王煒

摘 要：精益管理是當(dāng)今社會(huì)流行的管理理念，也是推動(dòng)煙草行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。通過(guò)精益管理可以有效地提升煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作質(zhì)量和效益。據(jù)此，主要對(duì)精益管理的含義進(jìn)行闡述，并就精益管理理念如何在煙草專賣許可市場(chǎng)管理、非許可市場(chǎng)管理中應(yīng)用提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：精益管理;許可市場(chǎng)監(jiān)管;非許可市場(chǎng)監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.062

1 引言

依據(jù)我國(guó)煙草專賣法及其實(shí)施條例等法律規(guī)范的規(guī)定，煙草專賣行政主管部門對(duì)煙草專賣市場(chǎng)的監(jiān)管可以分為許可市場(chǎng)監(jiān)管和非許可市場(chǎng)監(jiān)管。許可市場(chǎng)監(jiān)管主要是指，煙草專賣行政主管部門對(duì)依法取得煙草專賣零售許可證，從事經(jīng)營(yíng)卷煙、雪茄煙等煙草制品的卷煙零售戶進(jìn)行監(jiān)管。目前全國(guó)共有持證卷煙零售戶（以下簡(jiǎn)稱為“零售戶”）500萬(wàn)戶左右，零售戶必須要從當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨，接受煙草專賣許可證發(fā)證機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。對(duì)非許可市場(chǎng)監(jiān)管主要是指，煙草專賣行政主管部門可以會(huì)同公安、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)、交通運(yùn)輸、郵政等部門對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為，在海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)免稅的卷煙、雪茄煙，通過(guò)物流、寄遞渠道非法運(yùn)輸煙草專賣品等行為進(jìn)行監(jiān)管。目前全國(guó)共有6萬(wàn)多名煙草專賣行政執(zhí)法人員，面對(duì)的監(jiān)管對(duì)象性質(zhì)各異、涉及領(lǐng)域廣、數(shù)量眾多。在如此復(fù)雜的工作形勢(shì)下，監(jiān)管方式是否精益，將直接決定煙草專賣行政執(zhí)法人員能否有效查處涉煙違法行為，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者合法權(quán)益。因此，借助精益管理理念開(kāi)展煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 精益監(jiān)管的含義

眾所周知，精益管理理念（Lean Thinking）源于20世紀(jì)80年代日本豐田發(fā)明的精益生產(chǎn)（Lean Production）方式，精益生產(chǎn)又被稱為準(zhǔn)時(shí)制生產(chǎn)、零庫(kù)存生產(chǎn)，其基本思想可以概括為：Just In Time（JIT），即：只在需要的時(shí)間，按照需要的量，生產(chǎn)所需要的產(chǎn)品。精益生產(chǎn)方式目前已經(jīng)由最初的僅限于在生產(chǎn)系統(tǒng)的管理實(shí)踐，逐步延伸到企業(yè)的各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)，由最初的具體業(yè)務(wù)管理方法，上升為企業(yè)戰(zhàn)略管理理念。世界公認(rèn)的“管理學(xué)之父”彼得·德魯克認(rèn)為：企業(yè)生產(chǎn)力問(wèn)題主要在探討各種資源的可能組合方式，并且找出能夠以最小成本或努力，獲得最大產(chǎn)出的組合。精益管理的本質(zhì)就是要利用最小的資源創(chuàng)造最大的價(jià)值，在為顧客提供滿意的產(chǎn)品與服務(wù)的同時(shí)，把浪費(fèi)降到最低限度，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善。當(dāng)前，實(shí)施精益管理已經(jīng)成為煙草行業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念和行為方式，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。2018年全國(guó)煙草行業(yè)企業(yè)管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)明確提出，要全面加強(qiáng)精益管理，助推行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。煙草行業(yè)的根基是專賣制度，煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管是維護(hù)專賣制度最直接、最根本、最關(guān)鍵的舉措。精益管理理念在煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作中應(yīng)用，就是要在實(shí)現(xiàn)煙草專賣行政管理目標(biāo)的前提下，以最少的資源浪費(fèi)、最低的投入成本，實(shí)現(xiàn)查處涉煙違法行為、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序等工作質(zhì)量和效率的最優(yōu)化。

3 精益管理理念在煙草專賣許可市場(chǎng)監(jiān)管中的應(yīng)用

煙草專賣許可市場(chǎng)監(jiān)管主要是對(duì)零售戶的監(jiān)管，由于零售戶具有法定的購(gòu)煙渠道、固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)范圍和消費(fèi)群體，煙草專賣行政主管部門可以通過(guò)搭建涵蓋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置的精益風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制來(lái)實(shí)施精益管理。

3.1 通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別全面排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

