戰(zhàn)旭英

〔摘要〕 多年來(lái)，地方政府績(jī)效考核以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，目標(biāo)逐層分解、逐級(jí)發(fā)包、層層加碼，內(nèi)嵌著責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，已經(jīng)成為我國(guó)政府治理的重要工具。但是，它也存在一些非理性因素，導(dǎo)致績(jī)效考核中出現(xiàn)表象化、無(wú)序化、短視、選擇性關(guān)注、偏好替代、回應(yīng)錯(cuò)位等失范行為。究其原因主要有：認(rèn)知偏差與彈性任期制導(dǎo)致施政行為的短視化、短期化，評(píng)估的強(qiáng)制性通過(guò)集權(quán)化的資源分配強(qiáng)化了組織依附即地方政府對(duì)上級(jí)政府的依賴，內(nèi)部控制式的考核與問(wèn)責(zé)導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)移，晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，政府任務(wù)的模糊、復(fù)雜多變的環(huán)境與僵硬的指標(biāo)體系矛盾突出?？己藴p負(fù)與治理的治本之路是規(guī)范化指標(biāo)設(shè)計(jì)、強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向、考核結(jié)果使用剛性化、加強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)、變強(qiáng)激勵(lì)為均衡激勵(lì)、模糊化管理。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，績(jī)效考核，考核形式

〔中圖分類號(hào)〕D630 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）05-0075-06

一、問(wèn)題的提出

地方政府績(jī)效考核發(fā)展到今天，已經(jīng)成為我國(guó)政府治理的重要工具。但是，由于績(jī)效考核是一種非正式的制度安排，存在很多非理性因素，導(dǎo)致績(jī)效考核的表象化、無(wú)序化、多頭化，表現(xiàn)為考核名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績(jī)等失范行為，不僅加重了地方政府的負(fù)擔(dān)，而且誘發(fā)了地方政府的非規(guī)范性行為，包括問(wèn)責(zé)失序、責(zé)任轉(zhuǎn)移、激勵(lì)扭曲等等。為此，2018年10月，中共中央辦公廳專門發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，以規(guī)范考核工作。2019年3月11日，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，著力解決督查檢查考核中存在的問(wèn)題，減輕基層政府和部門的負(fù)擔(dān)與壓力，并將2019年作為“基層減負(fù)年”。但是，減負(fù)只是治理考核的一種治標(biāo)行為，治理考核必須治本。

目前，我國(guó)地方政府績(jī)效考核形式主要有三種：一是目標(biāo)責(zé)任考核，由各級(jí)黨委組織部門負(fù)責(zé)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等部門參與的年度目標(biāo)責(zé)任考核。二是實(shí)績(jī)考核，包括由各級(jí)黨委組織部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的實(shí)績(jī)考核，以及各級(jí)黨委組織部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆中、屆末考核的實(shí)績(jī)考核，主要考核當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體情況。三是民眾評(píng)議政府，主要考核指標(biāo)是公眾滿意度。其中，第一種目標(biāo)責(zé)任考核是一種被稱為“目標(biāo)責(zé)任制”的考核形式，它開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，主要以政府責(zé)任制和部門責(zé)任制為主，輔之以專項(xiàng)工作責(zé)任制，本文所稱的地方政府績(jī)效考核是指政府責(zé)任制，是以上級(jí)黨委、政府為考核主體，以下級(jí)黨委和政府為責(zé)任人，“將上級(jí)黨政組織確立的行政總目標(biāo)逐層進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)黨政組織進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲的基本依據(jù)，并在上下級(jí)黨政部門間層層簽訂‘責(zé)任書(shū)或‘責(zé)任狀” 〔1 〕。第二種是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的實(shí)績(jī)考核。就考核內(nèi)容而言，實(shí)際上就是第一種目標(biāo)責(zé)任考核，區(qū)別在于考核程序不同，年初沒(méi)有設(shè)定目標(biāo)，年底也不考核目標(biāo)完成情況。

