高興民　郭芹

〔摘要〕 深圳、廈門、珠海、汕頭、海南等經(jīng)濟特區(qū)地處改革開放前沿，市場經(jīng)濟發(fā)達，公民權利意識較強，社會矛盾較為突出，對社保工作提出了更高要求。目前經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展的基本狀況是：覆蓋面不斷擴大，基金收支增幅較大，經(jīng)濟適應性普遍不強，待遇標準逐漸提高。新常態(tài)下，經(jīng)濟特區(qū)面臨著農民工社會保險問題凸顯、社會養(yǎng)老負擔日益嚴重、社?；鹬Ц秹毫Σ粩嘣龃蟆⑸鐣ｋU的法治化程度不高等現(xiàn)實困境。推進經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展，要著力于以下幾個方面：完善經(jīng)濟特區(qū)農民工社會保險制度，提高農民工社會保障水平;建立多支柱的養(yǎng)老保險制度，推動經(jīng)濟特區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展;加強經(jīng)濟特區(qū)社?；鸬倪\營管理，保障社?；鸢踩行н\營;完善經(jīng)濟特區(qū)社保政策法規(guī)體系，提升社會保險的法治化程度。

〔關鍵詞〕 新常態(tài)，經(jīng)濟特區(qū)，社會保險

〔中圖分類號〕F249.27 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0098-09

改革開放后不久成立的深圳、廈門、珠海、汕頭、海南五大經(jīng)濟特區(qū)①（簡稱五大經(jīng)濟特區(qū)）地處我國東南沿海地區(qū)，是我國市場經(jīng)濟的先行地區(qū)。市場經(jīng)濟的特點及固有缺陷要求加快對包括社會保險在內的市場經(jīng)濟配套制度的改革，因此經(jīng)濟特區(qū)在社會保險制度改革方面也一直先行先試。隨著經(jīng)濟特區(qū)全面深化改革的推進，社會保險事業(yè)取得了較快發(fā)展，但新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)濟增速、財政收支、產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構、人口結構以及經(jīng)濟制度環(huán)境發(fā)生了較大變化，農民工社保問題逐漸凸顯、社?；饓毫Τ掷m(xù)增加、社會養(yǎng)老負擔日益嚴重、社會保險的法制化程度不高等問題制約了特區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。為此，需要進一步完善經(jīng)濟特區(qū)的社會保險制度，以適應新形勢的發(fā)展要求，從而更好地為經(jīng)濟特區(qū)提供穩(wěn)定的社會經(jīng)濟環(huán)境和轉型發(fā)展的動力。

一、新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展的社會經(jīng)濟基礎

（一）新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟增速趨緩，社會保險發(fā)展存在較大上升空間

經(jīng)濟特區(qū)地處我國改革開放前沿，市場經(jīng)濟發(fā)達，經(jīng)濟增速較快，為特區(qū)社會保險發(fā)展提供了良好的經(jīng)濟基礎。2013-2018年，五大經(jīng)濟特區(qū)的國內生產(chǎn)總值（簡稱GDP）年均增長率分別為8.93%、8.17%、9.42%、7.20%、7.75%，均高于同期全國GDP年均增長率7.03%。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，特區(qū)經(jīng)濟增速趨緩，2013-2018年，各個特區(qū)的GDP增長率整體上呈下降趨勢。按常住人口計算，2018年五大經(jīng)濟特區(qū)的人均GDP分別為18.96萬元、11.80萬元、15.94萬元、4.46萬元、5.20萬元，其中深圳、廈門和珠海的人均GDP均超過1萬美元（約合人民幣6.6萬元），高于全國人均GDP6.46萬元。根據(jù)國際經(jīng)驗，地區(qū)人均GDP達到1萬美元標志著地區(qū)經(jīng)濟社會的整體發(fā)展達到中等發(fā)達國家水平，其產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、公共產(chǎn)品供給、居民社會保障等方面水平較高，但相比于中等發(fā)達國家，經(jīng)濟特區(qū)的社保水平還有一定差距，存在較大上升空間。

從特區(qū)國內生產(chǎn)總值與社會保險發(fā)展情況看，地區(qū)國內生產(chǎn)總值較高的特區(qū)，其社會保險發(fā)展水平也較高，如深圳、廈門、珠海。地區(qū)國內生產(chǎn)總值不占優(yōu)勢的汕頭和海南，其參保規(guī)模、基金結余、保障層次等方面與深圳、廈門、珠海存在一定差距。新常態(tài)下經(jīng)濟增速、經(jīng)濟結構、發(fā)展動力以及經(jīng)濟制度環(huán)境都在發(fā)生顯著變化，并對社保發(fā)展提出了新要求。經(jīng)濟特區(qū)社會保險的發(fā)展要與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，為特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境以及轉型動力。

（二）經(jīng)濟特區(qū)財政收支增幅較大，社會保障與就業(yè)支出占比不高

經(jīng)濟特區(qū)地方財政收入水平整體較高，財政收支增長較快，為特區(qū)社會保險的發(fā)展提供了資金支持。2018年，五大經(jīng)濟特區(qū)人均財政收入分別為2.72萬元、3.12萬元、1.75萬元、0.70萬元、1.47萬元，其中，除汕頭外，其他特區(qū)的人均財政收入均高于全國人均財政收入1.31萬元。新常態(tài)下特區(qū)經(jīng)濟增速趨緩以及供給側結構性改革推進，財政收支困境逐漸凸顯。2012-2018年，五大經(jīng)濟特區(qū)的財政收入年均增長率分別為23.12%、12.26%、17.31%、6.09%、13.04%，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國增長率9.41%;財政支出年均增長率分別為28.92%、10.51%、28.31%、14.94%、13.91%，除廈門外，其他特區(qū)均高于全國增長率12.62%。深圳、珠海、汕頭特區(qū)的財政支出年均增幅明顯大于財政收入年均增幅。海南社保基金對財政補貼的依賴度不斷增強，2013-2017年地方財政對社保基金的補助年均增長15.72%。

