蔡曉曉

2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見(jiàn)；2018 年9 月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》；新年伊始，我省又下發(fā)《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》。這無(wú)疑標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位的績(jī)效管理即將步入了一個(gè)更加全面、規(guī)范、協(xié)同發(fā)展的新階段。從歷史發(fā)展看，我國(guó)行政事業(yè)單位引入績(jī)效管理至今已有20年，呈現(xiàn)的是“財(cái)政部門牽頭”“自下而上”的發(fā)展路徑。但不可否認(rèn)的是，在實(shí)際的應(yīng)用中也產(chǎn)生了諸多方面的問(wèn)題。追本溯源，筆者認(rèn)為，對(duì)績(jī)效計(jì)劃制定重要性的忽視，不啻其中的關(guān)鍵因素之一。

一、績(jī)效計(jì)劃在績(jī)效管理中的地位

績(jī)效管理（Performance Management，簡(jiǎn)稱PM）這一概念，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代后期，最初主要應(yīng)用在人力資源管理領(lǐng)域。1980年代，政府績(jī)效管理興起，當(dāng)初的英國(guó)撒切爾內(nèi)閣為此還曾提出了著名的“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。我國(guó)則是在進(jìn)入1990年代后，率先從行政、預(yù)算兩個(gè)方面開展的績(jī)效管理探索，經(jīng)過(guò)20年的實(shí)踐應(yīng)用，現(xiàn)已形成中央編辦牽頭的政府績(jī)效管理、中央組織部以德、能、勤、績(jī)、廉為內(nèi)容的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)體系”及以財(cái)政部為主的“預(yù)算績(jī)效管理”和“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系”三套平行的績(jī)效評(píng)估體系。十九大報(bào)告“全面實(shí)施績(jī)效管理”的提出，誠(chéng)然進(jìn)一步表明“績(jī)效管理不只是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，實(shí)現(xiàn)公共管理科學(xué)化”。

盡管在績(jī)效管理的發(fā)展過(guò)程中，人們對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)曾存在一定的分歧，但是對(duì)其管理過(guò)程的構(gòu)成卻毫無(wú)異議。一般認(rèn)為，一個(gè)完整有效的績(jī)效管理系統(tǒng)主要由四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，即：績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估和績(jī)效反饋，它們彼此聯(lián)系緊密、缺一不可，是一個(gè)完整的循環(huán)，其中任一環(huán)出了問(wèn)題都會(huì)影響到整個(gè)績(jī)效管理體系。顯而易見(jiàn)，績(jī)效計(jì)劃位居績(jī)效管理體系的第一環(huán)，是績(jī)效管理過(guò)程的起點(diǎn)。就內(nèi)容講，績(jī)效計(jì)劃是指“在新的周期開始時(shí)，各級(jí)管理者和員工就其在該績(jī)效周期內(nèi)要做什么、需做到什么程度、為什么做、何時(shí)應(yīng)做完、員工的決策權(quán)限等問(wèn)題進(jìn)行計(jì)論，促進(jìn)相互理解并達(dá)成協(xié)議”。簡(jiǎn)言之，績(jī)效計(jì)劃就是設(shè)定工作任務(wù)的計(jì)劃書。試想，就一個(gè)部門的管理而言，如果計(jì)劃書沒(méi)有制定好，監(jiān)控、評(píng)估等工作又當(dāng)從何談起？

然而不得不承認(rèn)，在實(shí)際的績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中，大多數(shù)管理者都會(huì)把重心放在績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估，對(duì)于績(jī)效計(jì)劃制定環(huán)節(jié)卻往往重視不夠。這一點(diǎn)在我國(guó)行政事業(yè)的績(jī)效管理中也有著較為明顯的表現(xiàn)，諸如績(jī)效計(jì)劃編制粗略、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不明確，或忽略了績(jī)效目標(biāo)的分解等問(wèn)題即大量存在，如此也就導(dǎo)致：一則工作難以達(dá)到預(yù)期的成效，二則管理過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)。如此看來(lái)，績(jī)效計(jì)劃是績(jī)效管理中最重要，同時(shí)也是最容易遭受忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位績(jī)效管理中績(jī)效計(jì)劃的“缺位”

這里的“缺位”，不是說(shuō)當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位的績(jī)效管理沒(méi)有績(jī)效計(jì)劃制定環(huán)節(jié)，而是說(shuō)在績(jī)效管理的過(guò)程中，未能夠充分地利用好績(jī)效計(jì)劃的功能效用。

在企業(yè)績(jī)效管理的實(shí)施運(yùn)用中，績(jī)效計(jì)劃“需要根據(jù)團(tuán)隊(duì)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解制定出各個(gè)崗位的指標(biāo)，并和相關(guān)崗位的人員制定出對(duì)應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”。且根據(jù)針對(duì)目標(biāo)的不同又有結(jié)果績(jī)效計(jì)劃和行為績(jī)效計(jì)劃兩種。顯而易見(jiàn)，前者是以規(guī)定員工工作結(jié)果為績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，后者注重的是對(duì)工作過(guò)程的觀察與考量。如此，也就相應(yīng)地要求，不同企業(yè)、不同工種乃至不同部門都需要依據(jù)自己的實(shí)際情況制定不同的績(jī)效計(jì)劃。自然，行政事業(yè)單位也不能例外。況且從功能效用角度講，績(jī)效計(jì)劃既是單位部門賴以對(duì)組織和員工進(jìn)行績(jī)效考核的依據(jù)，又是員工努力的方向和目標(biāo)，同時(shí)還是組織部門目標(biāo)貫徹實(shí)施的重要憑證。也由此可見(jiàn)，制定科學(xué)合理、細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效計(jì)劃之必要性。