目標(biāo)責(zé)任制考核具有鮮明的特色：首先是以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主?？?jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系一般分為量化指標(biāo)和非量化指標(biāo)，一般以量化指標(biāo)為主，非量化指標(biāo)較少，權(quán)重也較低。量化指標(biāo)一般能明確用數(shù)字進(jìn)行量化，具有可衡量性、明晰性和可比較性，其所涉任務(wù)一般具有剛性特征，并直接與責(zé)任人的政績(jī)、升遷和整個(gè)組織的工資、福利等掛鉤，在實(shí)際工作中更容易引起重視。非量化指標(biāo)具有不可衡量性、模糊性和不可比較性，一般以定性評(píng)價(jià)為主，難以與責(zé)任人的政績(jī)、升遷掛鉤，所涉任務(wù)也往往不被重視。其次，目標(biāo)逐層分解、逐級(jí)發(fā)包、層層加碼。在目標(biāo)責(zé)任制中，目標(biāo)的設(shè)定和分配采用自上而下、集中化的方式，上級(jí)機(jī)關(guān)確立總目標(biāo)，并分解和細(xì)化為具體的指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)依照等級(jí)自上而下分配，并在層級(jí)責(zé)任主體（即每一級(jí)的黨政“一把手”）之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，作為對(duì)下一級(jí)政府或部門進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。再次，它內(nèi)嵌著責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制。目標(biāo)責(zé)任制內(nèi)嵌著基于測(cè)量數(shù)據(jù)的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，一方面，指標(biāo)體系需要通過(guò)激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)管理，上級(jí)根據(jù)測(cè)量結(jié)果判斷任務(wù)完成情況，并據(jù)此進(jìn)行獎(jiǎng)懲，任務(wù)完成情況與責(zé)任人的利益包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益掛起鉤來(lái)，為行動(dòng)主體提供努力完成指標(biāo)任務(wù)的動(dòng)機(jī);另一方面，激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制也須以指標(biāo)體系為運(yùn)行基礎(chǔ)，通過(guò)指標(biāo)測(cè)量，以不同轄區(qū)間的績(jī)效差距和不同時(shí)期的績(jī)效差距為基礎(chǔ)構(gòu)成“評(píng)級(jí)”“排序”等量化比較機(jī)制，并進(jìn)而形成競(jìng)爭(zhēng)性的“晉升錦標(biāo)賽”“排名賽”等強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。在這種責(zé)任、激勵(lì)與利益掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)下，掌握考核權(quán)、任免權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)的上級(jí)所偏好的目標(biāo)就會(huì)成為下級(jí)關(guān)注的重點(diǎn)，并在偏好序列上被置于優(yōu)先級(jí)別。

二、地方政府績(jī)效考核的失范

以目標(biāo)責(zé)任制為主的績(jī)效考核，主要通過(guò)設(shè)置數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將目標(biāo)逐層分解、逐級(jí)發(fā)包、層層加碼，內(nèi)嵌著以“一票否決制”為特點(diǎn)的問(wèn)責(zé)機(jī)制和以“晉升錦標(biāo)賽”為特點(diǎn)的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，這種制度設(shè)計(jì)存在著先天的弊端，導(dǎo)致績(jī)效考核的失范。

（一）績(jī)效考核表象化、無(wú)序化。績(jī)效考核表象化主要表現(xiàn)為：簡(jiǎn)單地以下級(jí)所報(bào)的表格材料，記錄臺(tái)賬為依據(jù)代替現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)查，以留痕多少為依據(jù)代替具體問(wèn)題具體分析，以下級(jí)匯報(bào)代替群眾反映評(píng)判工作的好壞，搞花拳繡腿和表面文章，存在不重視工作實(shí)績(jī)的考核導(dǎo)向。這實(shí)際上是一種目標(biāo)置換現(xiàn)象，它是科層組織迫于壓力常見(jiàn)的一種行為策略。目標(biāo)置換是在原有目標(biāo)未改變的情況下，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的目標(biāo)卻發(fā)生了偏離和錯(cuò)位，組織逐漸悖離了最初設(shè)定的（正式）目標(biāo)轉(zhuǎn)而追求其他目標(biāo)。很多地方制定了詳盡的考核指標(biāo)體系、完備的考核程序、嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制等，但是由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)封閉和集中化，績(jī)效考核的實(shí)施更多地是對(duì)上級(jí)的被動(dòng)響應(yīng)，沒(méi)有把考核和改善政府績(jī)效、政府管理聯(lián)系起來(lái)，為考核而考核，忽略了考核的根本目的是通過(guò)考核“了解公眾的需求和期望，尋找公眾的需求和期望與政府所提供服務(wù)之間的差距，努力改善服務(wù)，縮小和消除這種差距，提高政府績(jī)效，使公眾真正滿意” 〔2 〕。對(duì)被考核機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，考核只是外力強(qiáng)加的一種活動(dòng)，沒(méi)有內(nèi)化為機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理工具，沒(méi)有成為組織管理的自覺(jué)行為，也沒(méi)有建立起有助于推進(jìn)績(jī)效考核的組織文化。

