孫麗昕　廖詩(shī)艷

摘要：政策之間不可避免地會(huì)存在沖突，高等教育政策概莫能外。通過(guò)對(duì)近年廣東本科高校發(fā)展政策的梳理發(fā)現(xiàn)，政策之間依然充滿政策目標(biāo)、政策執(zhí)行過(guò)程、建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)、政策工具等方面的沖突。為了解決這些矛盾和沖突，可從增加“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的宏觀統(tǒng)籌性、明確“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的內(nèi)涵、整合既有政策工具入手。

關(guān)鍵詞：高等教育政策;廣東;沖突;協(xié)調(diào)

“我們生活在一個(gè)‘以行政為中心的時(shí)代”[1]，同時(shí)，我們也生活在一個(gè)充滿沖突的社會(huì)中。公共政策作為政府治理的基本手段，產(chǎn)生于本身就充滿矛盾和沖突的政治情理，不僅從其制定到執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程都充滿了沖突，而且不同政策之間也不可避免地會(huì)發(fā)生沖突，高等教育政策作為一種公共政策概莫能外。公共政策沖突，俗稱“文件打架”，是指“在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級(jí)政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對(duì)立的一種表面化的態(tài)勢(shì)和現(xiàn)象”[2]。本文擬以廣東省近年本科高校發(fā)展政策為例來(lái)分析高等教育政策之間沖突的具體表現(xiàn)，并提出協(xié)調(diào)與化解之策，以促進(jìn)高等教育政策的良性運(yùn)作，提高政策的生命力與執(zhí)行力。

一、近年來(lái)廣東本科高校發(fā)展政策的基本特征

高等教育不僅“是一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志”[3]，也是省域發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)志。對(duì)廣東來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)有著更加深刻的體會(huì)。多年以來(lái)，廣東高等教育毛入學(xué)率一直低于全國(guó)平均水平，高等教育發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題一直比較突出，高等教育整體實(shí)力和水平與北京、上海、江蘇、湖北等省、市相比仍有較大差距，總體來(lái)看，廣東高等教育尚未進(jìn)入全國(guó)高等教育第一方陣。作為經(jīng)濟(jì)大省，大而不強(qiáng)一直是廣東高等教育發(fā)展的最大痛點(diǎn)，嚴(yán)重制約了廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間日益具有更加緊密的聯(lián)系。因此，廣東自2014年開(kāi)始加快高等教育，特別是本科高校改革發(fā)展的步伐，以大力推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，助推廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?？v觀近年來(lái)廣東省本科高校發(fā)展政策，整體呈現(xiàn)由點(diǎn)及面的特征。

（一）點(diǎn)：多口切入，逐項(xiàng)實(shí)施推進(jìn)

在廣東本科高校發(fā)展上，有很多問(wèn)題需要破解。從2014年以來(lái)的廣東本科高校發(fā)展政策上看，廣東首先采取的是重點(diǎn)突破戰(zhàn)略，主要確立了以高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)、部分地方普通本科高校和師范院校等四個(gè)廣東本科高校發(fā)展的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)。雖然從謀劃布局上起初并沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，但是各項(xiàng)政策在客觀上卻依次或并列進(jìn)行，穩(wěn)中有序，不斷推進(jìn)，呈現(xiàn)出廣東特色。

鑒于研究型大學(xué)對(duì)于提高國(guó)家和區(qū)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要，針對(duì)高水平大學(xué)在數(shù)量和水平上均落后于北京、上海、江蘇等省、市的現(xiàn)實(shí)，廣東于2014年開(kāi)始醞釀高水平大學(xué)建設(shè)。經(jīng)過(guò)多方深入調(diào)研、論證，2015年4月中共廣東省委、廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2015〕3號(hào)），提出“力爭(zhēng)到2020年，若干所高等學(xué)校躋身國(guó)內(nèi)一流大學(xué)前列，建成一批國(guó)內(nèi)外一流學(xué)科，在國(guó)際上有一定知名度和影響力，帶動(dòng)全省高等教育整體水平明顯提高”，并遴選出中山大學(xué)等7所高校和廣州中醫(yī)藥大學(xué)中醫(yī)學(xué)等18個(gè)學(xué)科項(xiàng)目，分別列為高水平大學(xué)重點(diǎn)建設(shè)高校和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目。這是廣東本科高校發(fā)展由點(diǎn)及面的起點(diǎn)。