近年來經(jīng)濟特區(qū)社保和就業(yè)支出增幅和占比不高。2013-2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)的社保和就業(yè)支出年均增長率分別為51.34%、15.36%、54.77%、19.18%、14.50%，其中，廈門和海南的增長率均低于全國增長率17.46%。2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)的社保和就業(yè)支出占比分別為5.22%、6.90%、11.66%、13.66%、12.70%，其中，深圳、廈門、珠海的占比均低于全國占比12.10%，占比大小依次為汕頭、海南、珠海、廈門、深圳。特區(qū)社保和就業(yè)支出占比排序與特區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值排序不一致，深圳作為五大經(jīng)濟特區(qū)之首，其社保和就業(yè)支出占比卻在五大經(jīng)濟特區(qū)中最低。

（三）經(jīng)濟特區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構以第三產(chǎn)業(yè)為主，就業(yè)人員工資標準逐漸提高

新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，促進了信息物流、金融保險、旅游商貿等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2018年全國和五大經(jīng)濟特區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)所占比重分別為52.2%、58.8%、58.2%、49.1%、44.8%和56.6%。2012-2018年，深圳、廈門、海南的第三產(chǎn)業(yè)比重均高于全國水平，且三產(chǎn)比重高于二產(chǎn)比重。珠海和汕頭的第三產(chǎn)業(yè)比重逐年增加，但二產(chǎn)比重高于三產(chǎn)比重。經(jīng)濟特區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級帶動了特區(qū)就業(yè)結構的調整，2012-2018年，五大經(jīng)濟特區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重分別增加了3.1%、7.9%、4.6%、2.1%、9.7%。在特區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級背景下，低端勞動力產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)的淘汰將部分企業(yè)擠出市場，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難導致社保繳費能力下降，影響了社保繳費的穩(wěn)定性 〔1 〕。

城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標準是影響社會保險繳費標準和待遇水平的主要因素。近年來，特區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標準呈上升趨勢，2017年五大經(jīng)濟特區(qū)在崗職工年平均工資分別為100173元、75452元、81014元、61868元、69062元，其中深圳、珠海的年平均工資高于全國水平76121元。2017年五大經(jīng)濟特區(qū)最低工資標準分別為2130元、1700元、1650元、1350元、1270元，其中深圳最低工資標準居于全國最低工資排名前列，廈門和珠海處于中等水平，汕頭和海南排名靠后。

（四）經(jīng)濟特區(qū)人口發(fā)展呈現(xiàn)多樣化狀態(tài)

當前經(jīng)濟特區(qū)仍然處于勞動力供給充足、人口社會負擔較輕的人口紅利期，人口流動性強和城鎮(zhèn)化水平高的狀態(tài)并存。在深圳全市常住人口中，78.03%②的人員戶口登記地與現(xiàn)居住地不一致且離開戶口登記地半年以上，廈門全市有51.3%的常住人口戶口登記地為其他地市③，2017年珠海人口總遷移率46.34%，海南候鳥人口130.98萬，其中流動型候鳥人口占比60.75%。人口流動性強使得特區(qū)的社?；鸫罅砍恋砝鄯e，同時流動人口的社保問題也較為突出。特區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平較高，2017年五大經(jīng)濟特區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率分別為100%、89.1%、89.4%、70.4%、58.0%，均高于本省和全國水平。人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的經(jīng)濟效應有利于增加社保融資渠道，同時有利于社保覆蓋面的擴大以及統(tǒng)籌層次的提高。隨著戶籍制度改革的深入推進，經(jīng)濟特區(qū)率先推行居住證制度和積分落戶制度，戶籍人口比重提高。2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)的戶籍人口占比分別為34.70%、57.61%、67.33%、100.82%、98.30%。在戶籍與福利掛鉤的二元制度下，特區(qū)戶籍人口比重的提高將帶來社會保險負擔增加。

另一方面，特區(qū)人口年輕化狀態(tài)和老齡化趨勢并存。深圳作為全國人口最年輕的城市，常住人口平均年齡大約為33歲，其養(yǎng)老替代率和養(yǎng)老支付率較低，養(yǎng)老保險基金積累具有優(yōu)勢。除汕頭外，其他特區(qū)都具備較強的人口年齡結構競爭力④。近年來特區(qū)人口老齡化加快，2018年海南65歲及以上人口占比8.14%，2017年深圳、廈門60歲以上的戶籍老年人口占比分別為6.6%和14.7%，深圳預計在2023年進入老齡化社會。2016年珠海、汕頭60歲以上戶籍人口老齡化率分別為13%和13.57%。特區(qū)人口老齡化趨勢下老年撫養(yǎng)比逐年提高，2014-2018年廈門年均常住人口老年撫養(yǎng)比為7.78%，2013-2017年海南年均老年負擔系數(shù)為11.23%。逐年提高的人口撫養(yǎng)比體現(xiàn)了特區(qū)勞動力供給逐漸減少、老齡化進程逐漸加快的趨勢。目前特區(qū)以年輕人口為主體的人口結構使得社保繳費群體大于社?；鹬С鋈后w，人口社會負擔較輕，但是人口結構日益老化必將帶來社?；鹗罩Ш獾娘L險。同時，特區(qū)人口老齡化的加快將導致社會養(yǎng)老負擔加重、勞動力市場結構失衡、經(jīng)濟增長速度放緩等相關問題，從而對特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