績(jī)效考核無(wú)序化有兩種表現(xiàn)形式：其一，考核主體多頭化。有些地方除了組織部門主導(dǎo)的目標(biāo)責(zé)任制考核外，還有扶貧辦主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)考核、環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)?？己?、各級(jí)黨委主導(dǎo)的黨建考核等等，其考核內(nèi)容重復(fù)，頻率過(guò)高，過(guò)度留痕，忽視實(shí)績(jī)，并使地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)。其二，考核結(jié)果使用無(wú)序化?？己嗽u(píng)估結(jié)果一般應(yīng)與預(yù)算、資源配置掛鉤，而一些地方的績(jī)效考核結(jié)果或者流于形式不予使用，或者被用于考察干部、決定晉升任免，或者用于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲，其結(jié)果往往會(huì)影響到相關(guān)人員的切身利益，導(dǎo)致績(jī)效考核具有濃厚的“人格化”屬性，上下級(jí)之間、部門與個(gè)人之間出現(xiàn)“共謀”行為，策略主義盛行。“‘共謀行為是基層政府與它的直接上級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督” 〔3 〕。策略主義是地方官員基于自己的判斷而作出的效用最大化選擇，表現(xiàn)為：為了在績(jī)效考核中取得好的成績(jī)，不惜采取任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略和手段，而不論其正當(dāng)與否，具有急功近利、不計(jì)成本、不惜代價(jià)的非理性特點(diǎn)，有很強(qiáng)的隨意性、變通性、短期性。這些行為作用于績(jī)效考核，容易導(dǎo)致考核無(wú)序化現(xiàn)象。

（二）短視：短期目標(biāo)代替長(zhǎng)期目標(biāo)、即期目標(biāo)代替跨期目標(biāo)。地方政府是成本收益獨(dú)立核算的行為主體，其行為具有跨期特點(diǎn)，即這屆政府的某些行政行為，其影響可能在很多年后才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。就政府的投資行為而言，它也具有即期和跨期影響，一般主要有兩類：一類是見(jiàn)效快但成本需要跨期支付的投資行為，譬如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以帶來(lái)就業(yè)、GDP等即期收益，但卻可能產(chǎn)生環(huán)境污染、財(cái)政困難等長(zhǎng)期成本，這些成本需要在未來(lái)分期支付;另一類投資行為會(huì)發(fā)生即期的成本支付，譬如環(huán)境保護(hù)、教育投入、研發(fā)投入、民生工程等，但收益卻是跨期的，那時(shí)地方政府可能早已換屆，作為投資主體的本屆政府難以享受到投資的收益。在這種情況下，加上彈性任期制、晉升考核的政績(jī)壓力等作用，一些官員會(huì)更注重在短期內(nèi)取得明顯的政績(jī)，從而引發(fā)對(duì)即期目標(biāo)（在短期內(nèi)、任期內(nèi)就可以看到成效，有利于提高政績(jī)的目標(biāo)）的重視和對(duì)跨期目標(biāo)的輕忽，亦即對(duì)顯性目標(biāo)的重視和對(duì)隱性目標(biāo)的忽視，表現(xiàn)為對(duì)“政績(jī)工程”“首長(zhǎng)工程”的偏愛(ài)，和對(duì)需要長(zhǎng)期投入、效果卻不明顯的環(huán)保、教育、民生等事業(yè)的疏離。

（三）選擇性關(guān)注：量化指標(biāo)代替非量化指標(biāo)，個(gè)體目標(biāo)替代整體目標(biāo)?？?jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系可分為量化（易測(cè)量的）指標(biāo)和非量化（不易測(cè)量的）指標(biāo)，這些指標(biāo)屬性和意義的不同，決定了其得到的關(guān)注度和努力度是不同的。量化指標(biāo)所涉任務(wù)一般具有剛性特征，并直接與責(zé)任人的政績(jī)、升遷和整個(gè)集體的工資、獎(jiǎng)金、福利等掛鉤，因此在實(shí)際工作中更容易受到官員的重視。非量化指標(biāo)不容易評(píng)估其產(chǎn)出和結(jié)果，也難以與責(zé)任人的政績(jī)、升遷掛鉤，這類任務(wù)往往得不到足夠的重視，這種“選擇性關(guān)注”現(xiàn)象必然造成努力配置的扭曲。政府的關(guān)注度、努力度決定著資源的流向，在市場(chǎng)尚不能充分發(fā)揮資源配置決定性作用的情況下，選擇性關(guān)注和努力配置的扭曲勢(shì)必導(dǎo)致資源配置的扭曲。

“選擇性關(guān)注”有時(shí)是一種無(wú)奈之舉，但經(jīng)常是主動(dòng)選擇的結(jié)果。譬如，在考核過(guò)程中被廣泛采用的“一票否決制”就是通過(guò)賦予責(zé)任目標(biāo)不同的權(quán)重、不同的優(yōu)先性，尤其是提高個(gè)別指標(biāo)的權(quán)重，使其在考核中發(fā)揮決定性作用，來(lái)保證相關(guān)指標(biāo)的完成和相關(guān)工作的落實(shí)。它是針對(duì)一些特別重大的事項(xiàng)譬如計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安綜合治理等采取“一票否決”，否決機(jī)會(huì)，取消被否決者的評(píng)優(yōu)資格;否決職務(wù)，給予被否決者降職、免職處分，不得晉升;否決利益，給予被否決單位和責(zé)任人經(jīng)濟(jì)處罰，包括工資、福利、經(jīng)費(fèi)等都會(huì)受到影響。這種“一票否決”指標(biāo)是一種前提性指標(biāo)，只有它達(dá)標(biāo)，其整體工作績(jī)效才能得到認(rèn)可，而否決一旦實(shí)施，所有成績(jī)都會(huì)被否決，權(quán)重達(dá)到了100%，這是單個(gè)考核指標(biāo)對(duì)整體目標(biāo)的置換。“在考核過(guò)程中，指標(biāo)屬性和指標(biāo)權(quán)重設(shè)置決定著指標(biāo)的重要性和官員努力的方向，并有著放大效應(yīng)，權(quán)重設(shè)置的不合理也會(huì)導(dǎo)致‘選擇性關(guān)注傾向及努力配置和資源配置的扭曲” 〔4 〕。