緊隨高水平大學(xué)建設(shè)的啟動(dòng)，針對(duì)廣東理工科教育規(guī)模偏小、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、水平不高和支撐服務(wù)能力不強(qiáng)等比較突出的問(wèn)題，廣東隨即著手開(kāi)展高水平理工科大學(xué)和理工學(xué)科建設(shè)計(jì)劃。2015年9月，確定省內(nèi)5所高校為首批建設(shè)高校，2016年1月中共廣東省委、廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)理工科大學(xué)和理工類學(xué)科建設(shè)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》（粵發(fā)〔2016〕1號(hào)），提出“推動(dòng)理工科大學(xué)和理工類學(xué)科綜合實(shí)力、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展能力躍上新臺(tái)階，建成若干所高水平理工科大學(xué)和一批高水平理工類學(xué)科”的總體目標(biāo)。這是高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃的延伸與拓展，是在本科高校陣營(yíng)里為服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新開(kāi)辟的又一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)，與高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃合稱為“雙高”計(jì)劃。

繼“雙高”計(jì)劃之后，廣東將本科高校發(fā)展政策向部分地方本科高校延伸。2016年，廣東出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)部分普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見(jiàn)》（粵教高〔2016〕5號(hào)），提出轉(zhuǎn)變辦學(xué)觀念、明確辦學(xué)定位等九大轉(zhuǎn)型發(fā)展主要任務(wù)，并遴選廣東金融學(xué)院、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)等14所高校作為應(yīng)用型本科高校轉(zhuǎn)型試點(diǎn)高校。同年，省教育廳與9個(gè)地市、11所本科高校簽署省市共建協(xié)議①。2017年7月出臺(tái)《廣東省推進(jìn)省市共建本科高校實(shí)施方案》（粵教科函〔2017〕122號(hào)），確立“通過(guò)深化體制機(jī)制改革，加大資源統(tǒng)籌力度，充分激發(fā)共建高校的辦學(xué)活力，使共建高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展”等建設(shè)目標(biāo)。這兩項(xiàng)政策的相繼出臺(tái)與實(shí)施，意在優(yōu)化部分本科高校，尤其是地方本科高校的辦學(xué)路徑，提升辦學(xué)活力。

2017年，為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于教師和教育工作系列重要講話精神，廣東率先提出“新師范”建設(shè)。2018年1月，省教育廳制定出臺(tái)《廣東“新師范”建設(shè)實(shí)施方案》，建設(shè)目標(biāo)為構(gòu)建起注重協(xié)同育人、創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力的教師教育新模式，師范生培養(yǎng)質(zhì)量顯著提升，教師培訓(xùn)針對(duì)性顯著增強(qiáng)等。該政策受益高校范圍是師范院校和以師范為主的地方本科院校，建設(shè)對(duì)象與省市共建本科高校和應(yīng)用型轉(zhuǎn)型試點(diǎn)高校有部分重疊，不失為本科高校發(fā)展的一個(gè)新陣地。

