鄭志芳

2019年是基層減負年，統(tǒng)籌規(guī)范地方政府督查檢查考核工作是當前政府績效管理的重要任務(wù)。基層公務(wù)員是我國黨政機關(guān)中擔任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，具有規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜、任務(wù)繁重、工作壓力大等群體特征。大部分基層公務(wù)員均處于一線崗位，與老百姓保持密切接觸，是公務(wù)員整體形象的生動代表，其績效水平直接影響到黨政機關(guān)的工作成效，關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，提升基層公務(wù)員績效考核的科學化水平對于加強干部隊伍建設(shè)，進而推進國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、基層公務(wù)員績效考核的價值取向

1.塑造基層公務(wù)員公共服務(wù)意識。美國公共行政學家米切爾·李普斯基在其代表性著作《基層官僚：公職人員的困境》中將“那些在工作過程中直接與公眾進行互動，并且在執(zhí)行工作過程中有相當自由裁量權(quán)的公共服務(wù)雇員”稱之為街頭官僚。他們不僅是自由裁量解釋和運用政策尺度的權(quán)威者，也是高層政治領(lǐng)導(dǎo)者制定政策所依賴的信息提供者。街頭官僚雖處于政策執(zhí)行末梢，卻是連接上下的關(guān)鍵樞紐。結(jié)合我國情況來看，基層公務(wù)員何嘗不是扮演著這樣一個位卑未敢言高但又制約上下的街頭官僚角色。所以，塑造和強化公共服務(wù)意識是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是貫徹落實黨的群眾教育路線活動精神的必然選擇。這就需要發(fā)揮績效考核“指揮棒”的作用，引領(lǐng)基層公務(wù)員牢固樹立為民服務(wù)的宗旨意識。

2.提升基層公務(wù)員執(zhí)行能力。長期以來，西方公共行政遵循著效率至上原則，學者們將績效考核作為一種管理控制手段研究得清晰透徹，實踐者更是將其運用得嫻熟自如。當前，我國還處于以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會主義初級階段，效率依然是政策制定者和實施者追求的一項重要價值準則。但是，將績效考核作為控制杠桿應(yīng)正確看待其效用?？冃Э己耸且粋€由計劃、監(jiān)控、評價和反饋諸環(huán)節(jié)緊密銜接而成的系統(tǒng)循環(huán)，其成效是管理過程中計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等多樣性職能活動共同作用的結(jié)果。將績效考核僅僅作為一種控制手段，是對績效考核工作的矮化，是一種典型的懶政行為。更有甚者，績效考核經(jīng)常被作為一種媚上和馭下的政治手段使用，政績工程、形象工程等濫政現(xiàn)象自然就屢見不鮮了。反觀績效考核的意涵，它本是推動和保障公共戰(zhàn)略和政策落地的有用工具。

3.促進基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展。研究顯示，目前我國有半成以上基層公務(wù)員存在職業(yè)倦怠感，發(fā)展無望是這一現(xiàn)象的重要成因。黨的十七屆四中全會提出不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利，要科學考察、準確識別那些想干事、會干事的老實人，不遺余力地宣傳和提拔實績突出的老實人。這一表述對于一大批老老實實做人、踏踏實實干事、兢兢業(yè)業(yè)工作，處于金字塔底端的基層公務(wù)員而言無疑是天籟之聲。要使福音轉(zhuǎn)化為實惠，就必須充分發(fā)揮績效對于人才的鑒別功能，通過客觀準確的績效考核去考察公務(wù)員的德才。將績效考核作為促進基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的基本價值取向，需要正確看待績效考核的作用及其與干部激勵之間的關(guān)系。

二、基層公務(wù)員績效考核的現(xiàn)實困境

1.規(guī)制束縛。要解決績效考核中形形色色的問題，需要正本清源，即科學認識和界定績效的內(nèi)涵和外延?？疾煳覈鞯毓珓?wù)員績效考核制度不難發(fā)現(xiàn)，許多地方將公務(wù)員考核與公務(wù)員績效考核混為一談，將績效和影響績效生成的因素混淆起來。其主要原因是我國一直將公務(wù)員考核作為建章立制的對象，各地沿用下來出現(xiàn)了偏差，把針對公務(wù)員德、能、勤、績、廉的綜合評價視為公務(wù)員績效考核。實際上，中央已經(jīng)在探索對領(lǐng)導(dǎo)干部德、能、勤、績、廉的進行分別考察。如果公務(wù)員績效考核的規(guī)制不能名副其實，必然導(dǎo)致考核指標體系設(shè)計的偏差，從而影響績效的監(jiān)控、診斷、改進和考核結(jié)果的運用。

2.被動參與。公民和基層公務(wù)員卷入績效考核工作的程度對績效考核方案的設(shè)計質(zhì)量和實施效果會產(chǎn)生顯著影響。在服務(wù)型政府理念的推動下，民主管理與權(quán)威主義之間的平衡和融合成為績效考核化被動為主動的唯一途徑?，F(xiàn)實情況是，一些領(lǐng)導(dǎo)者雖認識到民主開放式管理對于績效考核的重要性，但因民主開放的壓力而退卻，更愿意采取事后評價這一有限參與的方式，使普通干部群眾參與績效考核工作的熱情大為消減。改變這一現(xiàn)狀，不僅需要改變領(lǐng)導(dǎo)者的保守態(tài)度，更要持續(xù)創(chuàng)新公民和基層公務(wù)員參與績效考核的機制。

3.考核失據(jù)。提高績效考核結(jié)果的準確性原本需要最了解考核對象崗位職責、最易于觀察考核對象實際工作狀態(tài)的人員擔任考核主體。尤其是績效信息的掌控部門發(fā)生了角色錯位，他們或被排除在考核主體的人員來源范圍，或替代考核對象的直接領(lǐng)導(dǎo)而成為考核主體，使績效考核因信息缺失或狹隘的考核視角產(chǎn)生偏離實際績效的結(jié)論。

4.反饋泛化。批評與自我批判是黨的三大優(yōu)良作風之一，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員應(yīng)該高度自覺認真地繼承、踐行和發(fā)揚這一優(yōu)良作風。可是在一些地方，批評與自我批判并沒有在績效反饋中得到很好地運用，反饋工作經(jīng)常流于形式，讓人聽起來空洞乏味，于公務(wù)員的素質(zhì)提升與績效改進無益。阿基里斯曾指出，防衛(wèi)型官僚人格是造成組織學習障礙的重要原因。所以，提高績效反饋的實效性絕非一蹴而就的易事。

5.激勵乏力。無論是作為自然人，還是作為公職人員，基層公務(wù)員都有追求更加美好幸福生活和發(fā)展前景的需求和權(quán)利。研究顯示，超過80%的公務(wù)員將職位升遷視為首位的激勵因素。如果基層公務(wù)員在其職業(yè)發(fā)展過程中過早地陷入“職業(yè)高原”困境，進入長期的工作停頓狀態(tài)，那么這一群體的高流失率就不足為怪。如果不讓老實人吃虧的精神能夠真正落到實處，那么出色的工作業(yè)績是基層公務(wù)員謀求進階的最佳叩門磚。而1995年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》明顯滯后于干部隊伍建設(shè)形勢，2008年出臺的《公務(wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升遷（試行）》又過多地關(guān)注任職經(jīng)歷而對績效的要求稍顯寬泛?？冃Э己私Y(jié)果如何運用，直接決定考核對象對績效考核工作的態(tài)度。因此，改變激勵乏力的狀況，對于基層公務(wù)員績效考核工作走出困境顯得尤為重要。

三、推進基層公務(wù)員績效考核科學化