劉欣

【摘 要】 我國作為一個(gè)多民族國家，形成的是一個(gè)以漢族人口占多數(shù)，55個(gè)少數(shù)民族共同組成的格局。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和國家扶貧政策的逐步實(shí)施，少數(shù)民族人口呈現(xiàn)出從鄉(xiāng)村到城市、從群居到散居的新特點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前城市散居少數(shù)民族人口數(shù)量達(dá)到2000多萬，約占全國少數(shù)民族總數(shù)的11.7%，在城鎮(zhèn)中的少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)已經(jīng)無法再被忽視了。本文通過對(duì)城市散居少數(shù)民族權(quán)利的現(xiàn)狀研究，梳理現(xiàn)實(shí)的狀況，并進(jìn)行反思，提出一些對(duì)策和解決思路。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族 權(quán)利 反思

不同地區(qū)的少數(shù)民族涌入城市后，由于特有的民族特色、民族信仰及民族文化，使得這些少數(shù)民族在城市中主要面臨以下幾個(gè)問題：一是少數(shù)民族對(duì)城市中的各項(xiàng)規(guī)章制度不適應(yīng)，不知道如何去遵守城市的規(guī)章秩序;二是城市原有的管理體制在面對(duì)數(shù)量越來越多的少數(shù)民族時(shí)，其在管理、消化、認(rèn)同少數(shù)民族方面存在不適應(yīng)，不知道如何接納如此多的少數(shù)民族，保護(hù)他們的合法權(quán)利;三是城市中的原有居民在面對(duì)外來少數(shù)民族時(shí)，由于缺乏民族知識(shí)和常識(shí)，在與少數(shù)民族交流溝通時(shí)存在困難，有些城市居民對(duì)少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣知之甚少，在宗教信仰方面也存在較大不適應(yīng)。特別是涉及到少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰等特別敏感的問題時(shí)蝴蝶效應(yīng)的危害對(duì)于社會(huì)安定來說面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)。

一、基礎(chǔ)概念

城市散居少數(shù)民族是指在城市中生活的少數(shù)民族。由于我國有的城市屬于民族自治地方的城市，其中的主體少數(shù)民族已經(jīng)成為實(shí)施區(qū)域自治的少數(shù)民族，因此他們就不屬于城市散居少數(shù)民族的行列了。所以本文所稱城市散居少數(shù)民族，具體是指生活在城市中，但卻不實(shí)行民族自治的少數(shù)民族。

按照來源，可分為以下三種類型：

第一，城市世居少數(shù)民族。指世代生活在城市中，具有一定人口規(guī)模的少數(shù)民族。例如：北京城著名的回民聚居街區(qū)——牛街等。城市世居少數(shù)民族在城市中生活的時(shí)間長，參政意識(shí)和維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)。

第二，城市新進(jìn)少數(shù)民族。具體指新中國成立后，因?yàn)槭芙逃?、商業(yè)、工作調(diào)動(dòng)等原因進(jìn)入城市，在城市中生活并獲得城市戶口的少數(shù)民族。這類城市散居少數(shù)民族具體又分為三種：一是原本就生活在民族地方的城市中，但是由于諸多因素的影響進(jìn)入非民族地方的城市生活，成為后者的新進(jìn)少數(shù)民族;二是原本生活在民族地方的農(nóng)村，由于工作、經(jīng)商、求學(xué)等原因進(jìn)入非民族地方的城市生活，成為新進(jìn)少數(shù)民族;

第三，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口。指在城市居住并從事各種社會(huì)活動(dòng)的沒有城市戶籍的少數(shù)民族。一般來說，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口活動(dòng)單元小而分散，一方面保留了本民族的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣，另一方面又缺乏城市歸屬感。