（四）偏好替代：以上級(jí)政府的偏好代替公眾偏好。目標(biāo)可以看作一系列代表相應(yīng)結(jié)果的價(jià)值優(yōu)先權(quán)或?qū)嵱霉δ堋Ｈ绻麤](méi)有清晰的優(yōu)先次序，理性評(píng)估和選擇就不可能發(fā)生。也就是說(shuō)，優(yōu)先次序或偏好顯示決定著評(píng)估目標(biāo)的設(shè)計(jì)和選擇，這里的偏好顯示既包括上級(jí)組織的偏好，也包括公眾的偏好。根據(jù)阿羅不可能定理，將每個(gè)個(gè)體表達(dá)的先后次序綜合成整個(gè)群體的偏好次序在絕大多數(shù)情況下是不可能的，因此公眾的偏好顯示經(jīng)常是缺乏的。在公眾偏好顯示缺乏、上級(jí)組織掌握評(píng)估權(quán)并采取自上而下、集中化評(píng)估的情況下，就會(huì)出現(xiàn)偏好替代現(xiàn)象，即以上級(jí)組織的價(jià)值偏好代替公眾的價(jià)值偏好，基于偏好替代設(shè)計(jì)的考核指標(biāo)更多地反映了掌握評(píng)估權(quán)的上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的偏好，卻難以體現(xiàn)公眾的偏好和真正關(guān)切。

（五）回應(yīng)錯(cuò)位：以回應(yīng)上級(jí)政府代替對(duì)公眾回應(yīng)。回應(yīng)性是現(xiàn)代公共組織的核心價(jià)值，它涉及政府組織與公民的關(guān)系。一方面，政府要對(duì)公眾的需求作出積極、及時(shí)的反應(yīng);另一方面，政府有責(zé)任幫助公眾了解自己的需求、表達(dá)自己的需求，并發(fā)現(xiàn)自己的潛在需求。與完成績(jī)效目標(biāo)相比，官員更應(yīng)關(guān)心績(jī)效能否更好地適應(yīng)民眾的需求以及如何適應(yīng)民眾的需求。但是，在實(shí)踐中，上級(jí)機(jī)關(guān)掌握著績(jī)效考核的全過(guò)程，決定著績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)、權(quán)重的設(shè)置、考核程序的設(shè)計(jì)、考核方法的選擇、考核結(jié)果的使用等。這種目標(biāo)設(shè)置和評(píng)估的集中化加強(qiáng)了地方政府、干部對(duì)上級(jí)的回應(yīng)和責(zé)任，即對(duì)掌握決策權(quán)和公共資源的上級(jí)政府的價(jià)值偏好和期望的回應(yīng)和責(zé)任，同時(shí)減弱了他們對(duì)公眾的回應(yīng)和責(zé)任，對(duì)上級(jí)政府的回應(yīng)置換了對(duì)公眾的回應(yīng)。

三、地方政府績(jī)效考核失范的原因探析

績(jī)效考核制度的內(nèi)在特性是造成考核失范的內(nèi)在原因，譬如考核的強(qiáng)制性、控制性導(dǎo)致組織依附和責(zé)任轉(zhuǎn)移，“晉升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，政府任務(wù)的模糊性使其難以轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)，指標(biāo)的僵硬則導(dǎo)致指標(biāo)體系因果量化關(guān)系的崩解，認(rèn)知偏差與彈性任期制的疊加作用導(dǎo)致短視和短期行為。

