng)老金的總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，能確保流動(dòng)人口享有相應(yīng)的養(yǎng)老保障。

三、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的障礙

（一）基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)差異

中國基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提升是個(gè)循序漸進(jìn)的歷史過程，逐漸由縣市級統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌，最后過渡到全國統(tǒng)籌。2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度，但截至2017年底，按照真正意義上較為規(guī)范的省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)（養(yǎng)老金省級統(tǒng)支統(tǒng)收，并在全省范圍內(nèi)余缺調(diào)節(jié)、互助共濟(jì)），目前只有北京、天津、上海、廣東、重慶、西藏、青海、陜西8個(gè)省份實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升困難，主要源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)差異明顯，表現(xiàn)在地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老金待遇水平以及地區(qū)財(cái)政壓力三方面。

1.地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異

地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面（見表1）。

（1）人口老齡化進(jìn)程。人口老齡化指數(shù)是衡量社會(huì)人口結(jié)構(gòu)是否呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)的基本指標(biāo)，以65歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎刈鳛榕袛嘁罁?jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國人口老齡化達(dá)到11.4%，已超過國際上定義人口老齡化7%的界限值。此外，中國人口老齡化狀況存在地區(qū)發(fā)展不平衡的情況，2017年人口老齡化最高的地區(qū)為重慶，其數(shù)值為14.28%，最低的地區(qū)為西藏，其數(shù)值為5.8%。從區(qū)域性來看，東北地區(qū)的人口老齡化程度最高，其平均值達(dá)到12.8%，西部地區(qū)的人口老齡化程度最低，其平均值為9.83%。老年人口相對比例的差異，引起地區(qū)間養(yǎng)老金受益群體對養(yǎng)老金需求的差異。

（2）老年人口扶養(yǎng)比狀況。老年人口扶養(yǎng)比是衡量社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)高低的基本指標(biāo)，以老年人口占勞動(dòng)年齡人口比重作為判斷依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國老年人口扶養(yǎng)比為15.9%，即每100名15-64歲勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)6.3名65歲以上的老年人，比2010年上升了4個(gè)百分點(diǎn)。此外，中國老年人口扶養(yǎng)比也存在地區(qū)發(fā)展不平衡的情況，2017年老年人口扶養(yǎng)比最高的地區(qū)為重慶，其數(shù)值為20.6%，最低的地區(qū)為西藏，其數(shù)值為8.2%。老年人口扶養(yǎng)比的差異，引起地區(qū)間養(yǎng)老金收支平衡的差異。

（3）制度贍養(yǎng)比狀況。制度贍養(yǎng)比是衡量制度養(yǎng)老負(fù)擔(dān)程度的基本指標(biāo)，以年末離退休人數(shù)占總參保職工人數(shù)比重作為判斷依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國制度贍養(yǎng)比為37.7%，相當(dāng)于2.7名繳費(fèi)的在職職工贍養(yǎng)1名離退休人員。此外，中國制度贍養(yǎng)比也存在地區(qū)發(fā)展不平衡的情況，2017年制度贍養(yǎng)比最高的地區(qū)為黑龍江，其數(shù)值為76.8%，最低的地區(qū)為廣東，其數(shù)值為12.1%。制度贍養(yǎng)比的差異，引起地區(qū)間養(yǎng)老金支付壓力差異。

2.養(yǎng)老金待遇水平差異

養(yǎng)老金待遇水平差異主要體現(xiàn)在兩方面，一是人均養(yǎng)老金水平，即當(dāng)年基金支出比當(dāng)年離退休人口總數(shù)，直觀反映養(yǎng)老基金的支付水平，二是養(yǎng)老金替代率，即離退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平比當(dāng)年當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY，衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平。

據(jù)統(tǒng)計(jì)（見圖1），2017年中國人均養(yǎng)老金水平為2876元/月，養(yǎng)老金替代率為45.3%。各地區(qū)養(yǎng)老金待遇水平差異顯著，其中山西、云南、西藏、青海和新疆5個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老金替代率超過了60%，且人均養(yǎng)老金水平也高于全國平均水平，主要分布于西部地區(qū)，主要是由于以上地區(qū)的工資水平較低，離退休人員較少，在一定程度上抬高了養(yǎng)老金替代率水平。安徽、四川、甘肅和吉林4個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老金替代率低于40%，且人均養(yǎng)老金水平低于全國平均水平，主要是由于以上地區(qū)多為勞動(dòng)人口流出省份，養(yǎng)老基金支出的負(fù)擔(dān)較重。

