〔摘要〕 在過去的20年中，監(jiān)管改革聚焦于改善監(jiān)管質(zhì)量。作為智慧監(jiān)管的重要工具之一，“監(jiān)管影響評價”已成為國際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門實踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。以英美為代表的發(fā)達國家積極倡導(dǎo)“監(jiān)管影響評價”的理念，給“監(jiān)管影響評價”提供了組織保障，在公共政策制定過程中積極推行“監(jiān)管影響評價”?！氨O(jiān)管影響評價”通過嚴格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達致公共政策目標的關(guān)鍵信息，試圖在最大化社會福利的同時設(shè)計出最正確的政策方案?！氨O(jiān)管影響評價”實踐背后有四種理論邏輯：授權(quán)、民主治理、理性決策和象征性政治?！氨O(jiān)管影響評價”是循證決策過程的一部分，對于推進我國監(jiān)管決策科學(xué)化具有重要意義。借鑒發(fā)達國家“監(jiān)管影響評價”的實踐經(jīng)驗，我國公共政策制定應(yīng)該在決策方案選擇上堅持理性導(dǎo)向，將“監(jiān)管影響評價”內(nèi)化為政策決策流程，增強決策部門間協(xié)同決策的能力及決策人員科學(xué)決策能力。

〔關(guān)鍵詞〕 “監(jiān)管影響評價”，決策科學(xué)化，成本收益分析，智慧監(jiān)管

〔中圖分類號〕D630 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0090-08

在過去的20年中，監(jiān)管改革聚焦于改善監(jiān)管質(zhì)量。作為智慧監(jiān)管的重要工具之一，“監(jiān)管影響評價”（Regulatory Impact Assessment， RIA）已成為國際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門實踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。相比之下，國內(nèi)的相關(guān)研究還相當薄弱：“監(jiān)管影響評價”原則與方法在經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)、安全科學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域的應(yīng)用成果相對豐碩，而監(jiān)管決策領(lǐng)域的系統(tǒng)研究成果如鳳毛麟角，尚未有研究者對其內(nèi)涵、理論淵源、特征進行過系統(tǒng)研究。本文將從“監(jiān)管影響評價”出現(xiàn)的背景及其地位、內(nèi)涵與構(gòu)成要素、理論淵源及其實踐等方面進行系統(tǒng)地討論，并試圖探討其對于我國監(jiān)管決策科學(xué)化的啟示。

一、“監(jiān)管影響評價”出現(xiàn)的背景及其實踐

全球金融和經(jīng)濟危機及其后果，暴露了全球治理和監(jiān)管方面的明顯缺陷。為了改善監(jiān)管質(zhì)量，促進經(jīng)濟增長，最初出現(xiàn)在北美政治環(huán)境中用來確保監(jiān)管機構(gòu)決策透明性的工具——“監(jiān)管影響評價”迅速擴展到了歐洲和其他大陸?！氨O(jiān)管影響評價”通過嚴格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達致公共政策目標的關(guān)鍵信息，以在最大化社會福利的同時設(shè)計出最正確的政策方案?！氨O(jiān)管影響評價”試圖改善監(jiān)管的證據(jù)基礎(chǔ)，被OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）視作給政府提供的最重要的監(jiān)管工具?！禣ECD 2018年監(jiān)管政策概要》指出，監(jiān)管改革項目績效的信息很有必要進行鑒定和評估，以觀察監(jiān)管政策是否被有效地執(zhí)行，是否使改革擁有了可期待的影響;“監(jiān)管影響評價”作為測量監(jiān)管績效的重要工具，也能給執(zhí)行監(jiān)管政策的部門和機構(gòu)改善執(zhí)行質(zhì)量提供重要標桿。從OECD對“監(jiān)管影響評價”的功能定位可以看出，“監(jiān)管影響評價”既包括政策制定前對于政策方案的選擇與評價，又包括政策執(zhí)行后對于政策影響與效果的測評。根據(jù)《OECD 2018年監(jiān)管政策概要》，截至2017年底，已經(jīng)有34個國家在監(jiān)管的基本法律中使用了“監(jiān)管影響評價”工具，有34個國家在次級監(jiān)管條例中開展了“監(jiān)管影響評價”實踐 〔1 〕。除了歐盟和OECD國家，博茨瓦納、巴西、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、埃及、加納、圭亞那、印度尼西亞、肯尼亞、馬來西亞、墨西哥、蒙古、尼日利亞、南非、烏干達和越南等發(fā)展中國家也在積極開展“監(jiān)管影響評價”實踐 〔2 〕。

研究者們普遍認為，“監(jiān)管影響評價”的理念可以追溯到美國里根政府時期。1981年，為減輕監(jiān)管的負擔，增加機構(gòu)的責(zé)任性，里根政府頒布了12291號執(zhí)行令，要求美國所有的監(jiān)管執(zhí)行機構(gòu)提交規(guī)章制度進行成本收益分析（Cost-Benefit-Analysis），將那些產(chǎn)生收益剩余的規(guī)章提交給總統(tǒng)進行批準，并要求提出監(jiān)管規(guī)章的機構(gòu)負責(zé)提供證據(jù)——它們必須能夠證明規(guī)章存在著成本效益。承襲這一理念，1993年9月，克林頓政府頒布了第12866號執(zhí)行令——《監(jiān)管計劃和審查》，提出了監(jiān)管的核心哲學(xué)，即“在決定是否以及如何進行監(jiān)管時，需要評估現(xiàn)有監(jiān)管替代方案的所有成本和效益，包括不監(jiān)管方案的成本效益分析” 〔3 〕。圍繞著監(jiān)管體系建設(shè)的未來愿景和核心目標，《監(jiān)管計劃和審查》執(zhí)行令提出了監(jiān)管審查的十二條原則 〔3 〕，在監(jiān)管問題及監(jiān)管優(yōu)先事項的確認、監(jiān)管方案的設(shè)計、監(jiān)管方案審查的具體方法等方面進行了原則性的規(guī)定。

