陳唯

【摘 要】近年來，公共服務(wù)外包作為一種有效提供公共服務(wù)的供給方式逐漸被我國所采納，但是在其發(fā)展中出現(xiàn)了官員利用手中權(quán)力進(jìn)行尋租的腐敗問題，這不僅浪費了社會資源，降低了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，更損害了公眾的權(quán)利和利益，不利于國家的長治久安。因此，加強(qiáng)對公共服務(wù)外包領(lǐng)域的官員尋租相關(guān)文獻(xiàn)的分析，理清國內(nèi)外的研究進(jìn)展對于破解公共服務(wù)外包中官員尋租問題具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)外包;官員尋租;研究現(xiàn)狀

一、引言

公共服務(wù)外包即政府改變公共服務(wù)由內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而通過外部購買的方式獲得產(chǎn)品和服務(wù)，其中通過市場化的競爭來提高供應(yīng)商的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，并對政府無力提供公共服務(wù)的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。從實質(zhì)上講，公共服務(wù)外包就是在公共服務(wù)的供給中引入市場競爭機(jī)制和企業(yè)管理制度，把傳統(tǒng)的“管制統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^簽訂合同的項目外包方式，將公共服務(wù)由原來的政府的單一供給轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)或者是社會組織的多元供給，這有利于提高公共服務(wù)的供給效率，節(jié)省政府開支和優(yōu)化資源的配置。但是在公共服務(wù)外包中官員利用手中權(quán)力進(jìn)行尋租會破壞市場經(jīng)濟(jì)中的公平競爭，導(dǎo)致公共服務(wù)供給質(zhì)量的下降，損害公眾的權(quán)利和利益。因此正視公共服務(wù)外包中的官員尋租問題，梳理現(xiàn)有的研究取得的成果和研究不足，對于推動公共服務(wù)外包的健康長久發(fā)展具有重要意義。

二、公共服務(wù)外包領(lǐng)域官員尋租問題研究現(xiàn)狀

國外在公共服務(wù)外包的推行中，一些學(xué)者對公共服務(wù)外包的模式保持中立的態(tài)度。他們認(rèn)為將市場競爭與政府相結(jié)合，只有在某些特定領(lǐng)域與范圍內(nèi)合同外包是能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的。國外學(xué)者認(rèn)為政府在將公共服務(wù)外包給社會力量的這個過程中，不僅沒有實現(xiàn)費用減少、質(zhì)量提升的最終目的，反而在公共服務(wù)外包的過程中存在著公信力缺失、官員尋租貪污、行政成本增加等風(fēng)險的存在。二十世紀(jì)九十年代后期，國內(nèi)學(xué)者開始集中闡述國內(nèi)外公共服務(wù)市場化改革的經(jīng)驗做法，以介紹說明為主，但是對于公共服務(wù)外包中官員尋租問題的研究目前較少，研究也不夠深入，研究主要集中在問題的界定、產(chǎn)生原因和解決對策三個方面上。

1.公共服務(wù)外包中官員尋租問題的界定

目前學(xué)術(shù)界對于官員尋租問題的界定比較統(tǒng)一，認(rèn)為其就是公共服務(wù)外包中官員利用手中權(quán)力尋求租金的過程。陳薇認(rèn)為官員尋租就是官員將公共服務(wù)的對外招標(biāo)視作以權(quán)謀私和尋租的機(jī)會，通過收取賄賂來幫助有的競標(biāo)者排斥潛在的競標(biāo)對手，有的政府部門甚至與投標(biāo)人達(dá)成幕后協(xié)議，整個招標(biāo)過程形同虛設(shè)[1]。鄭旭輝認(rèn)為公共服務(wù)委托外包中官員尋租體現(xiàn)為，政府官員出于自利目的，在招投標(biāo)時降低代理商的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，或者人為設(shè)定需求障礙排除其他的競標(biāo)者，從而讓目標(biāo)代理商成功中標(biāo)，或者放棄公開招標(biāo)而直接指定代理商，并從代理商那里獲得相應(yīng)的租金。明燕飛、譚水平提出在公共服務(wù)外包過程中，有限理性的政府官員可能利用公權(quán)力的機(jī)會來獲取個人或部門利益進(jìn)行尋租，這又激勵企業(yè)通過賄賂、串謀和勒索來獲得政府的承包合同、特許經(jīng)營權(quán)和補(bǔ)貼，行政官員進(jìn)而有意地設(shè)租、創(chuàng)租，這便導(dǎo)致了一種財權(quán)交易的默契循環(huán)[2]。周偉，李和中認(rèn)為公共服務(wù)外包帶來機(jī)遇的同時，也增加了權(quán)力尋租的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，因為“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發(fā)生”。近年來我國查處的一系列重大腐敗案件表明，公共服務(wù)合同外包領(lǐng)域已經(jīng)成為權(quán)力尋租、腐敗多發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”和“深水區(qū)”[3]。王凌燕認(rèn)為有些政府工作人員將對外招標(biāo)視作以權(quán)謀私和尋租的機(jī)會，通過收取賄賂來幫助競標(biāo)者排斥潛在的競標(biāo)對手，有的甚至與投標(biāo)人達(dá)成幕后協(xié)議，這些同樣損害了競爭性原則，并且滋生權(quán)力腐敗[4]。

