傅倩
【摘 要】 近年來(lái),我國(guó)公車改革已經(jīng)取得了明顯的成效,打破了以前數(shù)量多、標(biāo)準(zhǔn)高、支出大的情形,嚴(yán)格按照預(yù)算管理的要求,使公務(wù)用車的支出更加有效和充分。但在地方政府基本支出預(yù)算管理方面,支出使用不規(guī)范、預(yù)算編制不合理等問(wèn)題依然存在,因此,對(duì)于地方政府基本支出預(yù)算管理必須要進(jìn)行優(yōu)化。本文通過(guò)探討地方政府基本支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題,在我國(guó)公車改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上,借鑒公車改革的成功經(jīng)驗(yàn),為地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化提出相關(guān)建議。
【關(guān)鍵詞】 地方政府 基本支出 預(yù)算管理 公車改革
政府支出預(yù)算是政府根據(jù)所取得的資金的數(shù)量,為履行其職能,制定資金使用計(jì)劃。政府支出預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上,按照國(guó)家法律、法規(guī)的要求,對(duì)支出預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范,從而保證資金的正確使用,充分發(fā)揮政府職能。按照行政單位預(yù)算管理要求進(jìn)行分類,可將支出分為基本支出和項(xiàng)目支出。其中,基本支出是行政單位為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)發(fā)生的支出,包括人員支出和公用支出。
一、地方政府基本支出預(yù)算管理現(xiàn)狀
(一)初步實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算
地方各級(jí)政府預(yù)算都在同一水平(包括直接單位)組成的部門預(yù)算。因此,基本支出預(yù)算也是由各個(gè)政府部門制定。部門預(yù)算是集成的預(yù)測(cè)和決策的全面工作。2000年,中國(guó)開(kāi)始在中央政府準(zhǔn)備的部門預(yù)算。另外,由函數(shù)預(yù)算的制備,還需要部門根據(jù)其功能來(lái)細(xì)化支出類別。2001年,預(yù)算支出分為兩種類型:基本支出和項(xiàng)目支出,以及固定利率管理是基本支出來(lái)實(shí)現(xiàn)。2002年,部門預(yù)算擴(kuò)大到所有的中央部門。實(shí)踐證明,部門預(yù)算已經(jīng)解決的問(wèn)題,如不規(guī)則的預(yù)算編制和不完整的內(nèi)容。它的實(shí)施,嚴(yán)格支出預(yù)算管理,政府增加財(cái)政支出的透明度,是當(dāng)前財(cái)政改革的重要組成部分。
(二)執(zhí)行政府采購(gòu)制度的管理要求
政府采購(gòu)的核心是政府及其附屬公司使用財(cái)政資金購(gòu)買商品,項(xiàng)目或服務(wù)必須通過(guò)合法采購(gòu)方式和采購(gòu)程序進(jìn)行。 2002年,《政府采購(gòu)法》的頒布標(biāo)志著中國(guó)政府采購(gòu)工作成熟合法化階段的開(kāi)始。根據(jù)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2007-2008年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知〉的通知》,政府必須根據(jù)單位預(yù)算收入,根據(jù)采購(gòu)范圍,所有屬于政府采購(gòu)范圍的采購(gòu)項(xiàng)目必須編制政府采購(gòu)預(yù)算。對(duì)于基本支出,如購(gòu)買辦公設(shè)備,辦公用品等,地方政府應(yīng)制定政府采購(gòu)時(shí)間表,并按照財(cái)政部門的要求采取集中采購(gòu)方式。
(三)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付
財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度是以財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ),以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托,將資金財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付給付款人的制度。地方政府采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式開(kāi)支,基本支出也包含在內(nèi)。按照財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的要求,地方政府應(yīng)該將所有的預(yù)算資金全部納入國(guó)庫(kù)集中支付的范圍,并做好支出內(nèi)容的劃分工作,以便有關(guān)日常工作的支出順利實(shí)現(xiàn)。
二、地方政府基本支出預(yù)算管理存在的問(wèn)題
中國(guó)的預(yù)算管理系統(tǒng)是在20世紀(jì)50年代以蘇聯(lián)模式為基礎(chǔ)形成的。起初,它具有強(qiáng)烈的計(jì)劃性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國(guó)的預(yù)算管理體制開(kāi)始改革。但是,由于主客觀因素的影響,財(cái)政支出管理明顯滯后,特別是地方政府的基本支出預(yù)算管理存在一定的漏洞。
(一)基本支出預(yù)算管理執(zhí)行不嚴(yán)
首先,地方政府在編制預(yù)算時(shí),特別是在基本支出方面,將有被分配資金的一部分,違反目前的預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定,也降低了預(yù)算的約束力。同時(shí),在預(yù)算單位內(nèi)部,基本支出預(yù)算通過(guò)后,部門卻沒(méi)有按照預(yù)算使用,使得基本支出預(yù)算管理只是一種形式。其次,人大在審批財(cái)政預(yù)算時(shí),很多時(shí)候缺乏人力、物力調(diào)查實(shí)際情況,對(duì)于預(yù)算部門提交的預(yù)算安排照單全收,往往造成資金浪費(fèi),不利于財(cái)政資金的合理配置。再者,對(duì)于上一年度結(jié)轉(zhuǎn)下來(lái)的基本支出,一些地方的財(cái)政部門會(huì)將其直接作為下年的支出,使結(jié)余為量,既加大了資金的耗費(fèi),又不能真實(shí)反映地方的財(cái)政狀況。