《監(jiān)管計劃與審查》明確提出需要“評估擬制定規(guī)章的成本和效益”，根據(jù)這一思想，從1995年開始，管理與預(yù)算辦公室被要求公布政府監(jiān)管規(guī)章的成本和收益。管理與預(yù)算辦公室于2000年發(fā)布了如何實施“監(jiān)管影響評價”的指南，2003年發(fā)布了《A-4通告》（Circular A-4），對于“監(jiān)管分析”的重要性進行了充分的說明，并對其應(yīng)包含的關(guān)鍵要素、具體方法進行了明確解釋與說明，以期幫助監(jiān)管機構(gòu)的分析者來鑒別監(jiān)管影響分析的良好狀態(tài)。2011年1月，奧巴馬政府頒布了第13563號行政令——《改進監(jiān)管和監(jiān)管審查》（Improving Regulation and Regulatory Review），進一步重申“監(jiān)管必須建立在最科學(xué)的基礎(chǔ)上”，強調(diào)“監(jiān)管必須考慮收益和成本，無論是定量分析還是定性分析” 〔4 〕。直至今天，美國“監(jiān)管影響評價”不僅是一個具有特定內(nèi)涵和外延的專門術(shù)語，而且形成了由特定內(nèi)容要素構(gòu)成的體系，并受到理論和實踐界的高度關(guān)注。

除美國外，其他發(fā)達國家也在積極開展“監(jiān)管影響評價”活動。20世紀80年代，英國內(nèi)閣辦公室中負責(zé)企業(yè)的部門開始在對企業(yè)的監(jiān)管中開展經(jīng)濟性評價，“監(jiān)管影響評價”思想的雛形初現(xiàn)。而“監(jiān)管影響評價”這個概念在英國政策制定中的明確使用則可以上溯到布萊爾政府時期。1997年，英國布萊爾政府開始倡導(dǎo)“更優(yōu)監(jiān)管”（Better Regulation）。2006年，英國內(nèi)閣辦公室成立了“更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局”，其主要的任務(wù)在于“減輕監(jiān)管，推動歐洲更優(yōu)監(jiān)管議程” 〔5 〕317。同年6月，更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局在發(fā)布其關(guān)于“輸出更優(yōu)監(jiān)管的工具箱”的咨詢意見時，唯一被討論的工具就是“影響評價”（IA）——它被當時的內(nèi)閣大臣描述為實現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管路徑的基石?，F(xiàn)今，隸屬于“商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部”中的“更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局”是英國“監(jiān)管影響評價”系統(tǒng)的主要負責(zé)機構(gòu)，其宗旨在于“同政府部門合作，監(jiān)測并衡量監(jiān)管負擔，協(xié)調(diào)減少監(jiān)管負擔，確保更明智、更有針對性、對企業(yè)成本更低的監(jiān)管， 確保跨部門間更好的監(jiān)管政策，并對政策制定過程中嵌入更好的監(jiān)管負責(zé)任” 〔6 〕。為通過評估和評價給監(jiān)管決策提供更客觀的分析，2018年2月，《英國財政部綠皮書》將“監(jiān)管影響評價”作為監(jiān)管決策的三大步驟之一①，并指出，“監(jiān)管影響評價”適用于所有對企業(yè)、第三部門、公民服務(wù)進行干預(yù)的政府行為，不論這種行為是國內(nèi)性質(zhì)的還是國際性質(zhì)的。根據(jù)財政部的要求，英國商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布了《更好監(jiān)管框架指南》，對“監(jiān)管影響評價”的具體做法、范圍進行了詳細的描述?！陡帽O(jiān)管框架指南》將“監(jiān)管影響評價”作為政府政策制定過程的一個持續(xù)性元素，并指出：它在確定政策挑戰(zhàn)和制定政策選項的最初階段開始發(fā)揮作用，并貫穿于公眾協(xié)商、立法草案編制、立法草案執(zhí)行、措施績效審查的全過程。而且，當新的政策挑戰(zhàn)和新的證據(jù)出現(xiàn)時，它又重新啟動。

上述國家不僅倡導(dǎo)“監(jiān)管影響評價”的理念，而且為此提供了組織保障。在美國，管理與預(yù)算辦公室負責(zé)對監(jiān)管規(guī)章進行審查，代表總統(tǒng)對監(jiān)管進程進行更有效的監(jiān)督，以確保監(jiān)管建立在更合理理由的基礎(chǔ)上，而具體監(jiān)管條例的影響評價活動及相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)活動則由隸屬于管理與預(yù)算辦公室的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室專門負責(zé)。在加拿大，“監(jiān)管影響評價”的監(jiān)督工作由財政部秘書處負責(zé)。英國的情況也類似，由專門機構(gòu)即更優(yōu)執(zhí)行監(jiān)管局和各部門共同開展“監(jiān)管影響評價”活動。而且，在政府部門外部，英國監(jiān)管政策委員會作為一個獨立于政府部門外的實體，負責(zé)對于影響經(jīng)濟、商業(yè)、公民社會、慈善和其他非政府的監(jiān)管創(chuàng)議的證據(jù)和分析進行審查。