安全生產(chǎn)中有一個(gè)著名的“海恩法則”：每一起嚴(yán)重事故，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。違法行為發(fā)生之前往往會(huì)表現(xiàn)出各種跡象和異常情況。

目前，根據(jù)我國(guó)煙草專賣法律法規(guī)的規(guī)定，零售戶可能涉及未從當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨、銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品、非法使用煙草專賣許可證、無(wú)證批發(fā)等10余種涉煙違法行為，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別找到涉煙違法行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)顯得尤為重要。對(duì)零售戶涉煙違法行為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查可以從兩個(gè)方面進(jìn)行，從零售戶自身來(lái)講，應(yīng)關(guān)注其證件使用、守法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范自律、卷煙訂貨波動(dòng)、接受監(jiān)督檢查配合度等情況;從零售戶外部來(lái)講，應(yīng)關(guān)注其地理位置、周邊商圈、消費(fèi)群體、當(dāng)下時(shí)節(jié)（如是否處于旅游旺季）、舉報(bào)線索指向等情況。全面準(zhǔn)確的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、列出違法風(fēng)險(xiǎn)清單是實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。

3.2 通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估精準(zhǔn)確定監(jiān)管重點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是從“可能性”和“影響程度”兩個(gè)維度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于零售戶違法行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不能“一視同仁”，應(yīng)當(dāng)“區(qū)別對(duì)待”，要做好“加減法”。一方面，要做好“加法”，對(duì)影響零售戶守法經(jīng)營(yíng)“可能性大”“程度高”的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)提高其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。例如，零售戶歷史上因?yàn)殇N售假煙、走私煙、非法渠道卷煙或使用涂改、偽造、變?cè)斓臒煵輰Ｙu許可證等違法違規(guī)行為被處罰過(guò)甚至被多次處罰過(guò);從煙草公司訂購(gòu)卷煙的數(shù)量明顯高于其經(jīng)營(yíng)能力、具有不規(guī)范經(jīng)營(yíng)隱患的零售戶等等。另一方面，要做好“減法”，對(duì)于一些因正當(dāng)理由出現(xiàn)的異常情況要仔細(xì)甄別，避免誤導(dǎo)監(jiān)管工作。例如，零售戶因停止?fàn)I業(yè)而導(dǎo)致卷煙訂購(gòu)數(shù)量大幅度下降，或者由于紅白喜事集中導(dǎo)致卷煙訂購(gòu)敏感品牌和數(shù)量大幅度上升等等。

3.3 通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)處置有效防范違法行為危害的產(chǎn)生

煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。對(duì)于能夠守法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范自律的零售戶，應(yīng)當(dāng)降低檢查頻次和頻率，避免執(zhí)法資源的浪費(fèi);對(duì)于存在不規(guī)范經(jīng)營(yíng)隱患、具有較大違法嫌疑的持證零售戶，應(yīng)當(dāng)加大走訪、檢查的力度，通過(guò)宣傳、教育、警示、勸阻等方式，讓零售戶明白從事涉煙違法行為的嚴(yán)重后果，力爭(zhēng)打消其違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的念頭，避免違法行為從“潛在風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔：Y(jié)果”;對(duì)于從事違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為的零售戶，要及時(shí)查處，將當(dāng)事人從違法行為中的獲利以及違法行為對(duì)正常卷煙經(jīng)營(yíng)秩序所造成的危害降到最低。其中，對(duì)于具有主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果等情形的零售戶，以教育為主、懲罰為輔，在法定幅度內(nèi)應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰;對(duì)于屢教不改、違法情節(jié)惡劣的零售戶應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅處理，符合條件的，可以暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

4 精益管理理念在煙草專賣非許可市場(chǎng)監(jiān)管的應(yīng)用

煙草專賣非許可市場(chǎng)監(jiān)管主要是指對(duì)零售戶以外的無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為以及交通運(yùn)輸、物流寄遞等領(lǐng)域涉煙違法行為的監(jiān)管，開(kāi)展非許可市場(chǎng)監(jiān)管以卷煙打假打私為主，監(jiān)管對(duì)象一般沒(méi)有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，行為多涉及假煙走私煙，違法手段和方法更加隱蔽，監(jiān)管的難度也更大。煙草專賣行政主管部門可以從以下兩個(gè)方面著手實(shí)施精益監(jiān)管。