（二）面：連點(diǎn)成線，關(guān)照所有公辦本科高校

上述有關(guān)廣東本科高校發(fā)展政策，僅僅是針對(duì)本科高校局部的發(fā)展政策，政策之間關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性不強(qiáng)。鑒于此，2018年1月，廣東省政府常務(wù)會(huì)議研究討論通過(guò)《關(guān)于2018—2020年高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”工作計(jì)劃及資金安排的方案》，7月廣東省教育廳、發(fā)改委、科技廳、財(cái)政廳制定出臺(tái)《高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”提升計(jì)劃實(shí)施方案》（粵教科函〔2018〕119號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《“沖補(bǔ)強(qiáng)”實(shí)施方案》），廣東高等教育“沖補(bǔ)強(qiáng)”提升計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃）由“高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃”“粵東西北地區(qū)高校振興計(jì)劃”“特色高校提升計(jì)劃”三項(xiàng)子計(jì)劃構(gòu)成，公辦本科高校對(duì)應(yīng)分成“沖一流”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”三個(gè)組團(tuán)，分類發(fā)展。根據(jù)2018年11月省教育廳、發(fā)改委、科技廳聯(lián)合發(fā)布的“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃建設(shè)高校和重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科名單，共有41所本科高校和147個(gè)重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科入選。自此，廣東本科高校發(fā)展政策正式由點(diǎn)向面鋪開(kāi)，擴(kuò)展到所有的公辦本科高校，以期獲得本科教育整體實(shí)力的提升。

二、近年來(lái)廣東本科高校發(fā)展政策的沖突分析

沖突，是伴隨人類大多數(shù)活動(dòng)的一種普遍現(xiàn)象。從積極角度來(lái)說(shuō)，“沖突是改變的手段，是獲得社會(huì)財(cái)富、安全、正義以及個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)的方式——大量沖突的存在只是社會(huì)期待得以實(shí)現(xiàn)的保證”[4];從消極角度來(lái)說(shuō)，沖突具有非理性和破壞性，會(huì)造成組織資源的浪費(fèi)。廣東本科高校發(fā)展政策從點(diǎn)到面的逐步拓展，歷時(shí)性沖突與共時(shí)性沖突并存，且以歷時(shí)性沖突表現(xiàn)較為突出，具體表現(xiàn)如下。

（一）政策目標(biāo)的沖突

政策目標(biāo)是整個(gè)政策活動(dòng)的追求與方向，是整個(gè)公共政策的價(jià)值和意義所在。[5]當(dāng)前廣東本科高校發(fā)展政策在政策目標(biāo)上的沖突主要存在于新政策與之前高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)、省市共建等政策之間。

第一，高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)政策目標(biāo)被弱化。廣東省先行先試開(kāi)展“雙高”計(jì)劃，其政策目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)廣東省“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的目標(biāo)以及全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才保證、智力支持和科技支撐，其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)還被教育部向全國(guó)進(jìn)行推介。然而在《“沖補(bǔ)強(qiáng)”實(shí)施方案》中，高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃被劃入“沖一流”組團(tuán)，高水平理工科大學(xué)建設(shè)計(jì)劃被分解到“沖一流”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”三個(gè)不同的組團(tuán)。無(wú)論處在哪個(gè)組團(tuán)，“雙高”計(jì)劃的政策目標(biāo)已不如以往清晰和明確，如東莞理工學(xué)院、佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院這兩所高水平理工科大學(xué)建設(shè)學(xué)校被列入“強(qiáng)特色”之列，雖然彰顯“特色”乃是高水平理工科大學(xué)建設(shè)應(yīng)有之義，但是“強(qiáng)特色”本身并不能完整詮釋高水平理工科大學(xué)建設(shè)政策所賦予這兩所學(xué)校的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，“強(qiáng)特色”也理應(yīng)是所有高校的建設(shè)目標(biāo)。

第二，省市共建本科高校、普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、新師范等政策目標(biāo)近乎被消解。雖然《“沖補(bǔ)強(qiáng)”實(shí)施方案》是在整合高水平大學(xué)建設(shè)、高水平理工科大學(xué)建設(shè)、省市共建本科高校、特色重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等系列高等教育重大工程的基礎(chǔ)上實(shí)施的，但是省市共建本科高校被分別列入到“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”兩個(gè)組團(tuán)，不僅其政策目標(biāo)沒(méi)有得到進(jìn)一步明確或重申，而且政策自身的系統(tǒng)性、完整性儼然被分解或稀釋;普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、新師范兩項(xiàng)政策甚至未被提及，這兩項(xiàng)政策的未來(lái)走向具有一定的不確定性。