在單個的國家之外，“監(jiān)管影響評價”作為一種政策分析工具，也被國際組織所青睞。OECD 認為“監(jiān)管影響評價”是達致更優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)的關(guān)鍵工具，是智慧監(jiān)管的重要組成部分，且不遺余力地推動成員國開展“監(jiān)管影響評價”實踐。在OECD的影響下，歐洲委員會也將“監(jiān)管影響評價”作為一種多層次政治系統(tǒng)的透明性和負責(zé)任治理的工具。2001年，歐盟在《歐洲治理白皮書》中提出了未來歐洲治理的四項愿景，其中第二項是“更好的政策、監(jiān)管和輸出”。為了實現(xiàn)這條愿景，歐盟委員會指出，“首先需要改善政策質(zhì)量，對行動的必要性進行評估” 〔7 〕。“監(jiān)管影響評價”一詞雖未直接出現(xiàn)在白皮書中，但其理念已經(jīng)閃爍其中。2001年，28個OECD國家中，已經(jīng)有20個國家開始采納“監(jiān)管影響評價”。緊接著，2002年，歐盟發(fā)布了《簡化與改善監(jiān)管環(huán)境的行動計劃》，計劃采取“改善立法創(chuàng)議的質(zhì)量”的行動，正式提出行動方法就是“影響評價” 〔8 〕?！逗喕c改善監(jiān)管環(huán)境的行動計劃》要求在2002年底前，委員會使用一項綜合性的比例協(xié)調(diào)工具（包括“監(jiān)管影響評價”和可持續(xù)發(fā)展）來評估立法和政策創(chuàng)議的影響。

在政府熱火朝天開展“監(jiān)管影響評價”實踐之外，學(xué)術(shù)界對于“監(jiān)管影響評價”的關(guān)注首先體現(xiàn)在學(xué)界積極參與到政府相關(guān)政策文件的制定過程中。以《A-4號通告》為例，一大批監(jiān)管研究領(lǐng)域的專家參與到了《A-4號通告》的同行評議中，包括芝加哥大學(xué)的Cass Sunstein， 卡內(nèi)基梅隆大學(xué)的Lester Lave，哈佛公共健康學(xué)院的Milton C.Weinstein等。

二、“監(jiān)管影響評價”的內(nèi)涵與構(gòu)成要素

何謂“監(jiān)管影響評價”？對此，學(xué)界有不同觀點。一部分學(xué)者傾向于從工具理性的角度去思考，認為“監(jiān)管影響評價”就是一套工具。Posner認為，它是代理人尋求控制委托機構(gòu)的工具 〔9 〕，試圖將更優(yōu)的監(jiān)管治理內(nèi)嵌于政府規(guī)則制定機器中，以便改善決策質(zhì)量。Carvalho等人在研究葡萄牙的水務(wù)治理中指出，“監(jiān)管影響評價”能夠被理解為一種對于政府行動的潛在影響進行檢測的政策工具 〔10 〕，它可以幫助決策者減少公共決策的不確定性，降低公用事業(yè)部門提供者的影響力，明確政治行動的取舍，系統(tǒng)地組織分散的信息;它能將治理和監(jiān)管內(nèi)容聯(lián)系起來，以促進監(jiān)管體系的發(fā)展。Maria Mousmouti也持相同觀點，他認為“監(jiān)管影響評價”在各國有不同的實踐模式，但它本質(zhì)是一種將監(jiān)管決策中的證據(jù)和經(jīng)濟性考量相結(jié)合的魔法性工具，旨在對被授予監(jiān)管權(quán)力的機構(gòu)的決策進行監(jiān)督，確保監(jiān)管決策的透明度。Adelle等人認為，在任何一個國家中，劣質(zhì)的監(jiān)管會阻礙創(chuàng)新和競爭，尤其是對于發(fā)展中國家而言，監(jiān)管的好壞是一個極大的挑戰(zhàn)?！氨O(jiān)管影響評價”引入了制定政策的系統(tǒng)化過程或工具，包括使利益相關(guān)者參與政策制定的制度化的方法。它還可以授權(quán)發(fā)展中國家評估和制定自己的政策，而不是接受其他國家的“預(yù)先制定”政策 〔2 〕。持這種觀點的還包括一些國家機構(gòu)，比如美國管理與預(yù)算辦公室就在其發(fā)布給執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)人的文件中指出，“監(jiān)管分析就是一個監(jiān)管機構(gòu)用來對于規(guī)章的可能結(jié)果進行預(yù)判和評估的工具” 〔11 〕。英國商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部在2018年發(fā)布的《更優(yōu)監(jiān)管框架指南》也持同樣的觀點，他們認為，““監(jiān)管影響評價”就是用來了解政策決策的工具。它建立在ROAMEF ② 政策循環(huán)的基礎(chǔ)上，運用成本收益分析等方法來確保在制定基于可靠證據(jù)的政策方面有良好的實踐” 〔12 〕。

另一部分學(xué)者則從過程論視角出發(fā)，將其視為一種行政程序。Radaelli認為，“監(jiān)管影響評價”為一段時間的分析性學(xué)習(xí)提供了合適的經(jīng)驗參考，它在世界各地“輕而易舉”地傳播，產(chǎn)生“無收斂擴散” 〔13 〕。他指出，“監(jiān)管影響評價”是對擬議的初級和次級立法將如何影響某些利益相關(guān)方、經(jīng)濟部門和環(huán)境進行系統(tǒng)和強制性的評估，評估監(jiān)管創(chuàng)議的行政性成本或遵從成本，分配效果和交易效果。但從本質(zhì)上來講，“監(jiān)管影響評價”是一種行政性程序的類型，經(jīng)常用在歐洲立法前的監(jiān)管以及被授權(quán)的決策中。另外，“監(jiān)管影響評價”也會被用來評估公共行政中監(jiān)管創(chuàng)議的效果。一旦創(chuàng)議被采納，“監(jiān)管影響評價”就被政府和監(jiān)管者用來監(jiān)督監(jiān)管創(chuàng)議，而不論政策問題的實質(zhì)是什么 〔14 〕。Kirkpatrick等人指出，“監(jiān)管影響評價”是一個術(shù)語，用來描述系統(tǒng)地評估新監(jiān)管或現(xiàn)有監(jiān)管的效益和成本的過程，目的是提高監(jiān)管政策的質(zhì)量 〔15 〕;監(jiān)管影響分析涉及對于新的監(jiān)管創(chuàng)議的成本和收益分析，也包含對于現(xiàn)存監(jiān)管條例績效的系統(tǒng)評估 〔16 〕。