(二)基本支出預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全
目前,地方財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行的透明度不高,導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制不健全。地方人大是地方政府預(yù)算管理的主要監(jiān)督主體,但是由于財(cái)政審議時(shí)間短,人大會(huì)議難以確定基本支出財(cái)政預(yù)算的是否合理。在地方政府內(nèi)部也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,當(dāng)預(yù)算單位申請(qǐng)到基本支出預(yù)算后,后繼的使用情況往往不受監(jiān)管,很多時(shí)候地方政府會(huì)追加、調(diào)整預(yù)算。地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo),支持財(cái)政部門嚴(yán)格管理預(yù)算支出。另一方面,由于預(yù)算信息公開(kāi)不夠及時(shí)、全面,社會(huì)對(duì)地方政府基本支出預(yù)算管理的監(jiān)督也難以進(jìn)行。
(三)基本支出預(yù)算管理缺乏評(píng)價(jià)體系
20世紀(jì)90年代以來(lái),世界各地預(yù)算管理的核心在于提高政府績(jī)效。很多西方國(guó)家實(shí)行了預(yù)算績(jī)效管理,但在中國(guó),只有少數(shù)地區(qū)少數(shù)部門正在推行績(jī)效預(yù)算管理方式。政府的工作準(zhǔn)則一向都是"花更少的錢,辦更多的事",但是,往往因?yàn)樵u(píng)價(jià)體系的缺失,對(duì)于政府預(yù)算管理的效果難以確定和衡量。這就導(dǎo)致地方政府考慮的并不是如何更有效地使用預(yù)算資金,而把重心放在如何獲得更多的資金,從而造成了大量資金的浪費(fèi),難以產(chǎn)生較好的社會(huì)效益。
三、地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化——基于我國(guó)公車改革的經(jīng)驗(yàn)
(一)我國(guó)公車改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
1.樹(shù)立遵循政府預(yù)算管理的理念
(1)財(cái)政部門遵循預(yù)算管理的理念
依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定,各級(jí)政府財(cái)政部門必須按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的要求,及時(shí)地?fù)芨额A(yù)算支出資金,不得私自減少預(yù)算支出金額,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督和管理。財(cái)政部門必須對(duì)公車支出嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理,督促各級(jí)政府根據(jù)法律規(guī)定編制、執(zhí)行預(yù)算。
(2)公車使用部門嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算
預(yù)算一旦產(chǎn)生效力,政府各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行,不能隨意變更。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,如果出現(xiàn)違反財(cái)政預(yù)算的行為,必須加以制止或嚴(yán)懲。使用公交車應(yīng)先編制預(yù)算,然后花,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,嚴(yán)格控制總線的分配和使用的所有部門。
2.完善相應(yīng)的公車管理制度
(1)基本支出定額管理
基本支出定額是指財(cái)政部門為保障行政單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所規(guī)定的經(jīng)費(fèi)支出額度。它是由財(cái)政部門或主管部門同財(cái)政部門制定。在合肥市某縣公車改革的具體實(shí)踐中,對(duì)于公務(wù)用車的審查,縣會(huì)計(jì)中心必須嚴(yán)格遵守預(yù)算支出限額要求,超出部分不予報(bào)銷。同時(shí),超編車輛的人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行支出也一律不予報(bào)銷,減少因超編的公務(wù)用車造成的其他方面的支出。對(duì)公車支出實(shí)行定額管理,將實(shí)際車輛費(fèi)用與部門預(yù)算結(jié)合,根據(jù)不同地區(qū)的物價(jià)水平和公車使用情況編制預(yù)算,既控制了公務(wù)用車支出成本,又規(guī)范了公車的使用。
(2)預(yù)算約束公務(wù)用車支出
根據(jù)中共中央財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布的《中央本級(jí)"三公"經(jīng)費(fèi)2017年預(yù)算執(zhí)行和2018年預(yù)算安排情況》,2017年關(guān)于公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)的財(cái)政撥款預(yù)算限額為35.04億元,在2018年按照5%的比例對(duì)其作了進(jìn)一步的壓縮。預(yù)算是具有強(qiáng)制力、規(guī)范性的,一旦確定就不能隨意更改,因此,從預(yù)算上減少公務(wù)用車支出,取得的改革成效十分明顯。
3.加強(qiáng)對(duì)公務(wù)用車的監(jiān)督
(1)對(duì)公車改革的考評(píng)——"公車改革指數(shù)"