（二）政策執(zhí)行過(guò)程中的沖突

本科高校是廣東本科高校發(fā)展政策的目標(biāo)群體，既是宏觀政策的執(zhí)行對(duì)象，又是宏觀政策在微觀層面的執(zhí)行主體。在現(xiàn)有政策制度框架下，出現(xiàn)一些高校需要同時(shí)執(zhí)行兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同政策，如廣東海洋大學(xué)既需要執(zhí)行原高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃，又需要根據(jù)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃執(zhí)行“高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃”和“粵東西北高校振興計(jì)劃”;嶺南師范學(xué)院既需要繼續(xù)執(zhí)行普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策和“新師范”建設(shè)政策，又需要根據(jù)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃執(zhí)行 “粵東西北高校振興計(jì)劃”;東莞理工學(xué)院和佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院需要同時(shí)執(zhí)行高水平理工科大學(xué)建設(shè)政策和“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃中的“特色高校提升計(jì)劃”;省市共建本科高校需要同時(shí)執(zhí)行省市共建協(xié)議和“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃中的“粵東西北高校振興計(jì)劃”或“特色高校提升計(jì)劃”等等。此外，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃整合了兩種不同的高等教育重大工程，一種是面向高校，另一種是面向高校特色重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，這兩種高等教育重大工程基于建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)路徑的不同，在執(zhí)行過(guò)程中也不可避免會(huì)有沖突產(chǎn)生。由于多種互有交叉、重疊、甚至矛盾的政策集于同一所高校，而出現(xiàn)有些學(xué)校需要同時(shí)執(zhí)行多個(gè)政策，運(yùn)行多個(gè)建設(shè)方案，作為政策目標(biāo)群體的本科高校難免有左右為難之感、無(wú)所適從之惑。

（三）建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)的沖突

此沖突集中表現(xiàn)在“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃上?！皼_補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的建設(shè)目標(biāo)為“到2020年，全省高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新水平顯著提升，全省高等教育綜合實(shí)力、核心競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際影響力大幅度提高……”。從官方解讀來(lái)看，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃“是在以往高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)建設(shè)的基礎(chǔ)上，讓高校找準(zhǔn)自己的位置，整合各方資源和力量，從而著力解決廣東省高等教育發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的更好路徑”。作為上位本科高校發(fā)展政策，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃所欲解決的政策問(wèn)題面向的是高校整體事業(yè)發(fā)展，但從內(nèi)容來(lái)看卻重點(diǎn)落腳在學(xué)科上，不僅在建設(shè)任務(wù)表述上首先強(qiáng)調(diào)了學(xué)科建設(shè)，而且還確立了147個(gè)重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科，這是政策體系的目標(biāo)傾斜性沖突。這種沖突還存在于“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃與“雙高”計(jì)劃、地方普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策等之間。鑒于在現(xiàn)有廣東本科高校發(fā)展政策體系中，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃實(shí)施的優(yōu)先性有可能會(huì)進(jìn)一步弱化其所整合的本科高校發(fā)展政策的導(dǎo)向性與執(zhí)行力，建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)的沖突也會(huì)隨之加劇。

（四）政策工具的沖突

政策工具作為公共政策系統(tǒng)中的一大要素，是指那些用以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段、方式、方法。[6]公共政策執(zhí)行基本偏向于采用強(qiáng)制性工具，如資金劃撥等直接供給方式。近年來(lái)廣東本科高教發(fā)展政策采用的政策工具基本為三類：資金劃撥與分配、目標(biāo)管理技術(shù)和績(jī)效技術(shù)三種。資金劃撥與分配上，從2019年“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃資金分配方案來(lái)看，共計(jì)3574億元支持，較2018年3639億元有所下降，主要是在“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃下“雙高”建設(shè)高校所獲的資金支持整體上相比政策實(shí)施之前有所減少，但此處沖突并不明顯。政策工具的沖突，主要集中表現(xiàn)在目標(biāo)管理技術(shù)和績(jī)效技術(shù)上。