二、城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)中的現(xiàn)狀及突出問題

（一）城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)中的現(xiàn)狀

過去民族法律法規(guī)研究大多集中于民族聚居地區(qū)，對(duì)散居地區(qū)特別是對(duì)城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的研究較少。新中國成立后，黨和國家也逐漸意識(shí)到了散居少數(shù)民族在城市中的重要地位，制定了一系列的方針政策和法律法規(guī)來切實(shí)保護(hù)城市散居少數(shù)民族的合法權(quán)利。我國憲法、刑法、民法、三大訴訟法等主要的部口法律，還有一些行政管理文件中都有關(guān)于保護(hù)城市散居少數(shù)民族合法權(quán)利的規(guī)定。例如，我國憲法在《序言》、第一章第四條;《刑法》分則在第二百四十九條、第二百五十條;《城市民族工作條例》在第十一條都明確規(guī)定了要尊重城市散居少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰自由的權(quán)利。

（二）城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)中的突出問題

1、歧視問題

漢族群眾與少數(shù)民族群眾之間由于文化差異以及習(xí)俗不同的原因，加之“大漢族主義”的影響，使得城市中仍有部分群眾對(duì)于少數(shù)民族帶有偏見，甚至是刻意回避與少數(shù)民族的交流和正常交往。這種歧視，在就業(yè)方面尤其明顯。有些招工單位明確提出，不招收四大民族。[1]這種就業(yè)歧視在應(yīng)屆大學(xué)生的求職經(jīng)歷中也是不少的。

2、不尊重風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的問題

我國很多少數(shù)民族都有自己獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣，尤其是具有特殊的飲食習(xí)慣和宗教信仰。例如我國有10個(gè)[2]信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族，他們堅(jiān)持清真食品和死后土葬的習(xí)俗，那么在城市中出現(xiàn)的不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗和宗教信仰的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：

一是媒體在新聞報(bào)道或出版發(fā)行時(shí)由于缺乏對(duì)少數(shù)民族必要知識(shí)的了解，在報(bào)道時(shí)偶爾會(huì)出現(xiàn)不尊重少數(shù)民族習(xí)俗的內(nèi)容。例如1993年1月，四川美術(shù)出版社發(fā)行了一套名為《腦筋急轉(zhuǎn)彎》的書，在書中有關(guān)伊斯蘭教和穆斯林的圖片、文字有侮辱的言辭，這本書引起了全國眾多信仰伊斯蘭教群眾的不滿，最終造成罷課、罷工的惡劣后果。二是清真食品存在"清真不真"的現(xiàn)象，許多掛著清真食品標(biāo)識(shí)的企業(yè)、廠家、飯店生產(chǎn)的不是清真食品的食物，在販賣時(shí)卻說是清真食品。三是城市中一些執(zhí)法部門和城市居民民族知識(shí)匿乏，不了解少數(shù)民族的傳統(tǒng)風(fēng)俗，出現(xiàn)了不尊重少數(shù)民族飲食忌諱和喪葬習(xí)俗行為，例如回族群眾有土葬的習(xí)俗，在一些城市中回民公墓缺乏，或者干脆沒有，這就導(dǎo)致了回族群眾的不滿。

3、城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的制度體系存有較大缺失

我國法律體系中，除了《憲法》未有由全國人大頒布的較有針對(duì)性的單行法律用以規(guī)范少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)，目前適用的法律規(guī)范中效力最高是在1993年頒行的《城市民族工作條例》，這部條例由于是在較為緊急情況下制定的用于填補(bǔ)散居少數(shù)民族權(quán)益保障缺位的，因此在其條文中存在大量的“適當(dāng)”“鼓勵(lì)”“支持”等字眼，并缺乏具體的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)以及違法的懲罰性規(guī)定，給實(shí)際的法律實(shí)務(wù)帶來了較大的不便。此外，由于該條例制定時(shí)間較為久遠(yuǎn)，與目前的現(xiàn)實(shí)脫離較多，亟待修改。另外，城市散居少數(shù)民族在社會(huì)發(fā)展中處于相對(duì)弱勢，有其獨(dú)特的情況和特點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域提供特殊的條件和必要的幫助，不應(yīng)該論為一般的決定、工作條例、辦法等。城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的反思

就目前城市散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)中出現(xiàn)的問題，筆者有如下幾個(gè)對(duì)策思路：