（一）“短視”認(rèn)知偏差與彈性任期制。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，行為主體在跨期選擇時(shí)“存在系統(tǒng)的‘短視認(rèn)知偏差，形成短期貼現(xiàn)率高、長(zhǎng)期貼現(xiàn)率低的不規(guī)則的時(shí)間偏好結(jié)構(gòu)特征。具體來(lái)說(shuō)，行為主體會(huì)更看重短期的成本收益比，而對(duì)長(zhǎng)期后果則考慮較少” 〔5 〕。從地方政府行為來(lái)講，一方面，地方政府的治理能力參差不齊，這種“短視”認(rèn)知偏差難以避免;另一方面，在彈性任期制下，這種“短視”認(rèn)知及短期行為也可能是地方官員的主動(dòng)選擇。在法理上，任期制明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為五年，但是官員頻繁調(diào)任、任期不滿卻是當(dāng)今中國(guó)政治生活的一種“常態(tài)”，法理上的固定任期在執(zhí)行中權(quán)變?yōu)閺椥匀纹?。這種權(quán)變不可避免地對(duì)官員行為產(chǎn)生深刻影響，在激勵(lì)官員提高績(jī)效的同時(shí)，導(dǎo)致其施政規(guī)劃短視化、施政行為短期化。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要即期目標(biāo)與跨期目標(biāo)、短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的和諧統(tǒng)一，即期目標(biāo)、短期目標(biāo)可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而跨期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)則往往需要幾任官員的持續(xù)努力才能達(dá)成，這是由地方政府行為的跨期特點(diǎn)決定的。但是地方官員考核卻以任期為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，在任期彈性、平均任期短、調(diào)任頻繁又難以預(yù)料的現(xiàn)實(shí)情況下，任期內(nèi)投資未必具有政績(jī)的正外部性，即任內(nèi)收獲。為了在任期內(nèi)盡快取得更好的政績(jī)，作為理性人的地方官員會(huì)更重視短期利益，更關(guān)注短期績(jī)效，造成對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、長(zhǎng)期績(jī)效的忽視，采取短期行為而非跨期行為，對(duì)短期績(jī)效的關(guān)注置換了對(duì)長(zhǎng)期績(jī)效的關(guān)注。

（二）考核的強(qiáng)制性與組織依附。我國(guó)地方政府的績(jī)效考核并不是內(nèi)生的，而是來(lái)自上級(jí)的要求和壓力，考核具有強(qiáng)制性。考核的強(qiáng)制性以行政命令為內(nèi)核，外化為評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值的逐級(jí)分解、層層下達(dá)，通過(guò)自上而下的考評(píng)和逐級(jí)簽訂績(jī)效合同，使被考核者明確本級(jí)政府對(duì)于完成上級(jí)政府設(shè)定的考核指標(biāo)所肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。它通過(guò)官僚層級(jí)控制體系實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的逐級(jí)傳遞，通過(guò)向被評(píng)價(jià)者施加壓力，迫使被評(píng)價(jià)者竭盡全力應(yīng)對(duì)自上而下的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。由于資源是有限的，考核指標(biāo)的完成又受到資源配置的限制，這就造成組織對(duì)環(huán)境的依賴，并使組織行為控制成為可能，而組織控制又通過(guò)集權(quán)化的資源分配強(qiáng)化了地方政府對(duì)掌握公共資源的上級(jí)政府的依賴。在資源限制和組織依附的情況下，為了在資源配置和公共政策等方面獲得上級(jí)政府的支持，地方政府的理性選擇是在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)時(shí)迎合上級(jí)政府的價(jià)值偏好，上級(jí)政府的價(jià)值偏好替代了公眾的價(jià)值偏好。而且，組織依附制約著下級(jí)政府的行為，下級(jí)政府幾乎不可能對(duì)上級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)提出異議，即便相應(yīng)指標(biāo)出現(xiàn)不相容甚至是出現(xiàn)目標(biāo)置換時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)也缺乏足夠的勇氣及自由裁量權(quán)去修改它們。

（三）內(nèi)部控制與責(zé)任轉(zhuǎn)移?！罢?jī)效考核服務(wù)于多重目標(biāo)，但主要可以分為‘外部責(zé)任和‘內(nèi)部控制兩種基本類型。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估主要偏重于外部問(wèn)責(zé)，即報(bào)告績(jī)效水平以推動(dòng)公民監(jiān)督” 〔6 〕。在我國(guó)，政府績(jī)效考核則主要偏重于“內(nèi)部控制”，這種定位決定著績(jī)效考核的各個(gè)環(huán)節(jié)都有明顯的控制性。它是上級(jí)政府的管理工具，通過(guò)職務(wù)晉升、問(wèn)責(zé)懲戒、激勵(lì)獎(jiǎng)賞和資源配置等權(quán)限，一方面有效提升了行政執(zhí)行力，保證了地方政府的競(jìng)爭(zhēng)活力;另一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)政府和黨政干部的有效控制。這其中的問(wèn)責(zé)體系是內(nèi)控式的，主要表現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的約束和要求，下級(jí)只能被動(dòng)接受，為責(zé)任轉(zhuǎn)移提供可能性。我國(guó)各級(jí)政府及部門上下級(jí)之間的職責(zé)同構(gòu)特征，以及問(wèn)責(zé)體系在自上而下的封閉體系中運(yùn)行的特點(diǎn)，則為上級(jí)政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移提供了體制便利，使一些上級(jí)政府將自己所承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府或部門。在目標(biāo)責(zé)任制考核中，目標(biāo)沿著等級(jí)自上而下逐級(jí)分配，一些上級(jí)政府也將自己所負(fù)的行政責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，使自己只享有“監(jiān)督”“評(píng)估”的權(quán)力，而不需承擔(dān)責(zé)任。