3.財(cái)政養(yǎng)老壓力差異

養(yǎng)老金財(cái)政壓力主要體現(xiàn)在養(yǎng)老基金的結(jié)余方面，可具體分為當(dāng)年結(jié)余和累計(jì)結(jié)余，是衡量養(yǎng)老基金運(yùn)行狀況的基本指標(biāo)，當(dāng)結(jié)余出現(xiàn)負(fù)數(shù)時(shí)，說明養(yǎng)老基金在運(yùn)行過程中出現(xiàn)收不抵支的狀態(tài)，需要財(cái)政予以支持，以至于財(cái)政養(yǎng)老壓力大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國養(yǎng)老基金結(jié)余狀況良好，其中當(dāng)年結(jié)余5258億元，累計(jì)結(jié)余43884.6億元，然而各地區(qū)養(yǎng)老基金結(jié)余情況具有較大差異（見圖2）。養(yǎng)老基金當(dāng)年結(jié)余為正的省份有25個(gè)，其中結(jié)余最多的省份是廣東，其金額達(dá)到了1559億元，而出現(xiàn)基金虧損的省份有6個(gè)，即黑龍江、吉林、遼寧、山東、湖北和青海，其中東北三省成為基金虧損的“重災(zāi)區(qū)”，當(dāng)年基金虧損最嚴(yán)重的是遼寧省，其金額達(dá)到了344億元。除黑龍江省外，養(yǎng)老基金普遍存在累計(jì)結(jié)余，其中廣東省累計(jì)結(jié)余達(dá)到了9246億元，而黑龍江省的基金虧損達(dá)到了486億元，出現(xiàn)基金欠賬的情況，財(cái)政補(bǔ)貼壓力巨大。

以上得知養(yǎng)老金征繳與發(fā)放的政策存在較大的省際差異，因此，若實(shí)施全國統(tǒng)籌之后，有可能挫傷養(yǎng)老基金盈余地區(qū)的繳費(fèi)積極性。按照規(guī)定，現(xiàn)階段企業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)比例為20%或19%，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行確定。制度碎片化導(dǎo)致繳費(fèi)率差異明顯，以2016年為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率最低的是廣東省和浙江省，均為22%（其中單位14%，個(gè)人8%），繳費(fèi)率最高的如上海、天津、遼寧等地，均為28%（其中單位20%，個(gè)人8%），繳費(fèi)率越低，企業(yè)負(fù)擔(dān)越小，繳費(fèi)面會(huì)越廣，其養(yǎng)老基金越有可能出現(xiàn)盈余。[2]而全國統(tǒng)籌政策建立在各地碎片化的政策實(shí)踐基礎(chǔ)之上，養(yǎng)老基金盈余越多，被中央拿走的錢就越多，這將挫傷基金盈余地區(qū)的繳費(fèi)積極性，加大中央財(cái)政壓力。

此外，實(shí)施全國統(tǒng)籌之后，地區(qū)間養(yǎng)老待遇水平會(huì)產(chǎn)生相對變化?，F(xiàn)階段養(yǎng)老金待遇確定方法是由各省所在地的在崗職工平均工資和本人指數(shù)化平均工資作為計(jì)算依據(jù)，一旦實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，將采用統(tǒng)一的待遇水平標(biāo)準(zhǔn)，這將引起地區(qū)間養(yǎng)老待遇水平的相對變化。一方面，高收入者的養(yǎng)老待遇相對降低，有可能引起養(yǎng)老金保障水平的不足，使得養(yǎng)老金領(lǐng)取者產(chǎn)生“吃虧”的不滿情緒，影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。另一方面，低收入者的養(yǎng)老待遇相對提高，但有可能存在繳費(fèi)能力限制，反而降低參保率，此外，地方政府容易出現(xiàn)“搭便車”的消極懈怠情緒，更加依賴中央財(cái)政補(bǔ)貼，影響?zhàn)B老基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異

由于中國地區(qū)間資源稟賦各異，加之國家政策的引導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同階段，地區(qū)間顯示出不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀。由此帶來的養(yǎng)老金收支平衡問題，是阻礙實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的主要原因。