第一，目標(biāo)管理技術(shù)的沖突。此沖突主要指建設(shè)方案制定與論證的沖突。制定建設(shè)方案并論證是近年來(lái)廣東高等教育政策目標(biāo)管理采取的普遍做法，并且不同政策要求的建設(shè)方案種類有所不同。此沖突，首先體現(xiàn)在建設(shè)方案時(shí)間節(jié)點(diǎn)的沖突?！皼_補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃、“雙高”計(jì)劃、省市共建要求學(xué)校制定的建設(shè)方案時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別為2018～2020年、2015～2020年和2017～2020年，這意味著有些學(xué)校同時(shí)要制定與執(zhí)行至少兩個(gè)具有一定差異的建設(shè)方案。其次體現(xiàn)在建設(shè)方案論證上的沖突?！皼_補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃、高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃、省市共建都要求對(duì)建設(shè)方案進(jìn)行論證，特別是對(duì)于省市共建高校而言，2017年對(duì)建設(shè)方案剛進(jìn)行完論證，2018年又要對(duì)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃要求的建設(shè)方案進(jìn)行論證。上述各種建設(shè)方案的制定與論證，無(wú)疑會(huì)增加建設(shè)高校的負(fù)擔(dān)（見(jiàn)表1）。

第二，績(jī)效技術(shù)上的沖突?？?jī)效考核或評(píng)價(jià)在高等教育領(lǐng)域日益廣泛被采用。以“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃、高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃、高水平理工科大學(xué)建設(shè)計(jì)劃和省市共建本科高校四項(xiàng)政策為例（見(jiàn)表2），首先，在評(píng)價(jià)方式上，均提出要引入第三方評(píng)價(jià);在評(píng)價(jià)種類上，高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃、高水平理工科大學(xué)建設(shè)計(jì)劃均要求年度評(píng)價(jià)，即自我評(píng)價(jià)，這樣就出現(xiàn)第三方評(píng)價(jià)、自我評(píng)價(jià)重疊的情形。其次，在績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際操作上，不同政策所要求的績(jī)效評(píng)價(jià)是并存還是以最新政策文件為準(zhǔn)？“粵東西北高校振興計(jì)劃”建設(shè)高校中包含2所高水平理工科大學(xué)建設(shè)高校，如果以最新文件為準(zhǔn)，是否意味著同行評(píng)價(jià)取代了學(xué)校的自我評(píng)價(jià)？同行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？諸多問(wèn)題在“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃中都沒(méi)有予以明確。此外，《廣東“新師范”建設(shè)實(shí)施方案》規(guī)定在“推進(jìn)教育現(xiàn)代化獎(jiǎng)補(bǔ)資金”、高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”和“強(qiáng)師工程”經(jīng)費(fèi)中加大“新師范”建設(shè)支持力度，同時(shí)又規(guī)定在“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃中也要突出對(duì)師范院校關(guān)于師范生培養(yǎng)、服務(wù)基礎(chǔ)教育發(fā)展等方面的考核，這是否也涉及一個(gè)多重考核評(píng)價(jià)的問(wèn)題呢？

三、高等教育政策沖突的協(xié)調(diào)

高等教育政策沖突并不等于政策失敗，因?yàn)闆_突著的高等教育政策并非一定會(huì)導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)的偏離或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著可以對(duì)其視而不見(jiàn)?！啊呤紫扰c秩序有關(guān)。政策暗示著系統(tǒng)性和一致性?！盵7]雖然近年來(lái)廣東本科高校發(fā)展政策極大促進(jìn)了廣東高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展和全國(guó)影響力的顯著提升，但其所表現(xiàn)出的上述四種主要沖突，在一定程度上削弱了廣東本科高校發(fā)展政策的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和有效性，甚至損害政府的威信，被弱化、消解的政策客體（政策的目標(biāo)群體）深感到的不僅僅是政策的不穩(wěn)定性、隨意性，而且還會(huì)缺少持久執(zhí)行政策的定力、雄心與壯志。任何一項(xiàng)好的政策大多都要經(jīng)歷實(shí)踐中的不斷反思并不斷完善，從這點(diǎn)來(lái)看，廣東本科高校發(fā)展政策仍有很大的改進(jìn)、完善空間。