（四）晉升錦標(biāo)賽與激勵(lì)扭曲。政府績(jī)效評(píng)價(jià)與自上而下的政府官員任命制相互耦合，共同構(gòu)成了政府官員的激勵(lì)機(jī)制。這種激勵(lì)機(jī)制也被稱為“晉升錦標(biāo)賽”，在晉升錦標(biāo)賽下，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是（過(guò)去經(jīng)常是）GDP增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)，以參賽人的相對(duì)位次而不是以絕對(duì)成績(jī)決定最終的勝負(fù)，競(jìng)賽優(yōu)勝者獲得晉升 〔7 〕。在“晉升錦標(biāo)賽”理論框架下，作為參賽人的地方政府主要官員被認(rèn)為是追求政治晉升的“政治人”，他們的理性選擇必然是重視有關(guān)晉升考核的指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)績(jī)效是考核的關(guān)鍵指標(biāo)，從而容易輕忽與晉升無(wú)關(guān)或關(guān)系不大的指標(biāo)。因?yàn)榈胤焦賳T晉升的主要依據(jù)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，這就使一些地方官員有強(qiáng)烈的沖動(dòng)，甚至是不惜一切代價(jià)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以獲得政治上晉升的機(jī)會(huì)。作為一種激勵(lì)制度，晉升錦標(biāo)賽通過(guò)把地方官員的升遷、利益與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，從而激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是這種制度設(shè)計(jì)是基于偏好替代的，以上級(jí)組織的偏好代替公眾的偏好，容易導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，激勵(lì)的方向是上級(jí)組織的偏好而非公眾的偏好。

（五）政府任務(wù)的模糊性與指標(biāo)的僵硬。公共組織與私營(yíng)組織的根本區(qū)別是任務(wù)的模糊性，“一些學(xué)者認(rèn)為任務(wù)模糊性是指對(duì)于同一任務(wù)有不同思考路徑并存在競(jìng)爭(zhēng)性解讀” 〔8 〕?？?jī)效管理模式是將公共組織的任務(wù)、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為數(shù)字指標(biāo)，這種模式認(rèn)為政府的績(jī)效雖然是模糊的，但卻可以通過(guò)測(cè)量被有效管理，即通過(guò)簽訂以清晰、可量化的績(jī)效指標(biāo)為核心的激勵(lì)合同來(lái)提高公共組織的績(jī)效。但是，這種指標(biāo)式績(jī)效管理模式存在著明顯的弊端。第一，用清晰的數(shù)量指標(biāo)來(lái)定義模糊的政府組織任務(wù)是困難的。由于指標(biāo)數(shù)量的有限性和指標(biāo)有限的代表性，導(dǎo)致指標(biāo)無(wú)法概括任務(wù)全貌，出現(xiàn)以偏概全的問(wèn)題，或者選出的指標(biāo)是矛盾和不協(xié)調(diào)的，或者是指標(biāo)過(guò)多造成代表性降低。第二，評(píng)估建立在量化技術(shù)基礎(chǔ)之上，高度依賴于數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性、可獲得性以及收集程序的正義性，其技術(shù)成本非常龐大。第三，指標(biāo)體系吸引注意力，同時(shí)也爭(zhēng)奪注意力，導(dǎo)致選擇性關(guān)注。數(shù)量指標(biāo)的設(shè)置使執(zhí)行者為某一指標(biāo)付出努力，自然減少對(duì)其他指標(biāo)的注意力，并造成目標(biāo)間的相互損耗甚至排斥。第四，政府任務(wù)的模糊以及復(fù)雜多變的環(huán)境使得指標(biāo)選擇特別困難，封閉、僵硬的指標(biāo)體系難以全面反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元、開(kāi)放與差異性，冰冷的數(shù)字也與公眾的感知隔離開(kāi)來(lái)。第五，指標(biāo)體系缺少靈活性、包容性，任何一個(gè)指標(biāo)及權(quán)重的變化都會(huì)導(dǎo)致量化因果關(guān)系的松弛和崩解，并產(chǎn)生巨大的技術(shù)成本。

四、地方政府績(jī)效考核的治理

從目前看，指標(biāo)設(shè)計(jì)是績(jī)效考核的關(guān)鍵，考核的治理也必須從規(guī)范指標(biāo)設(shè)計(jì)開(kāi)始，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，剛性化結(jié)果使用，加強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)，建立均衡激勵(lì)機(jī)制。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，模糊化管理應(yīng)是治理考核失范的探索方向。