筆者認為，將“監(jiān)管影響評價”視為一套工具，是從“監(jiān)管影響評價”的功能角度來看的;而將“監(jiān)管影響評價”視為一套行政程序，則是將“監(jiān)管影響評價”置于整個公共政策決策過程來看的，也凸顯了西方國家政體中“監(jiān)管影響評價”處于三權(quán)分立中的行政范疇的制度背景。這兩種不同的定義，都體現(xiàn)了“監(jiān)管影響評價”對于理性的公共決策的獨特價值。

具體來看，之所以要在監(jiān)管中推行“監(jiān)管影響評價”，學(xué)者們提出了五點理由：（1）立法授權(quán)方面：“監(jiān)管影響評價”能夠通過衡量不同的監(jiān)管替代方案來改善對于授權(quán)的政策目標的追求。（2）責(zé)任性方面：“監(jiān)管影響評價”將政策制定者置于客觀位置，它們揭示了社會所承擔的成本，它們揭露政策判斷，避免在官僚機構(gòu)中追求隱藏的議程。（3）正當程序方面：評估使制定規(guī)則的程序保持開放，并鼓勵接觸那些主張其它政策選擇方案的人;避免決策走向不成熟的政策方案，引導(dǎo)人們作出理性的決策。（4）專業(yè)化方面：評估鼓勵專家闡明他們以特定方式進行監(jiān)管的理由，強調(diào)了審查目標的必要性，提醒大家注意信息鴻溝和對監(jiān)管方案進行研究的必要。（5）效率方面：“監(jiān)管影響評價”試圖堅持選擇那些在給定收益的情況下能將成本降到最低的監(jiān)管策略，從而有助于更有效的監(jiān)管;鼓勵系統(tǒng)地利用關(guān)于政策利弊的資料并在效率的基礎(chǔ)上確定正確的決策。

關(guān)于“監(jiān)管影響評價”的構(gòu)成要素，Radaelli在對OCED的9個成員國（加拿大、墨西哥、澳大利亞、英國、德國、法國、丹麥、芬蘭）的“監(jiān)管影響評價”指導(dǎo)原則進行歸納的基礎(chǔ)上指出，雖然各國在立法和行政體系中存在差異，但總體來看，各國都會在“監(jiān)管影響評價”中回答下述問題：（1）問題是否得到了準確的定義？（2）政府行動正當嗎？（3）監(jiān)管是否是政府行動的最佳方式？（4）監(jiān)管是否有合法的基礎(chǔ)？（5）哪一級別的政府適合采取這種行動？（6）監(jiān)管的好處與成本相符嗎？（7）整個社會的影響分配透明嗎？（8）對于受眾而言，監(jiān)管條例是否清晰、一致、易于理解和使用？（9）是否所有利益相關(guān)方都有機會呈現(xiàn)他們的意見？（10）服從將如何實現(xiàn)？

具體而言，美國管理與預(yù)算辦公室下的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室發(fā)布了《監(jiān)管影響分析入門》的報告，指出良好的監(jiān)管分析應(yīng)該包括三個最基本的要素：（1）對于所建議行動的必要性的闡釋：一份分析報告應(yīng)首先明確解釋采取監(jiān)管行動的必要性，包括描述該機構(gòu)尋求解決的問題。各機構(gòu)應(yīng)對以下問題作出解釋：這一行動的目的是為了解決市場失靈問題，還是為了促進其他一些目標，比如改善政府的流程、保護隱私或打擊歧視。如果該行動是由法令或司法指示強制執(zhí)行的，各機構(gòu)應(yīng)說明具體的權(quán)力和允許的自由裁量權(quán)范圍。（2）明確確定一系列監(jiān)管方法：如果一個機構(gòu)決定聯(lián)邦監(jiān)管是適當?shù)模鼞?yīng)該確定并在其“監(jiān)管影響評價”中包括一系列其他的監(jiān)管方法，包括不進行監(jiān)管的選項。聯(lián)邦監(jiān)管的替代方案包括州或地方監(jiān)管、私營部門的自愿行動、反壟斷執(zhí)法、產(chǎn)品責(zé)任體系中的消費者發(fā)起的訴訟、行政賠償制度。在相關(guān)情況下，機構(gòu)應(yīng)考慮采取靈活的方法，減少負擔并保持選擇自由，例如警告、適當?shù)倪`約規(guī)則和披露要求。在可行的范圍內(nèi)，各機構(gòu)應(yīng)具體規(guī)定執(zhí)行目標，而不是具體規(guī)定遵守的行為或方式。（3）運用定量和定性的方法，對于所推薦監(jiān)管行動和經(jīng)過分析確定的主要選擇方案的收益和成本進行評估：在確定了一組潛在的監(jiān)管方案后，機構(gòu)應(yīng)進行效益成本分析，估算與每種替代方案相關(guān)的效益和成本。效益和成本應(yīng)盡可能量化和貨幣化，并以物理單位（如避免的疾病數(shù)量）和貨幣術(shù)語表示。當無法量化某一特定收益或成本時，應(yīng)作出定性描述。對這些替代方案的分析還可以在相關(guān)和適當?shù)那闆r下考慮諸如平等、人的尊嚴、公平、潛在的分配影響、隱私和個人自由等價值 〔17 〕。