二、新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展的基本狀況

（一）經(jīng)濟特區(qū)社會保險覆蓋面不斷擴大

經(jīng)濟特區(qū)社會保險的參保人數(shù)、參保率以及參保人數(shù)增長率反映了特區(qū)社會保險的參保狀況。2017年五大經(jīng)濟特區(qū)的社會保險參保人數(shù)分別為5881.17萬人、1278.33萬人、584.61萬人、385.48萬人、1094.61萬人，2017年深圳、廈門和珠海的社會保險參保率整體上高于全國社會保險參保率，汕頭和海南社會保險參保率低于全國水平⑤ （見表1）。

2012-2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)各類保險的參保人數(shù)持續(xù)增加。其中，深圳社會保險參保規(guī)模較大，參保人數(shù)增長較快，特別是失業(yè)保險和生育保險的增幅較高。廈門重視醫(yī)療保險建設，其醫(yī)療保險參保人數(shù)年均增長率較高。汕頭由于近年來社保的財政支出占比及增長率較高，各類保險參保人數(shù)增長較快。與全國情況相比，在社會保險方面，除深圳外，其他特區(qū)均低于全國增長率;在養(yǎng)老保險方面，深圳和廈門高于全國增長率，其他特區(qū)低于全國增長率;在醫(yī)療保險方面，五大經(jīng)濟特區(qū)均低于全國增長率;在工傷保險方面，除廈門和汕頭外，其他特區(qū)低于全國增長率;在失業(yè)保險方面，深圳和廈門高于全國增長率;在生育保險方面，深圳、廈門和珠海高于全國增長率（見表2）。

與此同時，經(jīng)濟特區(qū)外來務工人員參保規(guī)模較大，參保人數(shù)持續(xù)增加。2011-2016年深圳外來務工人員參加工傷保險所占比重年均為87.33%，年均增長率為2.1%;珠海外來務工人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險所占比重年均為52.55%，年均增長率為2.2%;廈門外來務工人員參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險所占比重年均分別為48.23%、34.52%、64.83%、62.53%、66.64%，年均分別增長7.9%、8.8%、7.2%、7.9%、8.4%。

（二）經(jīng)濟特區(qū)社會保險基金收支增幅較大

經(jīng)濟特區(qū)社保基金收支和結余情況反映了特區(qū)社?；鸬倪\營管理狀況。2014-2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)的社?；鹗杖胫鹉暝鲩L，社?；鹗杖肽昃謩e增長24.73%、9.07%、16.13%、11.09%、18.75%，其中深圳高于全國增長率22.87%;同時，社?；鹬С鰧崿F(xiàn)了較大幅度增長，社?；鹬С瞿昃謩e增長28.45%、20.33%、31.59%、16.90%、12.10%，其中深圳和珠海高于全國增長率24.38%。深圳、廈門、珠海、汕頭的基金支出增幅高于基金收入增幅，分別高出3.72、11.26、15.46、5.81個百分點，社?；鹬Ц秹毫χ饾u增大。

養(yǎng)老保險基金是社?；鸬闹匾M成部分，2014-2017年，五大經(jīng)濟特區(qū)的養(yǎng)老保險基金收入年均增長率分別為19.22%、11.82%、17.92%、9.15%、20.73%，支出年均增長率分別為27.37%、22.72%、37.17%、13.73%、12.95%，其中，五大經(jīng)濟特區(qū)的養(yǎng)老保險基金收入年均增長率均低于全國增長率22.92%，深圳、珠海的養(yǎng)老保險基金支出年均增長率高于全國增長率24.43%，且除海南外，其他四個特區(qū)的養(yǎng)老保險基金支出增幅分別高出基金收入增幅8.15、10.9、19.25、4.58個百分點，養(yǎng)老保險基金收支平衡壓力漸增。

由于制度內人口紅利的貢獻以及社保覆蓋面的不斷擴大，特區(qū)社保基金結余較多，社保基金的備付能力較強。2017年五大經(jīng)濟特區(qū)的社?；鸾Y余比分別為2.81、1.50、1.33、1.12、1.22，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國結余比1.18;養(yǎng)老保險基金結余比分別為3.90、1.80、1.48、1.08、1.17，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國結余比1.15。

（三）經(jīng)濟特區(qū)社會保險的經(jīng)濟適應性普遍不強

社會保險的經(jīng)濟適應性是指社會保險發(fā)展水平相對于經(jīng)濟發(fā)展水平的適應程度。產(chǎn)出適應性指標和財政適應性指標是衡量社會保險經(jīng)濟適應性的兩個重要指標。其中，產(chǎn)出適應性指標用以考察社保對經(jīng)濟產(chǎn)出的適應程度，根據(jù)社保支出與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值進行衡量;財政適應性指標用以考察社保對財政的適應程度，根據(jù)社保支出與財政支出的比值進行衡量 〔2 〕128。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得知，2018年，除海南外，其他四大經(jīng)濟特區(qū)的產(chǎn)出適應性指標水平均低于全國水平0.055。除汕頭外，其他特區(qū)的財政適應性指標水平均低于全國水平（見表3）。五大經(jīng)濟特區(qū)中，深圳的產(chǎn)出適應性和財政適應性都不高，汕頭的財政適應性較高，海南的產(chǎn)出適應性較高。與全國情況相比，特區(qū)社會保險發(fā)展水平相對于經(jīng)濟發(fā)展水平的適應程度不高，社保的經(jīng)濟適應性普遍不強，反映出社保發(fā)展相對其經(jīng)濟發(fā)展仍然不足，特區(qū)財政支出在社會保險方面重視不夠，社保統(tǒng)籌層次不高或是統(tǒng)籌不合理。因此，如何構建與特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社保制度是當前特區(qū)社會保險發(fā)展的重要課題。

