劉永婷

【摘 要】 隨著國家城鎮(zhèn)化的推進，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸由管制向規(guī)制發(fā)展，基本確定了統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的政策目標。由于現(xiàn)行上位法有待完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，特別是經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)多為試點展開，如何構(gòu)建既保障農(nóng)民合法權(quán)益，也能高效盤活資源的規(guī)則體系是目前亟待解決的問題。本文試對現(xiàn)狀下對農(nóng)民權(quán)益保護存在的問題進行分析，以期提出合理的建議。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村集體建設(shè)用地 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán) 農(nóng)民權(quán)益

一、相關(guān)概念及問題的提出

我國的土地實行所有權(quán)公有制制度，按照所有權(quán)不同可以分成以下兩類：第一類是國有土地，第二類為集體所有土地。集體所有土地根據(jù)用途區(qū)分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。集體建設(shè)用地指的集體所有用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，按照功能不同，分成集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地等。在規(guī)模上，村民宅基地與經(jīng)營性集體建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的兩大主要類型。

根據(jù)我國2004年修訂的《土地管理法》第四十三條可知，集體土地利用含兩大類：一是征收為國有土地利用;二是繼續(xù)按照集體土地利用。其中，集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原本屬于農(nóng)民集體所有的土地征收為國有，我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)中已對此提供了法律基礎(chǔ)，不在此文中進行探討。

對于繼續(xù)按照集體所有權(quán)使用的，就宅基地而言，其本質(zhì)為村集體成員居住自用，具有較強的人身屬性，農(nóng)民往往具有較強的自主權(quán);公共事業(yè)性用地用途包括建設(shè)文化場所、學(xué)校、體育、衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)機站、獸醫(yī)站等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)設(shè)施等;集體經(jīng)營性建設(shè)用地指的是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的相應(yīng)集體建設(shè)用地。土地作為生產(chǎn)要素之一，兼具資產(chǎn)屬性和商品屬性，尤其對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，往往與產(chǎn)業(yè)建設(shè)等規(guī)模性經(jīng)濟行為相關(guān)，其資產(chǎn)屬性更為突出。但由于受到多種因素的限制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚缺乏充足的法律保障，法律法規(guī)可操作性不足，利益分配關(guān)系尚不明晰，導(dǎo)致在相應(yīng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益無法得到充分的保障。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式及問題分析

集體經(jīng)營性建設(shè)用地目前最常見的利用方式包括：入市流轉(zhuǎn)、利用集體土地建設(shè)租賃住房、建產(chǎn)業(yè)項目（可以由村集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)運營、成立鎮(zhèn)級聯(lián)營公司統(tǒng)籌利用，或由村集體經(jīng)濟組織利用土地入股與社會資本成立聯(lián)營公司共同開發(fā)運營等）。

2008年十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2015年，黨的十八屆三中全會提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同國有土地同等入市、同權(quán)同價”，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有了充足的政治背書。同年2月，國務(wù)院在全國范圍選定了15個縣（市、區(qū)）開展試點先行，次年9月，試點范圍擴大到33個縣（市、區(qū)）。隨著試點工作的推進，在大方向上明確了相應(yīng)流轉(zhuǎn)形式， 但是也逐漸凸顯了實踐中存在的問題，并隨著入市的開展逐漸復(fù)雜化。

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍界定模糊

“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”在法律上除《土地管理法》第43條“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地”有所提及，并無統(tǒng)一的界定。《試點意見》將集體經(jīng)營性建設(shè)用地界定為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地”?！按媪俊睆娬{(diào)的是此次改革解決的是歷史遺留，對于新增經(jīng)營性建設(shè)用地不在上市流轉(zhuǎn)的試點范圍。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然自始存在，但是在租賃、抵押、貸款等權(quán)利屬性上始終存在障礙，而此類權(quán)利的實現(xiàn)正是其流轉(zhuǎn)所帶來的重要價值之一。倘若企業(yè)因使用集體建設(shè)用地而發(fā)生爭議時，試點流轉(zhuǎn)管理辦法也很難成為司法裁決的援引依據(jù)，而只能以上位法律為依據(jù)，通過流轉(zhuǎn)取得使用權(quán)的一方容易陷入被動。