三、“監(jiān)管影響評價”的理論邏輯

在國際文獻中，研究者們通過對比分析大西洋兩岸的北美（美國、加拿大）和歐洲（英國、德國、丹麥等）“監(jiān)管影響評價”的具體實踐，將其實踐背后的理論邏輯歸為四種：一是授權(quán)，二是民主治理，三是理性決策，四是象征性政治。下文將對四種理論邏輯進行具體闡釋。

第一個邏輯是授權(quán)，也被稱為委托代理理論。制度根植于產(chǎn)生制度的土壤。研究者們在對歐美“監(jiān)管影響評價”模式進行分析的基礎(chǔ)上，普遍認為“監(jiān)管影響評價”所采用的第一個邏輯建立在授權(quán)的基礎(chǔ)上，并將其與美國的政治系統(tǒng)相聯(lián)系 〔18 〕281-287。Miller指出，授權(quán)導(dǎo)致的一個直接結(jié)果是：一旦權(quán)力被授予，信息不對稱就產(chǎn)生了機構(gòu)的主導(dǎo)性。雖然委托人能夠使用激勵機制來對這種狀態(tài)進行反應(yīng)，但充足的經(jīng)驗證據(jù)表明，這種辦法可能不起作用，機構(gòu)可能隨著時間的變化并不能制定出符合委托人利益的規(guī)章制度 〔19 〕。最終，代理機構(gòu)可能會呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一種是積極活躍，監(jiān)管過程被組織起來的次團體所主導(dǎo)，導(dǎo)致整體選民集體性利益的虧損;一種是充滿惰性和僵化，監(jiān)管沒有效率和效果。研究者們認為，作為以程序為基礎(chǔ)的代理人控制委托人的一種手段，“監(jiān)管影響評價”能夠通過有效干預(yù)監(jiān)管規(guī)則制定，解決委托代理理論中對官僚機構(gòu)控制的歷史性難題。如何解決這一難題呢？Kagan指出，以美國為例，議會將寬泛的監(jiān)管權(quán)力授予執(zhí)行機構(gòu)，但議會控制行政機構(gòu)的經(jīng)驗證據(jù)是貧乏和模糊的，它們無法對管制事項進行全面的審議。聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)在管理與預(yù)算辦公室內(nèi)通過信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室與總統(tǒng)的控制相連，保持總統(tǒng)對規(guī)則制定的合法控制權(quán)。一方面，總統(tǒng)對于監(jiān)管機構(gòu)的控制能夠避免監(jiān)管機構(gòu)的惰性與僵化;另一方面，總統(tǒng)能夠通過“監(jiān)管影響評價”這種程序推進放松規(guī)制，阻止一些熱心的執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)管創(chuàng)議。Posner指出，“監(jiān)管影響評價”作為一種行政程序，可以在三個方面起到作用：一是允許利益集團監(jiān)控機構(gòu)的決策過程;二是強制拖延，為政客們提供充足的時間，讓他們在機構(gòu)作出既成事實之前進行干預(yù);三是有利于支持委托人在聯(lián)盟中所代表的政治利益。此外，“監(jiān)管影響評價”中的成本收益分析能夠減少信息不對稱條件下的誤差成本，為監(jiān)管規(guī)則決策提供持續(xù)性的控制 〔9 〕。

第二個邏輯來自于民主治理。研究者們認為，“監(jiān)管影響評價”被用來改變行動者們相互作用的機會機構(gòu)（the opportunity structure，包括執(zhí)行機構(gòu)、壓力團體及公民性社會團體），因此規(guī)則制定的過程更易于公開地分散利益，對公民更加負責(zé)任。民主治理邏輯下有兩種典型理論，一種是新多元主義理論，一種是公民共和理論。新多元主義理論認為，“監(jiān)管影響評價”給壓力集團提供更加公平的機會?！氨O(jiān)管影響評價”在對監(jiān)管方案進行選擇時需要收集來自不同資源的信息，需要平衡不同的價值，能確保所有受影響的主要利益團體在一個公平的環(huán)境中競爭。加之，“監(jiān)管影響評價”試圖使得政策制定趨于透明和公開，這恰恰是新多元主義政治運作到最佳狀態(tài)的必要條件。以美國為例，事實上，議會增加了規(guī)則制定過程參與性的法案，如《消費者保護法案》《職業(yè)安全和健康法案》《有毒物質(zhì)控制法案》，要求執(zhí)行機構(gòu)公開數(shù)據(jù)、公布與利益團體討論的基礎(chǔ)、執(zhí)行公開聽證，給“監(jiān)管影響評價”的實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。公民共和理論認為，在恰當?shù)臈l件下，行動者（執(zhí)行機構(gòu)）能夠追求更廣泛團體的利益。在其所構(gòu)建的監(jiān)管國家模式中，公共利益團體（包括弱勢群體）、公民社會組織、公民個體能夠更直接地參與到政府決策中，即在公民共和理論下，決策風(fēng)格是完全政治性和參與性的決策，而不是技術(shù)官僚式的。在公民共和理論視角下，“監(jiān)管影響評價”定位為：就監(jiān)管優(yōu)先事項進行富有公益精神的對話和審議的機會，其目標在于增進更大范圍團體的利益，在具體選擇監(jiān)管方案的過程中會更少地衡量監(jiān)管的成本和收益，更少去討論市場的交易，更多地考慮多樣化政策部門之間的利益權(quán)衡。