（四）經(jīng)濟特區(qū)社會保險待遇標準逐漸提高

社會保險與經(jīng)濟增長的協(xié)調發(fā)展需要建立社會保險待遇水平的正常調整機制，以發(fā)揮社會保險對社會經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”功能。近年來隨著經(jīng)濟特區(qū)在崗職工平均工資和最低工資標準的不斷上調，特區(qū)社會保險待遇標準逐漸提高（見表4）。一是城鄉(xiāng)居民的基礎養(yǎng)老金標準上調。2010年特區(qū)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民養(yǎng)老保險，在本省和全國范圍內實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險全覆蓋。目前特區(qū)基礎養(yǎng)老金標準已經(jīng)超過了省級和國家標準，其中深圳、廈門、珠海的標準位居全國前列。二是企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇提高。2017年深圳、廈門、珠海、海南企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金待遇均高于全國待遇水平2362元。三是醫(yī)療保險財政補助標準上調。2017年全國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險人均補貼標準為450元，廈門和珠海高于全國標準，其他特區(qū)與全國標準持平。四是失業(yè)保險金標準提高。隨著特區(qū)最低工資標準的逐漸提高，失業(yè)保險金不斷上漲?？傮w上看，經(jīng)濟特區(qū)的社保待遇水平較高，其中深圳、廈門、珠海的社保待遇標準高于全國水平，而汕頭和海南的社保待遇水平相對較低。

三、新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

（一）戶籍制度改革背景下經(jīng)濟特區(qū)農民工社會保險問題凸顯

《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，社會保障服務的供給逐步以居住證制度為依據(jù)，不斷縮小戶籍與非戶籍人口社保服務的差距”。農民工群體是城市非戶籍人口的重要組成部分，經(jīng)濟特區(qū)擁有較大的外來農民工規(guī)模，隨著特區(qū)社保政策法規(guī)的完善，參加社會保險的農民工比重不斷增加，但特區(qū)的社會保障和就業(yè)支出相對較低，農民工社會保險問題仍未受到足夠重視，相關部門對農民工參加各項社會保險的統(tǒng)計分析不足。目前的社會保險制度主要是按照城鎮(zhèn)人員的正規(guī)就業(yè)設定和實施的，不符合農民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性強的特點。參照城鎮(zhèn)職工的標準繳納社會保險費，基于收入水平偏低的現(xiàn)狀，農民工難以負擔。由于社會保險成本的上升，一些農民工就業(yè)的小企業(yè)、個體經(jīng)營企業(yè)，往往不按照相關規(guī)定繳納社會保險費，導致農民工參保率不高 〔3 〕。與城鎮(zhèn)職工相比，農民工參加的社保項目較少，主要是工傷保險和醫(yī)療保險，參加養(yǎng)老、失業(yè)和生育保險的比重不高，且統(tǒng)籌層次和保障水平較低，難以享受和城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。

同時，農民工社會保險的繳納基數(shù)偏低，主要是按照最低工資標準繳納。其中，深圳特區(qū)養(yǎng)老保險繳費下限經(jīng)歷多次調整，從本市上年度城鎮(zhèn)職工月均工資的40%，上調至本市上年度城鎮(zhèn)職工月均工資的60%，再下調至本市最低工資標準，并維持至今。根據(jù)2014年深圳市螢火蟲工友服務中心對非深圳戶籍勞動者養(yǎng)老保險狀況的抽樣調查結果，77.5%的工廠按照最低工資標準繳納養(yǎng)老保險，按照法定標準繳納養(yǎng)老保險的工廠只占4.8%。此外，由于特區(qū)間經(jīng)濟實力的差異，各個特區(qū)農民工的社會保障政策和規(guī)定缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調性和穩(wěn)定性，對社保項目在繳費主體、繳費標準、待遇水平等方面的規(guī)定存在較大差別。因此，如何保障農民工享有和城鎮(zhèn)職工相同的社保待遇，同時解決在特區(qū)繳納了社會保險費用后流出的農民工的社保關系轉移接續(xù)問題，以及戶籍制度改革下農民工轉換成為城鎮(zhèn)戶籍人口后的社會保險銜接，成為特區(qū)社會保險發(fā)展亟待解決的難題。