2.關(guān)于公共服務(wù)外包中官員尋租的產(chǎn)生原因

通過對現(xiàn)有研究的總結(jié)和歸納，學(xué)者們對于公共服務(wù)外包中官員尋租產(chǎn)生的原因可以分為主觀原因和客觀原因兩個方面。在主觀原因方面，大部分學(xué)者認(rèn)為官員自身的逐利性是尋租問題的主要原因，一些權(quán)力觀、職業(yè)觀不正的官員會利用手中權(quán)力來收受賄賂從而降低競標(biāo)者的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，讓賄賂者得以中標(biāo)，或?qū)⒐卜?wù)直接外包給與自身有利益、熟人關(guān)系的社會組織。在客觀原因方面，大部分學(xué)者主要從三個方面進(jìn)行了闡述。首先是官員手中高度集中的審批權(quán)和決策權(quán)，權(quán)力的過分集中便會導(dǎo)致異化。夏志強(qiáng)等提出在公共服務(wù)外包中，政府掌握著信息、決策等權(quán)力，這種權(quán)力優(yōu)勢為政府尋租提供了機(jī)會，使得政府能夠操縱民營化招標(biāo)過程、排斥競爭、不正當(dāng)?shù)亟o予合作者各種公權(quán)力[5];其次是從外包流程中的信息不對稱來進(jìn)行闡述的，許多學(xué)者認(rèn)為在公共服務(wù)外包的流程中政府與社會是信息不對稱的，在招投標(biāo)階段政府是處在信息優(yōu)勢方的，因此，官員便會有機(jī)會利用信息差來人為地設(shè)置信息障礙或利用信息優(yōu)勢來進(jìn)行尋租;最后，外包監(jiān)督的缺乏是官員尋租問題產(chǎn)生的重要原因。監(jiān)督不足便會讓官員尋租更具有隱蔽性，不易被發(fā)現(xiàn)和極大的收益讓作為經(jīng)濟(jì)人的官員更有意愿進(jìn)行尋租。

3.關(guān)于公共服務(wù)外包中官員尋租的破解對策

通過對現(xiàn)有的文獻(xiàn)梳理總結(jié)，大部分學(xué)者提出的對策可以總結(jié)為以下三種：一是減小外包中官員高度集中的審批權(quán)和決策權(quán)。通過改革外包制度、簡政放權(quán)，將高度集中的權(quán)力分散在不同的部門中，以此來減少官員尋租的權(quán)力空間，從權(quán)力上來遏制尋租行為的產(chǎn)生;二是加強(qiáng)外包信息的公開性。即政府應(yīng)該開展公開透明的投招標(biāo)活動、主動公開外包信息，營造公平競爭的環(huán)境、充分了解承包商的相關(guān)信息、準(zhǔn)確全面規(guī)范地制定合同內(nèi)容，定期主動向社會公開外包的承包商選擇流程、外包項目進(jìn)展和項目的最終考核結(jié)果，做到讓權(quán)力在陽光下行使;三是加強(qiáng)對外包的監(jiān)督，主要是集中在加強(qiáng)外包的內(nèi)外監(jiān)督。加強(qiáng)外包的內(nèi)部監(jiān)督即在政府內(nèi)部完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保持其獨立性并實行問責(zé)原則，通過權(quán)力來制約權(quán)力;同時也要加強(qiáng)公共服務(wù)外包中的第三方監(jiān)督即社會監(jiān)督，周偉等提出消除尋租應(yīng)加建立政府公共服務(wù)合同外包正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨糁聘瘮　⒔⒉⒁氇毩⒌牡谌奖O(jiān)督機(jī)構(gòu)防范和打破合約共謀，同時要完善政府公共服務(wù)合同外包績效評估和問責(zé)機(jī)制，監(jiān)督與懲處腐敗[6]。

三、文獻(xiàn)述評

通過文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)，在我國公共服務(wù)外包是公共服務(wù)供給制度的創(chuàng)新，取得了一定的成果，但也面臨著許多問題，官員尋租便是其中一個亟待解決的問題。在公共服務(wù)外包中官員尋租的界定方面，公共服務(wù)外包中官員尋租就是官員利用手中的權(quán)力，借用外包流程來人為地設(shè)置障礙從而獲取租金的行為;在公共服務(wù)外包中官員尋租產(chǎn)生的原因方面，大部分學(xué)者認(rèn)為官員的外包決策權(quán)過大、外包中的信息不對稱、尋租成本低等是官員尋租行為的重要產(chǎn)生原因;最后，在解決對策方面，主要就是通過減少官員集中的權(quán)力、加強(qiáng)信息公開性和建立評估機(jī)制和問責(zé)機(jī)制加強(qiáng)對官員的監(jiān)督這三個方面來解決公共服務(wù)外包中官員尋租的問題。但是通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)大部分的研究主要集中在對現(xiàn)有的問題的描述上，而對官員尋租的產(chǎn)生原因的深入分析較少，因此以后可以深入這方面的研究，為更好地解決公共服務(wù)外包中官員的尋租問題提供理論借鑒。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳薇.政府公共服務(wù)外包：問題及對策[J].蘭州學(xué)刊，2005（03）：43-44+22.

[2]明燕飛，譚水平.公共服務(wù)外包中委托代理關(guān)系鏈面臨的風(fēng)險及其防范[J].財經(jīng)理論與實踐，2012，33（02）：104-107.

[3]周偉，李和中.政府公共服務(wù)合同外包中的尋租與治理[J].理論探索，2014（06）：87-91.

[4]王凌燕.我國政府公共服務(wù)外包存在的問題及其法律規(guī)制[J].西南科技大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，30（05）：20-26.