第三個邏輯在于理性的政策制定?，F(xiàn)代意義上理性決策的努力出現(xiàn)在19世紀，這得益于經(jīng)驗研究的發(fā)展、政治穩(wěn)定性的提高、專門知識的出現(xiàn) 〔20 〕40-48;到20世紀中期，則歸功于哈羅德·拉斯韋爾（Harold D. Lasswell）的開創(chuàng)性貢獻，公共政策得以從政治系統(tǒng)一種產(chǎn)品的身份上升成為一門“政策科學(xué)”。拉斯韋爾通過階段式的“政策過程”來表達政策科學(xué)概念，即某一既定政策被提議、檢驗、執(zhí)行、評估以及最后被終止的程序。政策過程理論實質(zhì)上繼承了科學(xué)管理時代的理性決策思維，表達了試圖通過改進政府獲取信息的質(zhì)量來改善治理的愿望。這一持續(xù)努力的結(jié)果，形成了公共政策制定中的理性主義模型或理性優(yōu)化模型。信息在理性決策模型中占居核心地位，所以理性決策模型亦稱“以信息為基礎(chǔ)”或基于信息的政策制定 〔21 〕。在這種理性決策模式的倡導(dǎo)下，以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定的實踐運動在各國興起③?！氨O(jiān)管影響評價”就是這場循證決策實踐運動的重要組成部分，也被OECD視為改善監(jiān)管質(zhì)量工具箱中的關(guān)鍵工具。正如Radelli所言，各國“監(jiān)管影響評價”指南都以政策過程的理性概要模型為基礎(chǔ)，它通過系統(tǒng)的經(jīng)濟分析，促進了增強團體凈福利的社會監(jiān)管;它要求對多種政策選擇進行徹底分析，將手段與目的進行分離;它要求官僚對證據(jù)的冷靜分析與其政治談判角色徹底區(qū)分開來。具體來看，“監(jiān)管影響評價”對于理性主義的承繼主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是明晰化的操作步驟：“監(jiān)管影響評價”指南對于實施“監(jiān)管影響評價”的步驟規(guī)定非常明晰，如美國《A-4號通知》就將“監(jiān)管影響評價”的操作細分為了9個步驟。二是科學(xué)化的分析方法：美國管理與預(yù)算局頒布的《A-4號通知》和英國更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局制定的《更加監(jiān)管指南》都強調(diào)，用收益-成本分析和成本-效果分析等科學(xué)方法對選擇性的監(jiān)管方案進行評估，并要求在評估時將成本和收益進行歸類。為避免重復(fù)計算，要求將成本和收益分別歸結(jié)為三個相互排斥且窮盡的類別，即量化和貨幣化、量化而非貨幣化、既不量化也不貨幣化。此外，執(zhí)行機構(gòu)還需要將方案的分配性效果（包括轉(zhuǎn)移性效果）進行單獨匯報，并將定性影響進行排序，用來警示決策者。三是選擇性的監(jiān)管方式：美國管理與預(yù)算局要求執(zhí)行機構(gòu)在進行監(jiān)管影響分析時，至少要向該局提交三種成本收益分析方案，包括機構(gòu)傾向選擇的一種、成本更低的一種和成本更高的一種。以2006年12月美國交通安全部和美國海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合發(fā)布的《海事部門運輸工人鑒定證書規(guī)章》為例，整個規(guī)章包括“總括性說明”“背景和監(jiān)管行動原因介紹”“監(jiān)管規(guī)章條例”“最終監(jiān)管規(guī)章的利益分析”“最終監(jiān)管規(guī)章的成本分析”“所考慮的選擇性替代方案”“最終監(jiān)管規(guī)章的彈性分析”“國際貿(mào)易影響分析”8個部分。其中“所考慮的選擇性替代方案”中就詳細介紹了兩種替代方案：“分散化生產(chǎn)和生物安全性能標準認定”以及“安全威脅測評”，并詳細考量了替代方案的成本和收益。四是透明化：機構(gòu)應(yīng)該在所匯報表格的底部進行注釋，以便讀者能夠準確地理解表格信息。比如，當所估計的事項有很大不確定性時，應(yīng)該及時披露其不確定性。

第四個邏輯則是象征性政治。與美國不同，歐洲“監(jiān)管影響評價”的實踐背后還潛藏著象征性政治的色彩。Moran指出，歐洲國家“監(jiān)管影響評價”實施的邏輯與監(jiān)管國家的相關(guān)討論是一致的。Majone分析了歐洲國家私有化和放松管制的歷程，認為歐洲國家“放松管制”（deregualtion）只是“重返監(jiān)管”（re-regulation）的開始 〔22 〕192-213。之所以這樣說，是因為在私有化和更多依靠市場力量的“放松管制”路途上，地方俱樂部式的治理模式也被打破，監(jiān)管手段因此發(fā)生了變化：經(jīng)濟性激勵取代了行政命令，法定規(guī)章取代了企業(yè)的自我監(jiān)管。這場市場化導(dǎo)向的監(jiān)管改革容易帶給民眾這樣的印象，即國家只是單純地投入到追求效率價值的進程中，忽視了傳統(tǒng)國家概念中追求的社會價值和分配目標。民眾的這種印象可能會導(dǎo)致國家合法性的削弱?！氨O(jiān)管影響評價”通過對監(jiān)管方案進行成本收益等理性分析，通過公開決策方案的咨詢和討論，增加了民眾接觸決策的機會，并通過這種正式的行政程序和儀式塑造了監(jiān)管國家的政治表征，重塑了監(jiān)管國家的合法性。

上述四種實踐邏輯可能在不同的國家表現(xiàn)程度不一。有研究者曾對加拿大、丹麥、芬蘭、瑞典、英國、美國等國家的“監(jiān)管影響評價”進行過對比分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：授權(quán)及政治性控制的邏輯在英國、美國表現(xiàn)得比較顯著，加拿大處于中等，丹麥、芬蘭、瑞典等國并不顯著;理性的政策分析邏輯在美國、英國比較顯著;象征性政治的邏輯則在丹麥、芬蘭、瑞典等國比較顯著 〔23 〕。