（二）人口老齡化趨勢下經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老負擔日益嚴重

自20世紀80年代經(jīng)濟特區(qū)成立以來，成批的年輕外來人口涌入特區(qū)參與特區(qū)建設發(fā)展，特區(qū)人口結構呈現(xiàn)出明顯的年輕化特征。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，改革開放之初來到特區(qū)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的年輕人開始集中進入老齡階段，加上當前投靠子女的隨遷老人數(shù)量不斷增加，特區(qū)的養(yǎng)老隊伍日益擴大，養(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金逐漸出現(xiàn)支付困境。2013-2017年廈門、海南的基本養(yǎng)老保險基金支出年均分別增長了26.53%和15.33%，基本醫(yī)療保險基金支出年均分別增長了22.83%和11.12%。在當前養(yǎng)老保險制度的三支柱模式下，養(yǎng)老保險第二、第三支柱未充分發(fā)揮其功能作用是特區(qū)基本養(yǎng)老保險負擔加重的重要原因?，F(xiàn)階段作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險承擔了保障退休人員基本生活的主要責任，而作為第二、第三支柱的企業(yè)年金和商業(yè)保險至今仍處于發(fā)展的初級階段 〔4 〕。自2004年我國推出企業(yè)年金制度以來，經(jīng)濟特區(qū)建立企業(yè)年金制度的企業(yè)占比較低，目前主要是機關事業(yè)單位、大型國有企業(yè)以及部分經(jīng)濟效應較好的中小企業(yè)，企業(yè)年金參保人數(shù)總量小，收益不穩(wěn)定。同時，商業(yè)養(yǎng)老保險實施范圍比較狹窄，其發(fā)展的深度和密度有待提高。

人口老齡化的迅速發(fā)展擴大了特區(qū)養(yǎng)老服務的需求，目前特區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展比較滯后，養(yǎng)老服務設施和服務供給仍然緊缺。其中，社會養(yǎng)老機構普遍存在專業(yè)人才短缺、服務標準不統(tǒng)一、機構運營困難等問題，公辦養(yǎng)老機構面臨內部改善缺乏動力、基礎設施滯后等困境 〔5 〕。以每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)為例，2014年深圳、珠海、汕頭的養(yǎng)老床位數(shù)分別為39.2張、25.9張、20.9張，其中只有深圳達到了全國平均水平27.2張，以及廣東省定目標數(shù)30張。根據(jù)國家規(guī)定的2020年養(yǎng)老床位數(shù)35～40張的標準，除深圳特區(qū)外，目前其他特區(qū)提供的養(yǎng)老床位數(shù)與此標準存在較大差距，養(yǎng)老床位數(shù)仍然存在較大的供需缺口。同時，低水平、同質化的養(yǎng)老服務供給難以滿足醫(yī)養(yǎng)結合的需求。目前經(jīng)濟特區(qū)養(yǎng)老機構提供的主要是飲食、安居等生活照料服務，缺少心理慰藉、生活保健、康復護理等高質量的養(yǎng)老服務。而且，專業(yè)養(yǎng)老護理服務人員短缺，存在專業(yè)服務水平不高而費用不低的問題。

（三）經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟特區(qū)社?；鹬Ц秹毫Σ粩嘣龃?/p>

制度內人口紅利的貢獻是經(jīng)濟特區(qū)社保基金結余較大的主要原因之一，隨著特區(qū)外來農民工增速逐漸下降以及人口老齡化加快，由轉移勞動力帶來的人口紅利將逐漸消失，社?；鸾y(tǒng)籌賬戶的籌資將出現(xiàn)繳費人口銳減的新問題。新常態(tài)下特區(qū)經(jīng)濟增速放緩，社保的經(jīng)濟適應性減弱，加上受社保費率降低和社保待遇標準提高等因素制約，社保基金收支平衡壓力漸增。同時，在特區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉型升級的背景下，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)困難，為減輕人工成本，發(fā)生逃避繳納社會保險費行為。部分勞動者由于用人單位逃避繳納社保責任而被迫自動放棄投保。此外，部分勞動者主要包括農民工群體、靈活就業(yè)人員、個體工商戶等，對社保受益認識不足，擔心異地轉移接續(xù)困難而在老家購買保險，所以主動放棄投保以獲取更多的直接收入。勞動者棄保會加劇社保實際繳費人數(shù)占參保人數(shù)比例的下滑態(tài)勢，將為未來養(yǎng)老保險以及財政安全埋下嚴重隱患 〔6 〕。從2014年開始，海南全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險處于收支失衡的臨界點，社?；鸢踩\行的風險逐漸增大。2015年汕頭出現(xiàn)較大的保險基金收支相抵赤字，其中養(yǎng)老保險基金赤字高達43938萬元，職工醫(yī)療保險基金赤字達1079萬元。

在現(xiàn)行社保政策法規(guī)框架下，我國社保基金受到較為嚴格的管制，經(jīng)濟特區(qū)社保基金投資渠道較為單一，以銀行存款、債券投資和委托管理為主要投資方式，社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰Σ粡?。其中銀行存款占地方社?；鹂傤~的90%以上，債券投資占比很小，基金的投資收益率低，保值增值能力弱。2017年珠海用于銀行存款投資的社保基金比例為91.78%，債券投資0萬元，用于委托管理的基金占比8.00%;汕頭用于社會保險基金投資銀行存款的社保基金占比98.78%，用于債券投資22萬元，委托運營0萬元。實際上，社?；鸫媪吭谏绫；鸫婵罾省鴰烊逝c通貨膨脹率存在逆差的情況下已經(jīng)處于貶值困境，且社?；鸾Y余與其貶值風險成正向關系 〔7 〕。此外，特區(qū)社保基金違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在，2018年深圳、珠海各查處并整改3宗涉案金額較大的社?；疬`法違規(guī)案件。雖然當前特區(qū)已經(jīng)制定了社會保險基金運營管理的制度規(guī)定，但社?；疬\營管理的信息披露不足，特別是對社?；鹳Y產(chǎn)配置的信息披露欠缺，社保基金內部監(jiān)督和社會監(jiān)督的約束作用較弱，監(jiān)督管理的效果不夠明顯。