我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，人民相對較富裕，是處于勞動(dòng)年齡人口的主要流入地，省內(nèi)養(yǎng)老基金普遍存在盈余，養(yǎng)老金支付能力較強(qiáng)，且待遇發(fā)放水平相對較高。2017年，養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余最多的為廣東省，共計(jì)9245億元，在崗職工平均工資最高的為北京市，高達(dá)134994元。我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步稍晚，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，但省內(nèi)養(yǎng)老基金基本實(shí)現(xiàn)收支平衡。2017年中西部地區(qū)中只有湖北省和青海省養(yǎng)老基金當(dāng)年結(jié)余不足，但累計(jì)基金都有結(jié)余。我國東北地區(qū)養(yǎng)老基金收支不平衡的問題突出，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位不明確，以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，使得產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)居多，無法帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮;二是存在制度轉(zhuǎn)型的歷史欠賬，在國有企業(yè)改制過程中，出現(xiàn)近800萬下崗職工，養(yǎng)老金支付壓力巨大;三是人口流失嚴(yán)重，東北地區(qū)已成為“年輕人的流出地，老年人的停留地”，養(yǎng)老金難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）主體間利益沖突

中央政府與地方政府之間既存在目標(biāo)上的一致性又存在直接利益的博弈[3]。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌對于中央政府而言，是強(qiáng)化養(yǎng)老金制度的“兜底”責(zé)任和整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對于地方政府而言，是保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的手段。然而現(xiàn)階段，中央政府負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，地方政府負(fù)責(zé)征收和發(fā)放養(yǎng)老金，考慮地方政府自身利益最大化的行為傾向，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌會(huì)造成基金盈余地區(qū)的養(yǎng)老金流出，影響地方政府對本地區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)的控制。正確處理中央與地方利益的平衡，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，提高社會(huì)整體福利，而一旦利益平衡被打破，地方會(huì)出現(xiàn)消極或抵制情緒，最終使基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的實(shí)施效果大打折扣。

地方政府與地方政府之間存在橫向競爭壓力。首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌意味著統(tǒng)一繳費(fèi)率，征繳率較低省份的企業(yè)面臨企業(yè)經(jīng)營成本的提高，可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的撤資，削弱了地區(qū)發(fā)展的競爭力。其次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金在省際間的調(diào)劑余缺，會(huì)導(dǎo)致地方政府用于當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的可控資金發(fā)生變化，對于基金流出省份來說，削弱了地區(qū)福利水平的競爭力。第三，容易出現(xiàn)“窮幫富”的現(xiàn)象，基金有結(jié)余的地區(qū)不一定屬于發(fā)達(dá)地區(qū)，這可能導(dǎo)致老年人口扶養(yǎng)比較低、養(yǎng)老金待遇水平較低、養(yǎng)老金有結(jié)余的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，成為養(yǎng)老基金的流出地，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升的實(shí)施效果依賴于養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的銜接與管理，涉及到養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征繳和管理兩方面。現(xiàn)階段我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取收費(fèi)的方式來籌集，在征繳層面主要存在兩方面問題。第一，養(yǎng)老金征繳力度不夠。黨的十九屆三中全會(huì)做出關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革的決定，改變原來由稅務(wù)部門和社保部門征收的“雙主體”體制，明確將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，雖然有明確的制度，但征繳業(yè)務(wù)和權(quán)利的整合過程相對緩慢，影響?zhàn)B老基金的整體征繳水平。第二，養(yǎng)老金征收缺乏法律強(qiáng)制性，個(gè)人與企業(yè)在繳費(fèi)過程中容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，職工可能會(huì)隨意中斷繳費(fèi)，企業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)不繳、漏繳或選擇按最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的行為。事實(shí)上，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在名義繳費(fèi)率虛高，但實(shí)際繳費(fèi)率較低的現(xiàn)象，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003-2016年，實(shí)際繳費(fèi)率由19.9%上升到22.3%，上升速度緩慢。[4]

在養(yǎng)老保險(xiǎn)管理層面，面臨信息系統(tǒng)的挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)發(fā)展背景下，統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和共享化的信息系統(tǒng)無疑會(huì)為養(yǎng)老基金的管理帶來新的生機(jī)。然而，目前養(yǎng)老金管理仍停留在省級層面，各地區(qū)在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和待遇計(jì)發(fā)上不統(tǒng)一，在經(jīng)辦職責(zé)、權(quán)限和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面不統(tǒng)一，參保人員的信息無法實(shí)現(xiàn)共享，給養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

