林家駿　李志文

〔摘要〕 國際海底礦產(chǎn)資源的財政利益分配是制定國際海底區(qū)域采礦規(guī)章的核心議題之一，當前存在制度取向不明的局限。以對財政本質(zhì)的理解為切入點，國際海底區(qū)域采礦規(guī)章的財政制度包括費種設(shè)計、數(shù)額厘定和資金配置三個層面的內(nèi)容，相應(yīng)要求從礦山地租、稅制優(yōu)化和社會總產(chǎn)品分配這三個理論維度加以審視。我國推動構(gòu)建國際海底區(qū)域采礦惠益分享秩序，不宜僅從參與者的立場出發(fā)權(quán)衡利弊，還應(yīng)以貢獻者的話語導向積極應(yīng)對，因勢利導提出與維護國家海洋權(quán)益具有適應(yīng)性和包容性的中國方案。

〔關(guān)鍵詞〕 國際海底區(qū)域采礦規(guī)章，惠益分享，財政制度，中國方案

〔中圖分類號〕D993.5 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0121-08

國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）礦產(chǎn)資源日漸接近商業(yè)開發(fā)，在推進技術(shù)和融資能力建設(shè)法律保障的同時，國際海底管理局（以下簡稱“海管局”）加快“區(qū)域”采礦規(guī)章的制定，惠益分享財政制度的構(gòu)建正是其中的焦點之一。就“區(qū)域”采礦行為主張對價源于對使用全人類共同繼承財產(chǎn)（以下簡稱“共同遺產(chǎn)”）的補償請求權(quán)，這一原生權(quán)利的性質(zhì)并不因委托給海管局行使而發(fā)生改變。通過惠益分享財政制度對所有者權(quán)益的補償予以貨幣形式的轉(zhuǎn)化與分配，需要海管局依法籌集承包者的“區(qū)域”采礦收益并納入財政資金范疇，通過國際機構(gòu)合作與基金安排等路徑供給“共同遺產(chǎn)”的法定受益國和人民。以《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》（以下簡稱《草案》）出臺為契機，正視財政制度制約現(xiàn)狀，對接《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）有關(guān)內(nèi)容，把握國際海洋形勢，維護我國海洋權(quán)益，謀求惠益分享財政制度與中國對外援助戰(zhàn)略聯(lián)動發(fā)展，引導援助對象的行為，確保物質(zhì)援助與道義支持互為映襯，相輔相成。

一、惠益分享財政制度的理論分野

“區(qū)域”采礦可視為自然資本轉(zhuǎn)換為金融資本的過程，再分配的財政制度可以說是分享這種轉(zhuǎn)變利益最直接也是最具爭議的方法 〔1 〕。當前研究“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)財政問題的進路多著眼于同陸地采礦稅費結(jié)構(gòu)和征收方式作橫向比較。而制度本位應(yīng)注重“共同遺產(chǎn)”的補償向度，對海管局財政本質(zhì)的理解基于經(jīng)濟屬性之“財”與政治屬性之“政”的辯證統(tǒng)一，以問題導向辨析并優(yōu)選礦山地租理論、稅制優(yōu)化理論、社會總產(chǎn)品分配理論作為闡釋與評價費種設(shè)計是否合理、數(shù)額厘定是否公平以及利益分配是否規(guī)范的學理依據(jù)。