（四）法治中國建設進程中經(jīng)濟特區(qū)社會保險的法治化程度不高

社會保險法治建設是法治中國建設的重要內容?，F(xiàn)階段，我國尚未形成統(tǒng)一完整的社會保險基本法律體系，社會保險的法治化程度不高，規(guī)范性文件的可操作性不強。當前經(jīng)濟特區(qū)的社保政策法規(guī)仍然滯后。一方面，五大經(jīng)濟特區(qū)的立法權沒有充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，深圳、廈門、珠海、汕頭利用特區(qū)立法權制定的法律法規(guī)平均占比為68%，海南特區(qū)立法權的使用力度遠遠不足。截至2016年3月，海南41件現(xiàn)行有效的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)約占省級現(xiàn)行有效法規(guī)總數(shù)的20% 〔8 〕。經(jīng)濟特區(qū)依據(jù)全國和本省制定的社保法規(guī)和政策文件，結合本區(qū)情況制定了一系列地方性社保政策法規(guī)。整體上看，深圳、廈門、珠海特區(qū)比較重視社會保險法制建設，其制定和修訂的社保政策法規(guī)較多，其中，廈門和海南重視對養(yǎng)老保險政策法規(guī)的完善，珠海注重制定與修訂醫(yī)療保險政策法規(guī)，汕頭制定的社保政策法規(guī)數(shù)量不及其他特區(qū)，主要是轉發(fā)并實施廣東省的社保政策法規(guī)和相關文件。經(jīng)濟特區(qū)的社保政策法規(guī)以政策文件為主，這些文件大多停留在政策層面，未形成規(guī)范性和強制性的法律規(guī)范，缺乏執(zhí)行力和強制力 〔9 〕96。

另一方面，隨著特區(qū)社保覆蓋面的擴大以及社保新矛盾的凸顯，社保領域的立法還存在很多空白地帶。目前特區(qū)農民工社保政策法規(guī)不夠健全，農民工異地養(yǎng)老、大病醫(yī)療、失業(yè)、生育等方面的規(guī)范性文件需要補充與完善。同時，農民工社保政策法規(guī)的執(zhí)行力度不夠，由于用人單位違法成本較低，對企業(yè)拖欠或拒繳社?；鹦袨榈膹娭拼胧┎蛔?，農民工勞動合同簽訂率不高、工資被拖欠、工傷賠償難等現(xiàn)象時有發(fā)生。2010年我國社會保險法的出臺使全國性社?；鸸芾碜呦蚍ㄖ位?。目前特區(qū)社?；鸸芾碇饕菂⒄毡臼〕雠_的社?；鸨O(jiān)督條例，特區(qū)社保基金投資運營、監(jiān)督管理等方面的制度規(guī)范有待進一步完善。此外，社保反欺詐相關法規(guī)存在不足。以珠海為例，《珠海市社會保險反欺詐辦法》規(guī)定的主體范圍屬于狹義概念，反欺詐主體被限定為“勞動保障、稅務等相關政府職能部門”，不利于抑制社保欺詐行為。同時，對于社保欺詐行為舉報人的保護權只是作為社保反欺詐人員的工作紀律予以要求，對舉報人實施打擊報復的行為設定為“依法承擔賠償責任”，對舉報人的保護力度不夠 〔10 〕。

四、新常態(tài)下推進經(jīng)濟特區(qū)社會保險發(fā)展的基本路徑

（一）完善經(jīng)濟特區(qū)農民工社會保險制度，提高農民工社會保障水平

經(jīng)濟特區(qū)作為外來務工人員較為集中的地區(qū)，其農民工問題關系到特區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級、社會管理形勢穩(wěn)定以及深度城市化等問題。戶籍制度改革的深入要求建立與其相適應的社會保險制度，經(jīng)濟特區(qū)應加強對農民工社會保險的補貼力度，完善居住證制度下農民工的社會保險服務，實施靈活有彈性的社會保險制度，為農民工參保提供穩(wěn)定的政策預期與心理預期 〔11 〕129。一方面，完善農民工社會保險財政投入機制。經(jīng)濟特區(qū)地方財政收入水平整體較高，應加大對農民工社會保險的財政投入，設立農民工專項社?；?，提高農民工社保統(tǒng)籌層次和參保率。通過加強宣傳教育，提高農民工對社會保險制度和勞動合同法的認識，增強農民工的參保意愿及與用人單位簽訂勞動合同的行為。同時，嚴格界定和規(guī)范用工單位需要承擔的社保繳納責任，禁止以協(xié)商方式不為農民工參加社會保險繳費，對偷逃社會保險費的用工單位進行追繳，并追究其法律責任 〔12 〕。