（一）增強(qiáng)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的宏觀統(tǒng)籌性

作為上位高等教育政策，其自身應(yīng)能夠?qū)ο挛桓叩冉逃哌M(jìn)行有效的宏觀統(tǒng)籌。從廣東本科高校發(fā)展政策來(lái)看，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃作為上位本科高校發(fā)展政策，并非是將若干政策簡(jiǎn)單糅合在一個(gè)政策文本里，也不是僅對(duì)有關(guān)高等教育工程資金進(jìn)行統(tǒng)籌，而是應(yīng)對(duì)所統(tǒng)籌政策的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、績(jī)效考核方式、資金保障等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)整合，以減少政策之間的沖突與摩擦。但是在現(xiàn)有政策文本中，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的宏觀統(tǒng)籌性還比較弱，因此有必要盡快出臺(tái)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃實(shí)施方案的補(bǔ)充實(shí)施意見(jiàn)，以增強(qiáng)“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃宏觀統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)性：一是明確所統(tǒng)籌的高等教育政策的效力，以保持既有政策的穩(wěn)定性，但這并不意味著對(duì)既有政策內(nèi)容不可以進(jìn)行微調(diào)。二是將既有高等教育政策都納入其中，如將普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、新師范納入其中，另外，也可考慮將“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”也納進(jìn)來(lái)，使“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃真正成為一個(gè)具有高度統(tǒng)籌作用的政策。對(duì)于暫時(shí)不能統(tǒng)籌的政策要明晰發(fā)展步驟和前景，確保政策支持的持久性與穩(wěn)定性，給建設(shè)高校以信心和希望。三是適時(shí)擴(kuò)大政策受益高校范圍，彰顯高等教育政策的普惠性。普惠性是公共政策的特征之一，“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃應(yīng)突破公、民之與本、專之分，適時(shí)擴(kuò)大建設(shè)高校范圍，將公辦高職院校納入，使其成為更加名符其實(shí)的“高等教育政策”，彰顯高等教育政策的普惠性。由于我國(guó)民辦高校與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家私立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源有所不同，是否納入可酌情考慮，但從促進(jìn)我省民辦高等教育做大做強(qiáng)的角度來(lái)看，宜把民辦高校納入其中，在實(shí)踐中“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”已積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（二）明確“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的內(nèi)涵

“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的初衷是根據(jù)各本科高校的地域、辦學(xué)水平等因素和前期建設(shè)情況，將其分為“沖一流”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”三大組團(tuán)分類發(fā)展，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)廣東本科高校進(jìn)行的分類。然而，由于“沖一流”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”的內(nèi)涵比較模糊，且三者之間并非涇渭分明，對(duì)于絕大多數(shù)高等學(xué)校而言這三者可謂并駕齊驅(qū)、互為補(bǔ)充、相得益彰，因此“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的內(nèi)涵并不明確，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)與其他相關(guān)文件發(fā)生抵觸或受到質(zhì)疑，如將“肇慶學(xué)院”劃入“粵東西北高校振興計(jì)劃”，與大珠三角的城市劃分存在沖突，“粵東西北高校振興計(jì)劃”建設(shè)高校中不乏辦學(xué)水平比較有特色的高校，“特色高校提升計(jì)劃”（珠三角地區(qū)）建設(shè)高校中也不乏需要補(bǔ)短板的高校。