四、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌對策建議

（一）推行養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度，縮小養(yǎng)老金地區(qū)差距

由于當(dāng)前大多數(shù)省份在養(yǎng)老金收支情況和歷史債務(wù)方面存在差異，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次直接從省級統(tǒng)籌上升到全國統(tǒng)籌的難度較大。加快推行養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度，可以作為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的過渡性政策，在縮小地區(qū)差異、均衡養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、平衡中央與地區(qū)利益方面有重要調(diào)節(jié)作用，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌層次漸進(jìn)式上升的重要手段。中央調(diào)劑金制度是指，地方政府將征收的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金按一定比例上繳到中央，由中央統(tǒng)一建立調(diào)劑基金，以收定支撥付給地方。2018年6月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，提出了中央調(diào)劑金制度從2018年7月1日起實(shí)施，上解比例從3%起步，并逐步提高，具體上解額和撥付額見以下公式。

某省份上繳額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上繳比例。上繳額公式中規(guī)定了應(yīng)參保人數(shù)作為參數(shù)，體現(xiàn)了中央政府與地方政府目標(biāo)的統(tǒng)一，地方征繳覆蓋面的擴(kuò)大，有利于中央調(diào)劑基金的籌集，也有利于增加地方除上繳額外的剩余基金。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國人均撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×籌集的中央調(diào)劑基金/核定的全國離退休人數(shù)。體現(xiàn)了中央政府與地方政府利益的統(tǒng)一，既能實(shí)現(xiàn)基金在省際范圍內(nèi)的調(diào)劑余缺，使制度贍養(yǎng)比較高、工資水平較低的省份獲得更多的撥付額，又體現(xiàn)了中央政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)，地方政府在獲得撥付額后存在的基金缺口仍需由地方政府承擔(dān)，激勵(lì)這些基金缺口地區(qū)通過合理合法手段增加基金收入。

（二）明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分，平衡中央與地方利益

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是對中央與地方在社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金管理和控制上的權(quán)責(zé)重新定義，包括具體職責(zé)劃分及財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。在職責(zé)劃分方面，中央政府主要負(fù)責(zé)制定普惠又公平的養(yǎng)老金政策法規(guī)、管理社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的收支平衡、履行養(yǎng)老基金管理的行政監(jiān)督職責(zé)，地方主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳的具體事務(wù)，規(guī)范參保主體的繳費(fèi)行為。在財(cái)政分擔(dān)機(jī)制上，中央政府主要負(fù)責(zé)中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放和區(qū)域間基金缺口的協(xié)調(diào)，地方政府主要按中央制定的統(tǒng)一比率上繳中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。

由此可見，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的原則，全國統(tǒng)籌需要中央政府承擔(dān)更大的財(cái)政責(zé)任，尤其是對歷史欠債和轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)，需要中央政府和地方政府共同改變過去非規(guī)范的、隨意性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，這樣才能平衡中央和地方的利益，既減輕中央政府“統(tǒng)包統(tǒng)攬”的壓力，又能緩解地方政府對中央政府的過度依賴。

（三）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理，減輕制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

建立全國范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化和一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，以網(wǎng)絡(luò)為依托，采取統(tǒng)一信息采集標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一公共服務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一操作方法將各省參保人的基本信息、繳費(fèi)記錄、待遇發(fā)放等數(shù)據(jù)，形成全國養(yǎng)老保險(xiǎn)大數(shù)據(jù)庫。有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌與異地結(jié)轉(zhuǎn)的精細(xì)化、多維化、非結(jié)構(gòu)化管理決策水平，促進(jìn)社會(huì)保障制度的完善和勞動(dòng)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的合理性和可操作性的統(tǒng)一。

一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理有助于減少養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)環(huán)節(jié)，提高流動(dòng)人口參保率，保障流動(dòng)人員的養(yǎng)老待遇發(fā)放水平，促進(jìn)勞動(dòng)力市場一體化進(jìn)程。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理有利于實(shí)現(xiàn)中央與地方之間的信息共享，確保中央能夠?qū)崟r(shí)掌握地方職工平均工資、在職應(yīng)參保人數(shù)、離退休人數(shù)、養(yǎng)老金征繳情況，保證中央養(yǎng)老金基金池的充足，防范養(yǎng)老保險(xiǎn)資金風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]褚福靈.關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的思考[J].中國社會(huì)保障，2013，（6）：36-38.

[2]鄧大松，程欣，汪佳龍.基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的制度性改革——基于國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2019，（03）：89-97.

[3]鄧悅，汪佳龍.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的央地關(guān)系研究——基于博弈論的分析視角[J].社會(huì)保障研究，2018，（04）：4-13.

[4]鄧大松，薛惠元.城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，43（4）：103-112.

責(zé)任編輯? 魏亞男