另一方面，構建滿足農民工需求的社會保險制度。首先，根據(jù)農民工收入情況和繳費能力，并參照城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民參加養(yǎng)老保險的規(guī)定，確定靈活的養(yǎng)老保險繳費標準，強制要求用人單位必須為農民工繳納相應檔次的養(yǎng)老保險費。其次，將農民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體系，加大對基本醫(yī)療和門診醫(yī)療的保障力度，完善大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度，逐步提高醫(yī)療報銷限額和比例，解決農民工群體“小病拖大病扛”問題。再次，制定有利于農民工的工傷鑒定程序，完善工傷賠償處理機制，使農民工在遭受工傷事故和患職業(yè)病后，合法權益得到有效保障。最后，用人單位應明確繳納失業(yè)保險費用的責任，建立農民工失業(yè)保險基金，使失業(yè)農民工獲得失業(yè)金或一次性生活補償，為失業(yè)農民工提供再就業(yè)培訓機會 〔13 〕。同時，將女性農民工納入生育保險制度范圍，使農民工享有與城鎮(zhèn)居民同等的生育社保待遇。此外，特區(qū)社會保險關系轉移接續(xù)和銜接任務艱巨，2018年深圳、廈門、珠海辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉移接續(xù)分別為188994人次、49727人次、27321人次。為此，應構建農民工信息共享平臺，實現(xiàn)農民工參保、就業(yè)、轉戶等信息共享，加強社保轉移接續(xù)制度的可持續(xù)性和異地繳付政策的可操作性，從根本上解決農民工流動性強而造成的社保關系銜接難的問題，從而提高農民工的參保意愿。

（二）建立多支柱的養(yǎng)老保險制度，推動經(jīng)濟特區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展

在人口老齡化背景下，建立多支柱、多層次的養(yǎng)老保險制度是經(jīng)濟特區(qū)養(yǎng)老保險發(fā)展的應有目標和方向，通過養(yǎng)老保障制度“三支柱”的合理架構，減輕特區(qū)基本養(yǎng)老保險的運行壓力。其一，強化基本養(yǎng)老保險制度第一支柱的功能作用。在確?；攫B(yǎng)老保險擴面提升的基礎上，通過安全有效的投資政策，實現(xiàn)社?；鸬膬r值保值，使養(yǎng)老基金的支付壓力得到緩解。其二，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金，完善養(yǎng)老保險制度的第二支柱。根據(jù)2018年實行的《企業(yè)年金辦法》，特區(qū)應逐步擴大企業(yè)年金覆蓋范圍，加快構建中小企業(yè)的自動納入機制，允許更多具備資格的金融機構參與企業(yè)年金管理，并提高企業(yè)年金管理機構的管理水平。其三，引導個人儲蓄養(yǎng)老保險和商業(yè)保險的發(fā)展，完善養(yǎng)老保險制度的第三支柱。建立以個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶為基礎、個人所得稅優(yōu)惠政策為激勵、個人和家庭自主選擇參加的個人養(yǎng)老金制度，評估個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點情況，有序擴大參與的金融機構和產(chǎn)品范圍 〔14 〕。

應對特區(qū)老年人口迅速增長的問題，關鍵在于加快特區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。特區(qū)應逐步放開養(yǎng)老服務市場，引導社會資本通過補助投資、發(fā)行債券、購買服務等方式投資養(yǎng)老服務業(yè)，推動養(yǎng)老模式從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向機構養(yǎng)老過渡。一方面，要優(yōu)化配置養(yǎng)老機構資源，將社會資本引入公辦養(yǎng)老機構運營管理中，推動養(yǎng)老機構的公建民營社會化改革。改革后的養(yǎng)老機構在履行基本的政府保障職責的同時，能夠享有與民辦養(yǎng)老機構同等的政策優(yōu)惠。同時，加強養(yǎng)老服務標準體系建設，完善養(yǎng)老服務等級評定的地方標準，提高養(yǎng)老機構服務質量水平。在市場機制作用下，開發(fā)不同類型的養(yǎng)老服務產(chǎn)品，使多樣化的養(yǎng)老服務需求得到滿足。另一方面，要推動特區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式的探索。具體來說，要建立健全養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構合作機制，創(chuàng)建醫(yī)療養(yǎng)老結合型養(yǎng)老機構;將醫(yī)養(yǎng)結合機構納入醫(yī)保定點機構，擴大護理保險基金支付范圍，涵蓋需要長期護理的參保老人的醫(yī)療費用和護理費用;建立養(yǎng)老床位功能的基本劃分標準，在原有千名老人擁有養(yǎng)老床位指標的基礎上，增加護理型床位擁有率的指標 〔15 〕。同時，加強培養(yǎng)養(yǎng)老服務專業(yè)人才，對從業(yè)人員進行職業(yè)資格認證和技能等級管理，擴大在醫(yī)養(yǎng)結合機構執(zhí)業(yè)的醫(yī)護人員規(guī)模。