（一）規(guī)范化考核指標(biāo)設(shè)計(jì)?？?jī)效考核具有“內(nèi)部控制”和“外部責(zé)任”雙重目標(biāo)，要兼顧投入產(chǎn)出效率和公眾滿意度。在內(nèi)部控制模式下，每一項(xiàng)績(jī)效考核都指向某一級(jí)政府或某一個(gè)政府部門所具有的特殊職能，但是不同層級(jí)的政府組織在職能配置上是有差異的，而且由于資源稟賦、發(fā)展階段、優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域的不同，試圖建立普適性的績(jī)效考核指標(biāo)體系是不現(xiàn)實(shí)的，也缺乏可操作性。指標(biāo)設(shè)計(jì)必須在政府職能明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上，針對(duì)具體的職能領(lǐng)域和公共服務(wù)項(xiàng)目，準(zhǔn)確把握績(jī)效內(nèi)涵，對(duì)在職責(zé)履行和項(xiàng)目執(zhí)行中可量化測(cè)評(píng)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果設(shè)置績(jī)效指標(biāo)。如果績(jī)效考核在政府職能定位不合理、政府角色越位、錯(cuò)位的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不僅徒勞無(wú)功，還會(huì)妨礙政府職能轉(zhuǎn)變。在外部責(zé)任模式下，績(jī)效考核以提升公眾滿意度為導(dǎo)向，可為政府行為提供外部激勵(lì)和約束，從而反映政府治理追求公平與民主的價(jià)值取向。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)注重公眾對(duì)政府服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)，認(rèn)為公眾評(píng)價(jià)是公眾表達(dá)意愿、政府了解并滿足公眾需求的重要途徑，評(píng)估結(jié)果公開(kāi)并接受社會(huì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化考核的結(jié)果導(dǎo)向，防止績(jī)效目標(biāo)對(duì)組織使命的錯(cuò)位。我國(guó)政府績(jī)效考核的特點(diǎn)之一是忽視結(jié)果，它的制度設(shè)計(jì)是以投入要素而不是取得的結(jié)果、以政府活動(dòng)的數(shù)量和規(guī)模（亦即效率）而不是這些活動(dòng)產(chǎn)生的實(shí)際效果作為判斷其工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。效率是指單位產(chǎn)出所消耗的資源總量，結(jié)果指標(biāo)也稱效能指標(biāo)，它報(bào)告項(xiàng)目和服務(wù)的結(jié)果，表示產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)果或?qū)Ψ?wù)對(duì)象和社會(huì)的影響，是對(duì)目標(biāo)達(dá)成程度、需求得到滿足程度以及預(yù)設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的測(cè)量。也就是說(shuō)，考核的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)須嚴(yán)格圍繞組織使命和法定職責(zé)，績(jī)效目標(biāo)須與組織使命、組織任務(wù)相容，避免績(jī)效指標(biāo)與組織使命和組織任務(wù)脫節(jié)、沖突的情況發(fā)生，尤其要防范績(jī)效目標(biāo)對(duì)組織使命的錯(cuò)位和置換。在實(shí)踐中，績(jī)效指標(biāo)與組織使命和任務(wù)脫節(jié)甚至沖突的情況時(shí)有發(fā)生，表現(xiàn)為組織目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的不匹配，進(jìn)而導(dǎo)致組織目標(biāo)承載的公共價(jià)值與績(jī)效指標(biāo)承載的公共價(jià)值之間的沖突。譬如：環(huán)保監(jiān)察組織的目標(biāo)是改善環(huán)境質(zhì)量，但其考核指標(biāo)卻經(jīng)常是罰款額度、排污費(fèi)征收率等，這就會(huì)使企業(yè)誤解為：只要繳納足額的排污費(fèi)和罰款后就可以放心排污。這不是目標(biāo)主次位置的顛倒，而是績(jī)效目標(biāo)對(duì)組織使命的錯(cuò)位，在這種情況下，績(jī)效考核不僅不能改善管理，反而會(huì)成為組織使命和公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的障礙。

（三）考核結(jié)果運(yùn)用剛性化?？己瞬皇悄康?，而是手段，要強(qiáng)化考核結(jié)果的分析運(yùn)用，對(duì)考核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以適當(dāng)方式進(jìn)行反饋，加強(qiáng)督促整改。當(dāng)前我國(guó)績(jī)效考核結(jié)果常常與改善服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)部激勵(lì)和資源配置完全脫節(jié)，在很大程度上被運(yùn)用于考察干部、決定工資獎(jiǎng)勵(lì)或者被用于排名，“人格化”屬性濃厚，使用比較軟性，僅僅是一種軟約束。但也正是由于考核結(jié)果使用的“人格化屬性”，為結(jié)果的使用提供了人為操作的空間，反而容易出現(xiàn)弄虛作假和“玩數(shù)字游戲”的行為。根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果剛性使用的經(jīng)驗(yàn)，將其與預(yù)算掛鉤成為績(jī)效預(yù)算比較有效。預(yù)算是與資源配置相聯(lián)系的，這使其和績(jī)效考核的融合在政治上比較困難，因?yàn)樯婕蔼?jiǎng)賞成功還是彌補(bǔ)失敗的政治抉擇，即優(yōu)先配置資源給考核失敗方以求改善，還是優(yōu)先配置資源給考核成功方以獲取更優(yōu)的績(jī)效。但是，打通績(jī)效考核與財(cái)政預(yù)算的隔離，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果優(yōu)先配給資源，使績(jī)效考核結(jié)果使用剛性化，將績(jī)效考核變成一種硬約束工具，對(duì)于改進(jìn)政策和程序，達(dá)到考核和改進(jìn)的有效整合，仍然很有意義。

