張少杰

摘要：立法活動(dòng)是一項(xiàng)關(guān)系全人民全社會(huì)的重要活動(dòng)，而地方立法作為立法活動(dòng)的重要內(nèi)容之一，它的質(zhì)量的高低直接影像對(duì)立法活動(dòng)的評(píng)價(jià)。在加之《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的加強(qiáng)，都使得對(duì)地方立法質(zhì)量的研究變得更為重要。而當(dāng)下地方立法質(zhì)量普遍較低，急需探索一套有效的解決辦法。本文通過對(duì)地方立法能力不足、重復(fù)立法、地方立法程序不完備、地方立法技術(shù)欠缺等實(shí)際問題入手，進(jìn)行深入分析，旨在找到一條有實(shí)效的解決路徑，使得地方立法質(zhì)量能得以提高。讓地方立法能更好的發(fā)揮它的作用。

關(guān)鍵詞：地方立法 地方立法質(zhì)量 立法技術(shù)

在2015年《立法法》的修改以及2018年修訂后的憲法中，賦立法權(quán)予設(shè)區(qū)的市，引起了各界對(duì)地方立法質(zhì)量的廣泛探討和研究，而在這其中最為大家關(guān)注的便是地方立法質(zhì)量的問題。當(dāng)下地方性法規(guī)日益增多，但地方立法質(zhì)量不高、與上位法沖突的問題卻愈發(fā)嚴(yán)重。因此，本文就地方立法質(zhì)量存在的問題及相應(yīng)的對(duì)策做出了討論。

一、地方立法質(zhì)量概述

（一）地方立法質(zhì)量的含義

立法質(zhì)量作為評(píng)價(jià)立法活動(dòng)的重要指標(biāo)之一，它不僅是一種立法水平的提現(xiàn)，更是關(guān)系到全國(guó)各族人民切身權(quán)利的重要活動(dòng)。而對(duì)于立法質(zhì)量含義的界定，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為立法質(zhì)量既包括立法的整個(gè)過程，也包括結(jié)果。有的則認(rèn)為只有立法結(jié)果，還有的認(rèn)為應(yīng)該是立法程序的問題。在本人看來，對(duì)于立法質(zhì)量的界定不應(yīng)該只限于過程或者是結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)縱觀全部，既包括立法過程，也包括立法結(jié)果以及結(jié)果所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)。而地方立法雖作為立法活動(dòng)的一部分，但還具有地方性的特點(diǎn)，因此地方立法質(zhì)量應(yīng)當(dāng)將其結(jié)合起來討論。

（二）地方立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)

1.合法性標(biāo)準(zhǔn)。合法是法所應(yīng)具有的根本屬性，更是評(píng)價(jià)立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)法律文件想要質(zhì)量有所保障，具有合法性是第一首位的，而具有合法性，就需要在立法主體、立法程序、立法內(nèi)容這三個(gè)方面都做到有法可依。評(píng)判地方立法質(zhì)量，也同樣需要從這三方面來確保地方立法質(zhì)量的合法性這一標(biāo)準(zhǔn)。

2.適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。法律在適用過程中，往往會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展而變得不再適合，無法再規(guī)范人們的行為，會(huì)導(dǎo)致法律的效用無法發(fā)揮出來，使得法律終成為一堆廢紙。因此，法律要想讓其規(guī)范作用發(fā)揮的更好，就需要時(shí)刻增強(qiáng)它的適應(yīng)性，地方立法亦是如此。

3.操作性標(biāo)準(zhǔn)。操作性標(biāo)準(zhǔn)就是指法律在制定出來之后，在實(shí)施過程中所表現(xiàn)出來的實(shí)用性問題，即是否能夠解決實(shí)際生活中產(chǎn)生的糾紛以及最終的效果如何的問題。當(dāng)今我國(guó)力求成為一個(gè)法治國(guó)家，不僅要有法可依，而且還要有法能依，這就要求法律具有較高的可操作性，否則，法律作為一種社會(huì)規(guī)則，若不能解決好社會(huì)中的眾多問題，則形同虛設(shè)，毫無價(jià)值。

4.地方性標(biāo)準(zhǔn)。各地方都有著不同的文化、習(xí)慣，國(guó)家層面的立法不可能全都覆蓋的到，因此，地方立法需要在地方特殊性的基礎(chǔ)之上開展適合本地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣的立法活動(dòng)。實(shí)踐也證明，地方立法只有在極具地方特點(diǎn)的前提下，才能更好的解決當(dāng)?shù)貑栴}，實(shí)施效果也會(huì)更好，地方立法質(zhì)量才能高。