公車改革指數(shù)包括三個(gè)一級(jí)指標(biāo):車輛改革探索,車輛改實(shí)施,以及車輛改革效果。其中,改革的積極性和改革的程度是車輛改革探索指數(shù)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo);意見(jiàn)的執(zhí)行和程序的執(zhí)行是在車輛改革的實(shí)施指數(shù)的兩個(gè)次級(jí)指標(biāo);人均負(fù)擔(dān)率,監(jiān)管的完善和車輛改革程度的加深是改善汽車性能指標(biāo)的三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。
《新華·公車改革推進(jìn)指數(shù)報(bào)告》中,杭州市因?yàn)檐嚫奶剿髀窂叫路f、車改成效顯,在2015年公車改革指數(shù)排名第一。借鑒杭州市公交改革實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn),一是通過(guò)補(bǔ)貼向公民卡發(fā)送相關(guān)費(fèi)用,二是通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)公交服務(wù),利用信息技術(shù)安裝公交卡。車輛定位系統(tǒng)。三是嚴(yán)格執(zhí)行《市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革紀(jì)律規(guī)定》。
關(guān)于推進(jìn)公車改革,公車改革指數(shù)發(fā)揮著不可忽視的促進(jìn)作用。各地區(qū)考核評(píng)估公車改革情況,總結(jié)各地區(qū)公車改革的成功經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)公車改革的進(jìn)程。
(2)加強(qiáng)立法、司法、行政監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督
人大應(yīng)對(duì)公車改革的相關(guān)問(wèn)題作專門匯報(bào),各單位財(cái)政部門應(yīng)制定公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)報(bào)告,定期反映公務(wù)用車的配置和使用情況。目前,財(cái)政部對(duì)"三公"經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列出一般公共預(yù)算"三公"經(jīng)費(fèi)支出表,從而更方便人大監(jiān)督。
根據(jù)《監(jiān)督法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定,全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督,各級(jí)政府財(cái)政部門擔(dān)任檢查本級(jí)各部門及其所屬單位預(yù)算執(zhí)行情況的職責(zé)。因此,在監(jiān)督過(guò)程中,中央政府以及各級(jí)政府都應(yīng)該嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行預(yù)算管理,公務(wù)用車成本也是預(yù)算的一部分。對(duì)于違背了法律要求的公車支出和預(yù)算管理程序的行為,司法部門要發(fā)揮監(jiān)督職能,及時(shí)予以制止。
對(duì)于社會(huì)公眾,提高預(yù)算透明度是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的重要手段。除了讓公眾看得到,更重要的是讓公眾能夠看得懂,簡(jiǎn)單易行的公布方式就是預(yù)算。近幾年,各級(jí)政府都在政府網(wǎng)站上公布了公務(wù)用車成本,將公車開(kāi)支公開(kāi)化。
(二)地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化
近些年公車改革之所以能夠取得良好的成效,是因?yàn)橹醒爰暗胤秸晟屏斯珓?wù)用車管理制度,切實(shí)實(shí)現(xiàn)了真正的預(yù)算管理和有效的監(jiān)督。并且,在公車改革的過(guò)程中,適時(shí)對(duì)車改成效進(jìn)行評(píng)價(jià)與反饋,以便進(jìn)一步推行公車改革。地方政府基本支出預(yù)算管理存在的問(wèn)題與車改前公務(wù)用車的情況類似,因此,可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化。
1.健全預(yù)算管理制度
為優(yōu)化地方政府基本支出預(yù)算管理,首先應(yīng)細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。在《預(yù)算法》中,所有政府收入和支出都包含在預(yù)算管理系統(tǒng)中,并由全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定,地方政府應(yīng)對(duì)基本支出實(shí)行全面預(yù)算管理,以實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容的完整性。部門預(yù)算改革實(shí)施后,地方政府基本支出的核查有相對(duì)明確的規(guī)定。原始預(yù)算草案按類別劃分,并對(duì)地方政府的基本支出預(yù)算管理進(jìn)行了優(yōu)化。應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制內(nèi)容,以避免由于省略預(yù)算編制主題而對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行二次分配。
其次,規(guī)范預(yù)算編制程序。一個(gè)好的政府預(yù)算,其基本條件是制定的程序規(guī)范合法。目前,預(yù)算編制過(guò)程分為兩個(gè)部分:制定和審查。財(cái)政各級(jí)各部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作的組織和實(shí)施。人民的各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查,這將是由人民代表大會(huì),各級(jí)審查。地方政府基本支出預(yù)算編制必須按照我國(guó)公共支出預(yù)算編制程序,明確各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門的責(zé)任。