（三）加強經(jīng)濟特區(qū)社保基金的運營管理，保障社?；鸢踩行н\營

為緩解經(jīng)濟特區(qū)社?；鹳H值風險，應對人口老齡化帶來的基金壓力，首先應完善特區(qū)社會保險財政投入機制，提高財政預算中社保支出的比例，使社會保障支出逐漸成為公共財政投資的重要方向。其次應將自由職業(yè)者群體逐步納入社會保險的覆蓋范圍。隨著信息時代的到來以及現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，靈活就業(yè)中的自由職業(yè)者群體規(guī)模不斷擴大，幾乎覆蓋了各個服務領域。根據(jù)《2014年O2O自由職業(yè)者分析報告》，這一群體具有較高的收入，但社保意識不高，參保繳費比例較低，具有極大的擴張潛力。再次，應加強社?；鸬氖袌龌蛯I(yè)化運作管理，提高社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰?，促使基金的主要來源由財政性轉移支付轉變?yōu)槌掷m(xù)投資運營收益。為此，特區(qū)在確保社?；鸺皶r支付的情況下，由社保基金管理部門對社?；疬M行直接投資，同時主動委托具備資格的基金運營機構進行間接投資，通過簽訂投資收益率和風險防范協(xié)議，監(jiān)督并考核基金運營機構的經(jīng)營業(yè)績和投資安全性，確保其投資組合滿足社保基金風險控制要求。最后，在保證基金投資安全性的同時，發(fā)揮市場在社保基金投資運營中的作用，盡可能提高社?；鸬耐顿Y回報率。一方面，要逐步優(yōu)化社保基金的投資結構，適當增加對權益類資產(chǎn)的投資比重，相應減少對銀行存款、國債等固定收益類資產(chǎn)的投資比重，提高社?；鹜顿Y收益率。在現(xiàn)有政策范圍內拓展實業(yè)投資渠道，探索將社會保險基金的投資范圍擴展到央企、優(yōu)秀民營企業(yè)，將部分社?；鹜顿Y國家基礎設施、重點項目等投資回報較為安全高效的領域，形成通過社?；鹩行н\營分享經(jīng)濟發(fā)展成果的內在機制 〔16 〕。另一方面，要強化對社?；疬\營的監(jiān)督管理，規(guī)范基金的征繳、支付、投資等行為，保證社保基金安全有效運營。其中，要重點加強對定點醫(yī)療機構、參保人就醫(yī)行為進行監(jiān)督管理，控制不合理醫(yī)療費用支出;加強對社保基金運營管理的社會監(jiān)督，完善社?；鹦畔⑴吨贫?，有效披露社?；鸬氖褂们闆r;實行外部審計制度，借鑒國外公共養(yǎng)老基金投資管理經(jīng)驗，通過外部審計機構加強對社會保險基金的外部審計，加大對企業(yè)少報參保人數(shù)、工資總額和拖欠社會保險費等現(xiàn)象的管治。據(jù)統(tǒng)計，2018年深圳特區(qū)清理社會保險欠費企業(yè)51380家，清理社會保險欠費44652.99萬元，汕頭特區(qū)清理社會保險欠費5615萬元。

（四）完善經(jīng)濟特區(qū)社保政策法規(guī)體系，提升社會保險的法治化程度

經(jīng)濟特區(qū)的“特”主要體現(xiàn)為在中央授權下，為實現(xiàn)對外開放、推動經(jīng)濟發(fā)展而率先實行的特殊優(yōu)惠政策與特殊經(jīng)濟體制。經(jīng)濟特區(qū)良好的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為特區(qū)社保政策法規(guī)體系的建設奠定了基礎。目前深圳特區(qū)制定的370多項法律法規(guī)、法規(guī)性文件中有將近1/3是在國家相關法律法規(guī)出臺前先行先試的。現(xiàn)階段應繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)立法權的優(yōu)勢，加快各項社會保險專項法規(guī)建設，逐步擴大各類保險的實施范圍，構建與特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社保政策法規(guī)體系，使特區(qū)社保政策優(yōu)勢走向法治化。其一，在深化戶籍制度改革背景下，完善農民工各項社會保險的政策法規(guī)，強化農民工社保權利的法律依據(jù)，明確農民工的各項社會保險以及政府、用工單位和農民工三方主體繳納社會保險費的法律責任與義務，逐步將農民工納入城鎮(zhèn)社會保險體系范圍 〔17 〕。同時，加大對違反農民工社保政策法規(guī)行為的打擊力度，對危害農民工社保權益的行為采取強制性措施。其二，在貫徹落實全國性《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》基礎上，制訂地方性社會保險基金投資運營管理的法規(guī)和規(guī)范性文件，形成社?；鸸芾淼姆煽蚣堋Ｍㄟ^法律法規(guī)明確社?；疬\營管理主體的權利與責任，形成社保基金投資的市場準入規(guī)則和現(xiàn)代治理結構，建立健全社保基金運營的監(jiān)督機制、考核與獎懲機制、風險披露機制等，規(guī)范社?；鸬恼骼U、運營、支付等各項行為。其三，適時修訂完善經(jīng)濟特區(qū)已有的社保反欺詐辦法和舉報社保欺詐的獎勵制度，包括《海南省社會保險基金監(jiān)督行政執(zhí)法規(guī)程（試行）》《海南省舉報騙取社會保險基金行為獎勵辦法（試行）》《廣東省珠海市社會保險反欺詐辦法》等。此外，強化社會保險相關政策法規(guī)的執(zhí)行力，保障特區(qū)社會保險政策法規(guī)的有效實施，同時特區(qū)之間應加強社會保險立法的經(jīng)驗交流，提高社保立法的統(tǒng)一性與協(xié)調性，在授權立法實踐中增創(chuàng)特區(qū)體制優(yōu)勢。

注 釋：

①目前我國共有七大經(jīng)濟特區(qū)，深圳、廈門、珠海、汕頭、海南是20世紀80年代成立的，喀什經(jīng)濟特區(qū)、霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)分別成立于2010年和2014年。后兩個經(jīng)濟特區(qū)由于成立較晚，本文主要研究前五大經(jīng)濟特區(qū)。

②根據(jù)深圳市2017年全國1%人口抽樣調查結果分析。

③根據(jù)2018年廈門市常住人口情況分析。

④根據(jù)《2015年全國50大重點城市人口年齡結構比較》，深圳、廈門、珠海、?？谂琶謩e為第1、13、5、21位。

⑤由于數(shù)據(jù)不足，海南省2016年失業(yè)保險采用2015年數(shù)據(jù)。社會保險參保率=社會保險參保人數(shù)÷總就業(yè)人數(shù)。

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責任編輯 于曉媛