具體到我國(guó)當(dāng)下行政事業(yè)單位的實(shí)際，一方面，其大多采用的是“共同參與”式績(jī)效管理。該管理方式由于極為崇尚團(tuán)隊(duì)合作精神，故而在維系組織穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系、約束個(gè)人的不良行為等方面均能發(fā)揮出良好的作用，但缺點(diǎn)是變革動(dòng)力不足、考核指標(biāo)寬泛，整個(gè)單位在表面上常呈現(xiàn)的是“你好”“我好”“大家都好”的一派和諧景象，實(shí)則對(duì)內(nèi)部員工的創(chuàng)造力和積極性具有極大的殺傷力?；凇肮餐瑓⑴c”式績(jī)效管理的考核指標(biāo)寬泛，那么在初期制定績(jī)效計(jì)劃時(shí)其嚴(yán)謹(jǐn)度也難免大大放松，大多只是流于為制定計(jì)劃而制定計(jì)劃。此為導(dǎo)致績(jī)效計(jì)劃之所以在我國(guó)行政事業(yè)單位績(jī)效管理中沒(méi)能充分發(fā)揮其效能一個(gè)側(cè)面。

另一方面，亦與我國(guó)行政事業(yè)單位的“非工商”性質(zhì)緊密相關(guān)。所謂事業(yè)單位“是依據(jù)我國(guó)獨(dú)特的機(jī)構(gòu)編制分類確定的一種組織類型，主要是指為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家盈利為目的的單位?！迸c此相對(duì)應(yīng)的是，大多數(shù)行政事業(yè)單位的工作成果與價(jià)值也就不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)，其價(jià)值與作用主要體現(xiàn)在服務(wù)性與公益性兩大方面。顯見(jiàn)，如果在制定績(jī)效計(jì)劃時(shí)，我們只是粗略地做一個(gè)大致的目標(biāo)規(guī)劃，不落實(shí)到具體的工作實(shí)際，或只做成果績(jī)效或行為績(jī)效：其一，且不說(shuō)很多行政事業(yè)單位人員因居于流動(dòng)性較強(qiáng)的服務(wù)崗位，其工作成果難以用具體的數(shù)字去衡量；其二，之于那些做基礎(chǔ)研究人員的工作，其工作成果更是往往需要幾年甚至幾十所才能呈現(xiàn)出來(lái)；其三，如果只看重最后成果，勢(shì)必又可能致使疏于發(fā)現(xiàn)其工作中需要改善和提升的行為狀況的產(chǎn)生。可以說(shuō)，均難以全面、切實(shí)地體現(xiàn)出績(jī)效管理的成效來(lái)。如斯，重視績(jī)效計(jì)劃的制定也就顯得極為必要。

三、結(jié)語(yǔ)

毫不諱言，做好績(jī)效計(jì)劃是有效開展績(jī)效管理的第一步，它關(guān)系到績(jī)效管理的成敗。只是因于我國(guó)行政事業(yè)單位的績(jī)效管理目前尚處在初期試探摸索階段，包括政府在內(nèi)對(duì)于績(jī)效管理的本質(zhì)與規(guī)律認(rèn)識(shí)尚有不足，故而對(duì)于績(jī)效計(jì)劃的制定亦未能給予足夠的重視和關(guān)注。

事實(shí)上在這方面，現(xiàn)今已有大量的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可供我們參考和借鑒。雖然從歷史發(fā)展上看，英國(guó)是最早推行績(jī)效管理的國(guó)家，但在具體應(yīng)用方面，美國(guó)無(wú)疑是績(jī)效管理最成功的國(guó)家。該國(guó)公務(wù)員績(jī)效管理實(shí)踐的一大特色，就在于以績(jī)效計(jì)劃為先導(dǎo)，也因之有研究者把績(jī)效計(jì)劃稱為是“美國(guó)聯(lián)邦下政府對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效管理的原點(diǎn)”。并且在具體的實(shí)施過(guò)程，譬如對(duì)于工作目標(biāo)的制定，又嚴(yán)格區(qū)分出任務(wù)目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)兩種。前者“是組織、部門、‘工作單元’或團(tuán)隊(duì)分配給公務(wù)員的工作任務(wù)”，后者“是對(duì)可量化的工作用不同的指標(biāo)去衡量，然后，對(duì)指標(biāo)設(shè)定目標(biāo)值，目標(biāo)值就是公務(wù)員的績(jī)效目標(biāo)”?！斑@樣的劃分解決了我們經(jīng)常所遇到的對(duì)公務(wù)員考核有量化指標(biāo)也有非量化指標(biāo)而難以考核的問(wèn)題?！盵6]

總而言之，績(jī)效管理是一項(xiàng)綜合性、全面性的工作，需要單位各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合和全面推動(dòng)才能取得良好的成效。作為績(jī)效管理工作體系的首要環(huán)節(jié)，績(jī)效計(jì)劃更不可或缺。在黨“全面實(shí)施績(jī)效管理”的號(hào)召下，相信各行政事業(yè)部門很快就會(huì)對(duì)其重視起來(lái)，協(xié)同共建和諧美好中國(guó)。