為了更加明確“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃的內(nèi)涵，可以在如下幾個(gè)方面進(jìn)行進(jìn)一步完善或細(xì)化：一是摒棄將“地域”作為高等學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)?！暗赜颉币蛩夭⒎遣豢梢宰鳛楦叩葘W(xué)校分類的標(biāo)準(zhǔn)，但若將其與“辦學(xué)水平”等關(guān)聯(lián)在一起則過(guò)于簡(jiǎn)單、絕對(duì)和武斷，這就需要對(duì)“補(bǔ)短板”對(duì)應(yīng)的“粵東西北高校振興計(jì)劃”的名稱進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，去掉相應(yīng)的“地域”標(biāo)識(shí)。二是對(duì)“沖一流”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)特色”的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，以使學(xué)校明確其何以在“沖一流”“補(bǔ)短板”或“強(qiáng)特色”組團(tuán)中。三是對(duì)三大組團(tuán)分類發(fā)展，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（三）整合既有政策工具

首先，由于本輪建設(shè)周期將于2020年結(jié)束，在新一輪建設(shè)周期啟動(dòng)時(shí)，建設(shè)方案制定與論證的沖突相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比較容易協(xié)調(diào)，即可以將“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃與其所整合的政策之建設(shè)周期統(tǒng)一，相應(yīng)建設(shè)方案也不必作重復(fù)要求，論證亦然。

其次，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)方式上，應(yīng)逐步過(guò)渡到以第三方評(píng)價(jià)為主，且實(shí)行分類評(píng)價(jià)?？紤]到 “沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃整合的高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃等政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性，對(duì)于不宜與“沖補(bǔ)強(qiáng)”計(jì)劃三大組團(tuán)一起進(jìn)行評(píng)價(jià)的，可以單獨(dú)作為一類進(jìn)行評(píng)價(jià)，如高水平理工科大學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)種類上，鑒于評(píng)價(jià)過(guò)于頻繁對(duì)學(xué)校正常辦學(xué)行為構(gòu)成的一些不必要的干擾，可不進(jìn)行年度評(píng)價(jià)、專項(xiàng)評(píng)價(jià)等，只保留周期評(píng)價(jià)，且為綜合評(píng)價(jià);“粵東西北高校振興計(jì)劃”實(shí)行粵東西北地區(qū)交叉互評(píng)機(jī)制的同行評(píng)價(jià)方式也有一定的弊端，且作為一種學(xué)校辦學(xué)行為的績(jī)效評(píng)價(jià)還鮮有同行之間的交叉互評(píng)，在操作上難以保證客觀與公正，可考慮取消此種評(píng)價(jià)。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于高等教育政策沖突的協(xié)調(diào)絕不限于以上對(duì)策，如還可以從事先預(yù)防機(jī)制入手，在制定過(guò)程中多聽(tīng)取高校的意見(jiàn)和建議、更加科學(xué)地進(jìn)行教育行政部門內(nèi)設(shè)職能部門的設(shè)置等。高等教育政策的沖突只是教育政策沖突的一種，對(duì)于其治理還應(yīng)放眼于教育行政的大背景下進(jìn)行，要有賴于教育行政體制、教育決策體系及國(guó)家政策決策體制機(jī)制的系統(tǒng)性、深入性改變。沖突無(wú)處不在，它不僅存在于廣東，而且也存在于國(guó)家層面和其他省級(jí)層面，只是沖突的具體表現(xiàn)不盡相同而已。

注釋：

①其中，湛江支持共建廣東醫(yī)科大學(xué)和嶺南師范學(xué)院;中山支持共建電子科技大學(xué)中山學(xué)院和廣東藥科大學(xué)中山校區(qū);茂名、韶關(guān)、梅州、惠州、肇慶、江門、潮州等8個(gè)地市分別支持共建當(dāng)?shù)氐膹V東石油化工學(xué)院、韶關(guān)學(xué)院、嘉應(yīng)學(xué)院、惠州學(xué)院、肇慶學(xué)院、五邑大學(xué)和韓山師范學(xué)院。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）