（四）通過(guò)社會(huì)參與加強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)。我國(guó)的績(jī)效考核屬于內(nèi)部評(píng)估，評(píng)估的是所謂“成績(jī)”，不重視如何通過(guò)評(píng)估政府的績(jī)效水平推動(dòng)公民監(jiān)督，問(wèn)責(zé)過(guò)程缺乏社會(huì)參與性，也缺少對(duì)官員的質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)，而公眾參與、公眾反饋則是著眼于外部問(wèn)責(zé)。公眾對(duì)績(jī)效考核的參與，可通過(guò)將事實(shí)（硬件資料數(shù)據(jù)）和價(jià)值觀（公眾感覺(jué)）的結(jié)合增加考核的社會(huì)相關(guān)性與民主性，并為公眾提供評(píng)價(jià)政府、影響政府服務(wù)進(jìn)而改進(jìn)政府的機(jī)會(huì)。尤其是通過(guò)公眾滿意度、居民幸福指數(shù)等感受性指標(biāo)的納入，可以建立一種感受傳遞機(jī)制和反饋機(jī)制，公眾通過(guò)感受公共服務(wù)和政策的效果，并傳遞、反饋給政策系統(tǒng)，以達(dá)到改進(jìn)政府工作的目的?？?jī)效考核內(nèi)含著一種問(wèn)責(zé)制，問(wèn)責(zé)制有兩個(gè)層面的含義：一是要求答復(fù)的能力或權(quán)力，二是制裁的能力。具體而言，就是要加強(qiáng)對(duì)官員的質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)，尤其是來(lái)自異體——行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）的質(zhì)詢和問(wèn)責(zé)，不問(wèn)你做對(duì)了什么，而是追問(wèn)你做錯(cuò)了什么，這是一種對(duì)抗性問(wèn)責(zé)。只有加強(qiáng)外部問(wèn)責(zé)、對(duì)抗性問(wèn)責(zé)才能真正建立廣泛的公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

（五）變強(qiáng)激勵(lì)為均衡激勵(lì)。政府績(jī)效考核所內(nèi)含的晉升錦標(biāo)賽是一種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，晉升激勵(lì)是政府官員完成上級(jí)政府設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)的主要?jiǎng)恿υ?。由于各?xiàng)績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重不一，其激勵(lì)程度存在著強(qiáng)弱之分。指標(biāo)的激勵(lì)方向不同，存在著正向與逆向之分。譬如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相較于社會(huì)事業(yè)、科技發(fā)展等雖同屬于正向激勵(lì)指標(biāo)，但具有更大的權(quán)重，屬于正向強(qiáng)激勵(lì)指標(biāo)，其完成情況越好，政績(jī)?cè)酵怀?，得到晉升的幾率越大，其他指標(biāo)則屬于正向弱激勵(lì)指標(biāo)。而在負(fù)向激勵(lì)指標(biāo)當(dāng)中，安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)作為“一票否決”指標(biāo)，相對(duì)于其他指標(biāo)如政府債務(wù)、耕地保護(hù)等同屬于逆向激勵(lì)指標(biāo)，但具有更高的權(quán)重，屬于負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)指標(biāo)。這些“一票否決”指標(biāo)完成得越好，其政績(jī)?cè)酵怀?，得到晉升的幾率也越大，其他則屬于逆向弱激勵(lì)指標(biāo)。但是，這些強(qiáng)激勵(lì)指標(biāo)容易導(dǎo)致激勵(lì)扭曲。這是因?yàn)?，由于政府的多任?wù)性，在履行多任務(wù)時(shí)，對(duì)某一任務(wù)的高權(quán)重設(shè)置、高強(qiáng)度激勵(lì)（懲罰）會(huì)使努力方向從別的任務(wù)中轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，換言之，對(duì)某一任務(wù)投入過(guò)多的精力會(huì)造成對(duì)其他任務(wù)的輕忽，使整體激勵(lì)效果下降 〔9 〕。為了使政府能夠比較平衡地完成各種任務(wù)，采取均衡激勵(lì)機(jī)制就成為一種理性選擇。目前，解決發(fā)展不平衡問(wèn)題被提到了前所未有的重要位置，民生供給和社會(huì)公平將成為地方政府激勵(lì)的轉(zhuǎn)換方向與擴(kuò)充陣地。