最后,推進(jìn)零基預(yù)算改革。從基部增長(zhǎng)預(yù)算方法不同,基于零的預(yù)算意味著在下一年度由預(yù)算單元獲得的預(yù)算資金根據(jù)資金的目的以及使用的有效性來(lái)確定。它無(wú)關(guān),與單位的上一財(cái)年的預(yù)算。中央政府對(duì)深化財(cái)稅體制改革整體計(jì)劃強(qiáng)調(diào),中國(guó)應(yīng)該基本上是由現(xiàn)代財(cái)政制度的2020年的兩個(gè)基本特征建立現(xiàn)代財(cái)政制度是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),財(cái)政收支是開(kāi)放的,透明的。零基預(yù)算可以滿足這兩個(gè)方面的要求。
2.加強(qiáng)基本支出預(yù)算監(jiān)督
公車改革從內(nèi)而外,從中央到地方,無(wú)一不發(fā)揮著監(jiān)督職能。因此,地方政府基本支出預(yù)算管理也應(yīng)該加強(qiáng)各方面的監(jiān)督。在一方面,全國(guó)人大的代表們應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí),注重監(jiān)督地方財(cái)政部門的預(yù)算編制的合法性與合理性;而另一方面,地方政府應(yīng)該做的內(nèi)部監(jiān)督的一個(gè)好工作。尤其是司法部門,必須充分發(fā)揮其監(jiān)督作用,切勿"睜一只眼閉一只眼"。在地方政府預(yù)算單位內(nèi)部,對(duì)預(yù)算單位基本支出情況進(jìn)行調(diào)查,完善基本支出經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)預(yù)算進(jìn)行規(guī)范化和精細(xì)化管理。根據(jù)《預(yù)算法》的要求,地方政府應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算各方面的透明度。同時(shí),依照《政府信息公開(kāi)條例》,縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算報(bào)告,使財(cái)政預(yù)算真正處于公眾監(jiān)督的環(huán)境下。設(shè)置預(yù)算科目時(shí),應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔明了、明晰易懂,方便社會(huì)公眾監(jiān)督。
3.績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)施
在支出預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,資源的優(yōu)化配置應(yīng)考慮合理配置和充分利用財(cái)政資金。公車改革指數(shù)是對(duì)公車改革情況進(jìn)行的評(píng)估,因此,地方政府財(cái)政預(yù)算管理也可以建立評(píng)估體系,對(duì)預(yù)算單位基本支出的使用管理進(jìn)行監(jiān)督,控制基本支出。
近年來(lái),各個(gè)地區(qū)全力推動(dòng)運(yùn)用財(cái)政資金的重大項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估,但在基本支出預(yù)算上并沒(méi)有推行績(jī)效預(yù)算。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象包括資金的調(diào)度、管理和使用等各類黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。對(duì)基本支出的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效管理,這就要求在預(yù)算的編制過(guò)程和使用過(guò)程中注重結(jié)果,從而提高基本支出的使用效果。
推行基本支出績(jī)效預(yù)算管理方式,最關(guān)鍵的是績(jī)效指標(biāo)體系的建立,可以將評(píng)價(jià)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為所提高的服務(wù)質(zhì)量和自身成本之間的比例。基于各地方政府在進(jìn)行基本支出預(yù)算所側(cè)重的目標(biāo)不同,資金使用后的效果就難以界定。因此,在確立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)從具體活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平這四個(gè)方面入手,使指標(biāo)體系更加合理,而且,增強(qiáng)績(jī)效管理的大數(shù)據(jù)管理,使政府基本支出績(jī)效預(yù)算管理水平得以進(jìn)步,以此推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理體系的建立。
我國(guó)地方政府基本支出預(yù)算管理還存在不足,在優(yōu)化過(guò)程中,我們應(yīng)該考慮中國(guó)的國(guó)情,提高地方財(cái)政預(yù)算管理制度。現(xiàn)階段,中國(guó)正在大力推進(jìn)公車改革,并已取得了良好的效果。公務(wù)用車購(gòu)置和維護(hù)費(fèi)用屬于基本支出的范圍,我們可以借鑒公車改革的經(jīng)驗(yàn),將其運(yùn)用到基本支出預(yù)算管理優(yōu)化過(guò)程中。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該積極做好預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)估等各方面工作,以進(jìn)一步完善和優(yōu)化地方政府基本支出預(yù)算管理體系,同時(shí),各級(jí)人大、政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及公眾都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基本支出預(yù)算管理過(guò)程的監(jiān)督,真正使地方政府基本支出落到實(shí)處,以便政府工作的展開(kāi)。
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