四、如何看待“監(jiān)管影響評價”

以上分析說明，“監(jiān)管影響評價”通過嚴格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達致公共政策目標的關(guān)鍵信息，試圖在最大化社會福利的同時設(shè)計出最正確的政策方案。對“監(jiān)管影響評價”進行評介，主要涉及這樣三個問題：一是如何看待“監(jiān)管影響評價”同循證決策之間的關(guān)系，二是如何看待“監(jiān)管影響評價”受到的批評，三是“監(jiān)管影響評價”的適用性如何。

第一個問題是如何看待“監(jiān)管影響評價”與循證決策的關(guān)系。根據(jù)Pawson等人的論述，循證決策也就是以證據(jù)為基礎(chǔ)的決策，它貫穿于公共政策整個生命周期，循證原則主要體現(xiàn)在政策過程的三個階段，即：問題確認或議程設(shè)定，政策方案選擇，政策評估和調(diào)整，這三個階段都是以證據(jù)為基礎(chǔ)的 〔21 〕。若從政策過程的階段來看，“監(jiān)管影響評價”也體現(xiàn)在政策過程的兩個階段：政策方案選擇前對政策方案的成本收益進行詳細衡量，政策方案執(zhí)行后對于產(chǎn)生的影響進行評價?？梢?，“監(jiān)管影響評價”是循證決策過程的一部分，是循證決策中產(chǎn)生“證據(jù)”的重要工具。

第二個問題是如何看待“監(jiān)管影響評價”受到的批評?！氨O(jiān)管影響評價”在學(xué)界也存在爭議和批評。在美國，關(guān)于使用“監(jiān)管影響評價”的不同理由已經(jīng)引起了憲法學(xué)學(xué)者、政治科學(xué)家、律師的熱烈爭論，爭論點在于誰擁有掌控規(guī)則制定過程的權(quán)力。研究者們指出，美國模式的“監(jiān)管影響評價”增強了總統(tǒng)對于官僚機構(gòu)的控制權(quán)，增強了總統(tǒng)在監(jiān)管規(guī)則制定過程中的權(quán)力，但最終未必能夠真正保護監(jiān)管過程的理性。比如美國發(fā)動的對中國企業(yè)的貿(mào)易制裁也遭到了美國本土企業(yè)的反對，認為白宮的決策并未真正基于理性。這個例子又引出了研究者們對于“監(jiān)管影響評價”這套工具是否真正有效的擔憂?！氨O(jiān)管影響評價”是否真正有助于改善監(jiān)管質(zhì)量？對于這個問題，已有研究者從縱向定量分析和定性分析的角度對其進行了探究。根據(jù)Hahn 和Tetlock的總結(jié)，雖然“監(jiān)管影響評價”與監(jiān)管質(zhì)量的改善之間可能存在著一系列中介變量（比如監(jiān)管規(guī)章的類型和改變的機率，利益集團的類型和改變的機率，機構(gòu)的類型和改變的機率等）。但美國至今積累起來的證據(jù)表明，“監(jiān)管影響評價”中對于監(jiān)管方案展開經(jīng)濟性分析的質(zhì)量隨著時間的推移在穩(wěn)步提升，“監(jiān)管影響評價”對于美國的監(jiān)管決策有邊緣性的效果。事實上，從里根政府、克林頓政府到布什政府、奧巴馬政府，“監(jiān)管影響評價”的思想和實踐也一脈相承，無論出于象征性政治的考量還是出于事實上的理性決策，它能存在并延續(xù)本身就說明“監(jiān)管影響評價”的工具價值已經(jīng)被政府和民眾所接納。

第三個問題是如何看待“監(jiān)管影響評價”的適用性。筆者認為，盡管各國“監(jiān)管影響評價”的實踐模式不盡相同，但其利用經(jīng)濟分析方法來改善監(jiān)管政策質(zhì)量的本質(zhì)是一致的?；诟鲊O(jiān)管改革的共同訴求，“監(jiān)管影響評價”才得以從大西洋兩岸擴展到了發(fā)展中國家。“監(jiān)管影響評價”這套工具的廣為傳播體現(xiàn)了它蓬勃的生命力，但各國“監(jiān)管影響評價”的最佳實踐并不代表有一套統(tǒng)一的放之四海而皆準的“監(jiān)管影響評價”模式，“監(jiān)管影響評價”在各國的適用度還跟以下條件相關(guān)：（1）需要政府具備能夠?qū)嵤氨O(jiān)管影響評價”的能力，具體表現(xiàn)為計算和評估成本及收益的技能;（2）“監(jiān)管影響評價”要求延長協(xié)商程序，以確保收集和分析適當?shù)馁Y料，以便就監(jiān)管的影響達成共識;（3）進行咨詢和評估的需要可能會耗費大量時間和資源;（4）如果要持續(xù)使用“監(jiān)管影響評價”并使之成為監(jiān)管決策的一個正常特性，就需要得到政府各部門的支持;（5）“監(jiān)管影響評價”試圖使得監(jiān)管政策過程更公開透明，更負責(zé)任，由此來避免監(jiān)管俘獲;（6）“監(jiān)管影響評價”還需要政府自身的治理改革，在內(nèi)部營造更加公開透明的文化氛圍。

那么，對今日中國而言，“監(jiān)管影響評價”的意義在哪里？筆者認為，在世界經(jīng)濟緩慢復(fù)蘇、我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增大的情況下，“監(jiān)管影響評價”對于推進我國監(jiān)管決策科學(xué)化有著重要的意義。運用成本收益分析等科學(xué)的分析方法能增進現(xiàn)今我國監(jiān)管決策方案選擇過程中的理性，確保政策方案選擇符合政策目標，減少政策決策過程中的誤差和不必要的財政損失。具體來看，發(fā)達國家開展“監(jiān)管影響評價”的實踐可以為實踐中的中國公共政策制定提供以下借鑒：