（一）絕對地租與級差地租I是設(shè)計繳費種類的緯度

馬克思創(chuàng)立了“在真正的采掘工業(yè)中起著更為重要作用”的絕對地租理論。與礦產(chǎn)資源有償使用制度直接相關(guān)的有價值理論、產(chǎn)權(quán)理論和分配理論，而地租理論集中體現(xiàn)了這三種理論要旨 〔2 〕21-23。絕對地租與級差地租I共同構(gòu)成“區(qū)域”礦產(chǎn)的原始價值?！皡^(qū)域”礦產(chǎn)內(nèi)在的“共同遺產(chǎn)”屬性剝離的是公海海底所有權(quán)的國家私有性，但因海管局的國家集合壟斷特性生成的絕對地租依然存在?！皡^(qū)域”采礦技術(shù)裝備高投入，卻無需購買原材料，因而資本有機構(gòu)成通常低于社會平均資本構(gòu)成，產(chǎn)品價值也就高于它的生產(chǎn)價格。承包者按價值出售礦產(chǎn)品取得的超額利潤作為絕對地租來源，理應(yīng)補償所有者權(quán)益。級差地租分為級差地租I和級差地租II，前者是等量資本放在相等面積的各級土地上，由于土地的肥力和土地的位置距離市場遠近不同而形成。承包者基于開發(fā)合同壟斷經(jīng)營特定范圍礦區(qū)，因礦產(chǎn)豐度、賦存條件、開采難易程度及地理位置等有利條件而超過社會平均利潤的超額利潤，應(yīng)當歸屬于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的所有者，在“區(qū)域”制度中由海管局統(tǒng)一征收。后者指在同一塊土地上由于連續(xù)投入等量資本產(chǎn)生不同勞動生產(chǎn)率而形成的級差地租。承包者從勘探到開發(fā)持續(xù)經(jīng)營，在租約變化中，通過技術(shù)創(chuàng)新與投資追加，獲得礦物回收品種和資源回收率增長的超額利潤，并非礦區(qū)資源稟賦優(yōu)化，不應(yīng)視作對“共同遺產(chǎn)”的補償征收范疇?？梢?，惠益分享的財政制度以貨幣利益為媒介貫通繳費制度與盈利分享制度，對“共同遺產(chǎn)”的補償集中反映于海管局以所有權(quán)行使者身份設(shè)置的繳費種類。

（二）再分配稅制的利益交集優(yōu)化是公平厘定繳費數(shù)額的經(jīng)度

稅制優(yōu)化是惠益分享財政制度的重要源頭，應(yīng)當最大限度符合當前環(huán)境條件及承包者的利益選擇。從對再分配的公平關(guān)注層面，無論供給學派主張通過降低邊際稅率來提高效率、刺激供給或改進再分配狀況，還是公共選擇學派主張現(xiàn)行稅制向一致贊同程度最高的稅制逼近，追求的目標都要求改革稅制取得充足的稅收收入，滿足支出需要，促進分配公平，有較低的稅收征管成本 〔3 〕51-56。從分配依據(jù)看，產(chǎn)量分成主要依據(jù)生產(chǎn)要素施行初次經(jīng)濟性分配，承包者憑借所擁有的“區(qū)域”采礦技術(shù)裝備、資本投入以及合營企業(yè)組織等經(jīng)濟資源，為利益最大化而影響海管局的分配權(quán)力。而財政再分配過程卻與之不同，帶有一定的稅收強制色彩，由海管局憑借締約國賦予的政治資源來支配控制“區(qū)域”資源利益再分配。對此，無論是行政預算應(yīng)繳的會費，還是為公平分享“區(qū)域”內(nèi)活動取得財政及其他經(jīng)濟利益制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，都涉及締約國成員與開發(fā)實體繳費數(shù)額的厘定，財政制度運行應(yīng)隨著“區(qū)域”采礦事業(yè)發(fā)展和預算規(guī)模擴大，在協(xié)商基礎(chǔ)上確保繳費數(shù)額在海管局適度收入與承包者足夠利得之間達致平衡。

（三）“區(qū)域”采礦財政利益用作社會總產(chǎn)品分配是識別利益需要的風向標

“共同遺產(chǎn)”與公共財產(chǎn)（res publicae）含義相近，即人民的財產(chǎn)、由人民管理、為人民服務(wù) 〔4 〕，這決定了“區(qū)域”采礦的財政利益在這種公有制的分配模式下，應(yīng)是為滿足國際社會的普遍需要，由基于信托關(guān)系而直接占有“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的海管局以提供全球公共物品的方式，對“區(qū)域”采礦的財政利益實施統(tǒng)一分配。國際統(tǒng)一分配雖將普惠社會大眾，但為避免生產(chǎn)不足，必須在全球一級建立有效的合作機制，其中包括促進國家間合作的激勵措施和有效工具 〔5 〕，以社會總產(chǎn)品分配的“扣除”理論，指明財政利益分配順序雖未必具有固定模式，但仍應(yīng)優(yōu)先保證“區(qū)域”采礦再生產(chǎn)的補償、積累和保險需要，再特別考慮非生產(chǎn)性的社會消費需要〔6 〕432-433， 這在一定意義上契合了功利主義倫理觀下再分配的一種有效方式：落后國家更傾向于現(xiàn)金形式的援助，而非技術(shù)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)補貼等實物資助。因為如符合利益需要，其總是可以使用現(xiàn)金來購買知識產(chǎn)權(quán);反之，可將現(xiàn)金用于建立醫(yī)院或?qū)W校等最佳用途 〔7 〕。