（二）產(chǎn)權(quán)主體不明晰

依據(jù)我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》以及《物權(quán)法》等法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，分別由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組代表行使。 這就意味著權(quán)利行使的代表，并非所有權(quán)人本身，容易導(dǎo)致權(quán)利行使機制不順暢。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)，相應(yīng)行使主體及其代表形式多樣，除傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織、村民委員會外，相關(guān)資產(chǎn)管理公司、農(nóng)業(yè)合作社、股份經(jīng)濟合作社等逐步成為入市交易主體，甚至由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員拓展到地方政府、城鄉(xiāng)居民以及企業(yè)法人等。

在這種情況下，既加大了入市問題決策難度，也提高了相應(yīng)協(xié)商成本;而且由于集體內(nèi)部的意見分歧等問題存在，也可能會損害公平市場交易，甚至妨礙入市后的合同履行;另外多種類型的土地所有權(quán)人代表、代理的是否具有合法性仍然存疑。

（三）農(nóng)民權(quán)益保護尚未形成良好機制

雖然在農(nóng)村基層治理中建立了例如“四評議兩公開”等多種議事機制以確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)，但是在實踐中，多為村級組織代表村民行使權(quán)利，村民本身缺乏表達機會，村民的意愿往往被少數(shù)村干部及相關(guān)政府部門的意愿所取代。土地的流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展的根本，在流轉(zhuǎn)中缺乏知情權(quán)和監(jiān)督機制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)將得不到有效的保障。而對集體與村民之間的收益分配方面，與地域、發(fā)展水平等關(guān)系密切，比如在距離城市較近的近郊或城中村地區(qū)，農(nóng)民對流轉(zhuǎn)的意識比較強，權(quán)益受損程度較小，且建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)生的收益較高。而在距離城市較遠農(nóng)村地區(qū)，尤其是一些偏遠農(nóng)村，山區(qū)，農(nóng)民權(quán)益受到損害的程度比較嚴重。

因現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市仍處在試點探索階段，未納入試點的地區(qū)不能依此進行流轉(zhuǎn)，由于缺乏相關(guān)的法律規(guī)范，自發(fā)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象仍然比較嚴重。相比于“入市”，“隱形”入市行為對農(nóng)民權(quán)益的侵害程度往往更為嚴重。且由于無法經(jīng)合法程序予以相應(yīng)確權(quán)，交易得不到法律保障，也會造成集體建設(shè)用地使用權(quán)的無序流轉(zhuǎn)，給土地管理造成了極大難題。

三、流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）上位法依據(jù)的完善

當前，我國正在進行新一輪《土地管理法》修訂，本著 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的目標，“集體建設(shè)用地使用權(quán)”的法律賦權(quán)將會逐步納入修訂考量當中。在2018年12月23日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議。審議的《土地管理法修正案（草案）》，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原有規(guī)定（原第 43 條），如此一來，將為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供法律基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范入市程序

當前，國家也在大力推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，在此基礎(chǔ)上，制定好相應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等流轉(zhuǎn)行為的決策規(guī)范、交易方式、工作程序、耕地保護、收益分配、風險評估等具體操作性規(guī)范，加強監(jiān)管，充分執(zhí)行信息披露制度，保障農(nóng)民集體、企業(yè)法人、監(jiān)管部門等相關(guān)主體的知情權(quán)，逐步建立起普遍適用的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（三）理順收益分配關(guān)系

對于流轉(zhuǎn)收益分配問題，有觀點認為應(yīng)當歸農(nóng)村集體，也有觀點認為應(yīng)該歸屬國家。結(jié)合我國當前社會保障體系尚未完善的國情，尤其是對農(nóng)民的社會保障體系存在較大空白，土地權(quán)益對于農(nóng)民來說，仍是生存之根本，故在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配上應(yīng)當堅持以農(nóng)民利益為前提。但是為了保障公共管理和公共服務(wù)的可持續(xù)性，也應(yīng)該平衡好國家、集體的利益，只有這樣，才能夠順利推動集體建設(shè)經(jīng)營性建設(shè)用地入市，且有利于維護社會穩(wěn)定。

四、結(jié)語

在新一輪土地制度改革“縮小土地征收范圍”的基本思路之下，允許集體建設(shè)用地，特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場，實行與國有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”，有利于充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的調(diào)節(jié)性作用，激發(fā)土地利用的更大價值。在總結(jié)試點的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)之上，下一步的規(guī)則制定當中，更要最大程度實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，從本質(zhì)上促進同地同權(quán)的城鄉(xiāng)一體土地交易制度的形成，助力我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實現(xiàn)。

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