一是從理念上來看，政府監(jiān)管決策前要對政府部門角色進行合理定位，決策方案選擇堅持理性導(dǎo)向。決策者在政策方案形成前，首先應(yīng)該回答的問題是，政府監(jiān)管行動有必要嗎？政府行動是否比不行動產(chǎn)生的效果要好？如果行動是必要的，就應(yīng)對可選擇的政策方案展開成本收益分析，確保所選擇的政策方案成本與收益相符，確保所選擇的政策方案符合最終的決策目標?，F(xiàn)今，在我國公共政策決策實踐中，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，政策決策部門也在不斷增強自身決策能力的建設(shè)，但仍然存在一些地方政府決策者對政府角色定位不清楚、決策缺乏理性的現(xiàn)象。比如，有的地方把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為振興農(nóng)業(yè)的突破口，有的地方則立足于科技興農(nóng)，采取了強制推廣某種經(jīng)濟作物或興辦科技示范園的形式，并把它列為政府中心工作。事實上，誠如周志忍所分析的，這些決策都未在決策前進行科學(xué)理性的考量，“不僅違反了中央關(guān)于黨政機關(guān)不得經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定，而且用行政手段剝奪農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，無疑是一種政府角色的越位”，如此政策最終將會扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾，損害政府形象 〔24 〕。

二是從制度建設(shè)上來看，需要將“監(jiān)管影響評價”內(nèi)化為政策決策的流程之一，增強決策部門間協(xié)同決策的能力，進一步推進陽光政府建設(shè)，推進政府信息公開制度建設(shè)?！氨O(jiān)管影響評價”的一項重要內(nèi)容就是要對替代方案進行成本收益分析，包括對于“不監(jiān)管”這項替代方案的成本收益分析，這就能夠用更充足的證據(jù)來佐證部門監(jiān)管行動是否必要，從而避免監(jiān)管決策的重復(fù)和資源浪費。事實上，在我國公共政策制定過程中，就曾出現(xiàn)因缺乏“監(jiān)管影響評價”和部門協(xié)同導(dǎo)致項目重復(fù)現(xiàn)象。以“電信普遍服務(wù)補助資金項目”為例。2015年國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》，為此工信部和財政部制定了“電信普遍服務(wù)項目”，旨在通過對市場失靈的農(nóng)村及偏遠地區(qū)開展的寬帶電信普遍服務(wù)提供政府補償，支持農(nóng)村及偏遠地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運行維護，促進電信普遍服務(wù)向廣大農(nóng)村特別是貧困落后地區(qū)推廣。根據(jù)實施方案，2015年兩部委批復(fù)補助了1.66萬個未通村，3.73萬個升級村寬帶建設(shè)和運行，補助資金37.2億元。然而，在后期對于項目的績效評價時發(fā)現(xiàn)，部分試點地區(qū)農(nóng)村寬帶建設(shè)存在著重復(fù)投入問題。檢查發(fā)現(xiàn)，N省780個行政村、S省150個行政村、A省24個行政村，在得到電信普服支持的同時還獲得了發(fā)改委“寬帶鄉(xiāng)村”資金補助?，F(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)，S省Z村由中國電信（“寬帶鄉(xiāng)村”項目）和中國移動（電信普遍服務(wù)項目）承建的兩個項目建設(shè)內(nèi)容完全一致。這時因為有關(guān)部門在制定政策時未對補助項目展開“監(jiān)管影響評價”，也因為缺乏部門協(xié)同，從而導(dǎo)致了項目建設(shè)重復(fù)的問題。這個案例說明，“監(jiān)管影響評價”對增強決策的科學(xué)性可行性合理性具有重要作用。

三是從技術(shù)上來看，需要增強政府決策人員科學(xué)決策的能力。這包括需要對決策人員進行相關(guān)培訓(xùn)，讓決策人員掌握“監(jiān)管影響評價”的具體操作方法（包括成本收益分析等方法），增強其執(zhí)行“監(jiān)管影響評價”的能力。正如Camilla等人所言，“在微觀層面，缺乏受訓(xùn)練的人員最終會損害執(zhí)行“監(jiān)管影響評價”的能力” 〔2 〕，這也必將最終影響“監(jiān)管影響評價”實施的持續(xù)性。

總而言之，在世界經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，我國不僅僅需要在發(fā)展經(jīng)濟方面向發(fā)達國家取經(jīng)，還需在政府行政方面向發(fā)達國家的先進政策決策理論與實踐學(xué)習(xí)。與績效管理運動一樣，監(jiān)管決策領(lǐng)域的“監(jiān)管影響評價”就是亟待我們思考與學(xué)習(xí)的對象。也正是基于這樣的認識論，對于仍處于發(fā)展中而且公共政策理論與實踐仍待深化的中國而言，就有充分的理由放眼關(guān)注、冷靜思考和謹慎研究國外監(jiān)管決策領(lǐng)域這場監(jiān)管影響分析運動。

注 釋：

①英國財政部將“政府部門對于商業(yè)案例的監(jiān)督”“財政部審核過程”“監(jiān)管影響評價”作為監(jiān)管決策前必經(jīng)的三個程序。

②此處是指英國在《財政部綠皮書》中所構(gòu)建的政策循環(huán)圈，包括基本原理（Rationale）、目標（Objectives）、評價（Appraisals）、監(jiān)控（Monitoring）、評估（Evaluation）、反饋（Feedback）。

③關(guān)于循證決策的具體實踐，參見李樂、周志忍：《英國社會政策循證決策的理論與實踐：對中國的啟示》，《中國公共政策評論》2017年第1期。

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責(zé)任編輯 周 榮