5.技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。立法是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，往往需要一定的立法技術(shù)，而立法技術(shù)的合理與否，科學(xué)與否，都將直接影響到立法的質(zhì)量。法規(guī)中的用語必須要精確、凝練、并且嚴(yán)肅，不能有白字。并且，法規(guī)命名時(shí)要符合相關(guān)法律的規(guī)定，不能隨意編造、命名。還有，是體例結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。體例結(jié)構(gòu)的科學(xué)與否，合理與否同樣會(huì)對(duì)立法質(zhì)量產(chǎn)生不小的影響。

二、地方立法質(zhì)量存在的問題及原因

（一）地方立法質(zhì)量存在的問題

1.地方立法越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國(guó)對(duì)于中央和地方立法權(quán)的邊界劃分在憲法、法律中都作出了明確規(guī)定，但在立法實(shí)踐過程當(dāng)中任然出現(xiàn)了眾多越權(quán)立法的現(xiàn)象。例如，福建省1994年7月制定的《福建省臺(tái)灣船舶停泊點(diǎn)管理辦法》，明顯涉及國(guó)防、軍事等中央專有立法權(quán)領(lǐng)域的事項(xiàng)，作為一部地方性法規(guī)本應(yīng)無權(quán)涉獵，卻公然為之。

2.地方重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重。地方立法機(jī)關(guān)因各種因素，往往制定出的法規(guī)不是在內(nèi)容上重復(fù)上位法，就是在形式上復(fù)制上位法的結(jié)構(gòu)。這就導(dǎo)致地方法規(guī)成為上位法的翻版，而不是集合本地區(qū)地方特色對(duì)上位法做出的細(xì)化和延伸，就導(dǎo)致地方法規(guī)形同虛設(shè)，多此一舉，無法起到其應(yīng)有的指導(dǎo)意義。

3.地方立法滯后性嚴(yán)重。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方除了中央專屬的10個(gè)事項(xiàng)，對(duì)于教育科技、文化衛(wèi)生、城市治理、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理等方面都具有向相應(yīng)的立法權(quán)限，范圍還是十分廣泛的，地方本可以根據(jù)實(shí)際需要開展立法活動(dòng)，制定完備的地方性法規(guī)。但在實(shí)踐中，隨著改革開放的不斷深化，部分領(lǐng)域的地方性法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)下的環(huán)境，例如在社會(huì)保障、招商引資、食品安全、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷、保護(hù)弱勢(shì)群體利益、慈善事業(yè)等方面的地方性法規(guī)就還不夠健全;更甚的是，在有的領(lǐng)域更是完全的真空狀態(tài)，這些地方立法滯后的問題十分突出，不免會(huì)帶來更多的糾紛與矛盾。

4.地方立法存在語言不規(guī)范的問題。語言是意思的外在表現(xiàn)形式，而立法者的意圖往往是透過立法語言表達(dá)出來的，如果語言不規(guī)范，就無法準(zhǔn)確的表達(dá)立法意圖，立法質(zhì)量就會(huì)降低。在地方立法的實(shí)踐中常見到許多像“少數(shù)”、“多數(shù)”、“部分地區(qū)”、“特定時(shí)間”這樣含糊不清的表述;還有一些“一府兩院”、“計(jì)生委”這樣過度簡(jiǎn)化的用語;還有一些會(huì)產(chǎn)生歧義的用詞用語等等，這都是因立法語言不規(guī)范而導(dǎo)致的。這樣不規(guī)范的用語不僅會(huì)導(dǎo)致對(duì)立法的理解出現(xiàn)偏差，還破壞了法律的嚴(yán)肅性，同時(shí)也是地方立法質(zhì)量不高的表現(xiàn)。

（二）地方立法質(zhì)量存在問題的原因分析

1.地方立法理念有偏差。立法理念是立法活動(dòng)的根本，是立法所要追求的價(jià)值目標(biāo)。實(shí)踐證明，要想有高質(zhì)量的立法，就需要有先進(jìn)的立法理念。并且，在我國(guó)悠長(zhǎng)的官本位和特權(quán)思想的歷史背景下，往往會(huì)認(rèn)為立法是政府管理社會(huì)的一種方式，地方立法中則表現(xiàn)為“重管理，輕服務(wù)”的立法理念，造就了“管理型地方立法”。這樣的立法理念重在管理，就會(huì)無形之中使立法變成一種政府的命令，在此種立法理念的支配下產(chǎn)生的法規(guī)必然會(huì)維護(hù)地方政府更多一些，而損害到公民的利益。這也就是地方立法質(zhì)量普遍較低的原因之一。