4.1 健全完善聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制

俗話說(shuō)：“眾人拾柴火焰高”。開(kāi)展煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管特別是卷煙打假打私工作，僅僅依靠煙草部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要緊緊依托“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。一方面，各級(jí)煙草專賣行政主管部門要積極主動(dòng)的爭(zhēng)取黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，將卷煙打假打私納入社會(huì)治理工作內(nèi)容。特別是，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)充分借助掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的東風(fēng)，爭(zhēng)取將煙草市場(chǎng)整治納入治理范圍，針對(duì)借助黑、惡勢(shì)力販假售私等問(wèn)題，借助多方力量，深入開(kāi)展“摸線索、打犯罪、挖‘保護(hù)傘、治源頭”等工作，從根本上凈化卷煙市場(chǎng)。另一方面，要與公檢法、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)、交通運(yùn)輸、郵政等執(zhí)法部門持續(xù)加強(qiáng)聯(lián)合協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)多方力量參與、配合、支持卷煙打假打私工作，不斷完善聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法、案件查處、信息共享、教育培訓(xùn)等工作制度，形成有效的工作合力。

4.2 強(qiáng)化情報(bào)信息搜集研判機(jī)制

情報(bào)信息是開(kāi)展卷煙打假打私工作的“第三只眼睛”。情報(bào)信息是否精確有效，直接決定了對(duì)卷煙售假販私行為能否精準(zhǔn)查處。可以從以下三個(gè)方面強(qiáng)化情報(bào)信息搜集研判：一是廣泛發(fā)動(dòng)群眾提報(bào)信息。將情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)建立在廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)之上，廣泛公開(kāi)舉報(bào)電話、信箱，拓寬舉報(bào)渠道，把涉煙違法行為由煙草專賣執(zhí)法人員“一雙眼睛盯著”變?yōu)椤盁o(wú)數(shù)雙眼睛盯著”，讓違法行為無(wú)處藏匿。二是有針對(duì)性的發(fā)展線人摸排信息。線人是收集、獲取涉煙違法犯罪線索的隱蔽力量，可以利用其特殊身份在特種行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)、復(fù)雜場(chǎng)所等涉煙違法犯罪活動(dòng)高發(fā)區(qū)域發(fā)現(xiàn)和掌握線索。專賣稽查人員應(yīng)當(dāng)積極、主動(dòng)的發(fā)展和培養(yǎng)線人，對(duì)于查實(shí)的案件及時(shí)兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，并做好保密工作，提高舉報(bào)的積極性。三是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集研判信息。建設(shè)以涉煙違法違規(guī)人員、車輛、零售戶以及涉煙違法行為關(guān)鍵信息等為主要內(nèi)容數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對(duì)涉煙信息進(jìn)行系統(tǒng)研判，全方位比對(duì)，及時(shí)掌握違法動(dòng)向，串并案件，對(duì)涉煙違法行為實(shí)施精準(zhǔn)打擊。

5 探索建立適用于煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作的精益監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)

精益管理最主要的特征就是有的放矢，對(duì)癥下藥，避免或最大限度的少做“無(wú)用功”。因此，在煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作中可以以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，探索建立精益監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，來(lái)幫助煙草專賣行政主管部門以及執(zhí)法人員實(shí)施精益管理，主要實(shí)現(xiàn)以下兩大功能：一是便于執(zhí)法人員確定監(jiān)管對(duì)象。由于執(zhí)法人員要制定工作計(jì)劃，確定檢查對(duì)象，并按照計(jì)劃開(kāi)展市場(chǎng)走訪檢查。執(zhí)法人員可以借助精益監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，從多個(gè)維度對(duì)零售戶以及其他監(jiān)管對(duì)象的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，并確定各個(gè)監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以此來(lái)確定相應(yīng)的檢查計(jì)劃和工作方法，有效避免市場(chǎng)檢查的盲目性、隨意性。二是便于煙草專賣行政主管部門統(tǒng)一指揮調(diào)度。精益監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)可以借助GIS系統(tǒng)（地理信息系統(tǒng)），將煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象以點(diǎn)、線、面的方式在地圖上展示出來(lái)，對(duì)執(zhí)法人員、車輛以及監(jiān)管對(duì)象的地理分布、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別等數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理，實(shí)現(xiàn)圖形化信息的查詢、統(tǒng)計(jì)、分析等功能，形成基于網(wǎng)絡(luò)的、實(shí)時(shí)的、可視化的、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指揮決策系統(tǒng)，便于煙草專賣行政主管部門指揮、調(diào)度、監(jiān)督、考核市場(chǎng)監(jiān)管工作。

6 結(jié)語(yǔ)

精益管理是一項(xiàng)持續(xù)改進(jìn)、不斷提升的系統(tǒng)工程。煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作面臨著實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中與精益管理理念深度融合，讓精益管理理念在煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作中落地生根、開(kāi)花結(jié)果，促進(jìn)煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作更加優(yōu)質(zhì)、高效的發(fā)揮規(guī)范煙草市場(chǎng)秩序，保護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)性作用。

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