（一）營造多元文化主義氛圍

城市作為一個(gè)開放的地方，要接納各種不同的文化，包容并蓄。文化多元不僅可以為城市的發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)為，而且促進(jìn)了民族交流，有利于國家的繁榮發(fā)展。同樣的，文化多元在不同文化交流融合中也會(huì)產(chǎn)生碰撞和摩擦，容易引發(fā)其他方面的紛爭，這時(shí)就要采取正確的引導(dǎo)，使不同文化之間相互吸收借鑒，互取所長，互相壯大。實(shí)行多元文化主義政策一方面要承認(rèn)城市散居少數(shù)民族與漢族享有的平等的法律地位和權(quán)利文務(wù)。另一方面也要承認(rèn)城市散居少數(shù)民族所特有的民族個(gè)性。實(shí)行多元文化政策可在不同民族文化的共存中孕育出城市散居少數(shù)民族的國家認(rèn)同感。對(duì)城市散居少數(shù)民族不能簡單的命令和強(qiáng)制，要與他們保持密切地協(xié)商與溝通，尊重他們的意愿。當(dāng)城市散居少數(shù)民族成員看到自身文化在所處的城市社會(huì)中被獲得公開承認(rèn)和肯定時(shí)，他們對(duì)國家更容易產(chǎn)生舊屬感和認(rèn)同感。

（二）重視城市民族工作隊(duì)伍建設(shè)

重視民族工作隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于保護(hù)城市散居少數(shù)民族權(quán)利具有非常重要的意義。要努力培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)能力過硬，廉潔勤政，時(shí)時(shí)刻刻為群眾著想的少數(shù)民族干部隊(duì)伍。城市民族工作部口作為管理城市少數(shù)民族的主要行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該配備與本城市少數(shù)民族數(shù)量相應(yīng)比例的少數(shù)民族干部，專職管理民族事務(wù)。要定期對(duì)管理城市民族工作的干部進(jìn)行培訓(xùn)，宣傳民族政策，講解民族法律法規(guī)，完善民族知識(shí)儲(chǔ)備，提高工作業(yè)務(wù)能力。當(dāng)前在我國的行政編制中，負(fù)責(zé)城市民族工作的主要機(jī)關(guān)是民族事務(wù)委員會(huì)，但是他們的工作不可能照顧民族群眾生活的各個(gè)方面，這就涉及到工商、行政、環(huán)保等許多行政管理部門，所以城市民族工作不能認(rèn)為只是城市民族事務(wù)委員會(huì)的事情，而是城市行政管理機(jī)關(guān)共同的事情。因此，要重視城市行政管理機(jī)關(guān)民族工作的培訓(xùn)，提高各個(gè)行政執(zhí)法部門工作人員的素養(yǎng)和處理緊急情況的能力?？梢哉f，城市行政部口干部隊(duì)伍民族工作素質(zhì)的高低，直接影響城市散居少數(shù)民族權(quán)利的保護(hù)程度。另外，根據(jù)新時(shí)期城市民族工作任務(wù)的要求，建議撥出專款設(shè)立城市民族工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

目前，城市行政管理部門對(duì)城市散居少數(shù)民族還是采用的是管理重于服務(wù)的理念，這樣不利于城市散居少數(shù)民族的合法權(quán)益保障，而且容易對(duì)城市管理產(chǎn)生敵對(duì)情緒。所以，我們要轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，樹立全心全意為人民服務(wù)的理念，從重權(quán)力轉(zhuǎn)移到重服務(wù)上來。在日常執(zhí)法過程中，堅(jiān)持以人為本，處理問題要有耐心，在執(zhí)法過程中，要堅(jiān)持各民族一律平等的原則，堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去，傾聽城市散居少數(shù)民族的心聲，了解他們的真實(shí)想法。在少數(shù)民族群眾遇到困難時(shí)，利用管理部口的優(yōu)勢對(duì)少數(shù)民族群眾予以扶持和幫助，寓管理于服務(wù)中。城市民族工作部門要經(jīng)常進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，深入基層，了解城市散居少數(shù)民族的基本訴求和真實(shí)的生活情況，對(duì)于城市散居少數(shù)民族在日常生活中遇到的困難，管理部門要在力所能及的范圍內(nèi)幫助他們解決，在少數(shù)民族在家鄉(xiāng)以外的地方也能感受到國家對(duì)他們的關(guān)懷和照顧。另外，要在各個(gè)單位內(nèi)部開展民族團(tuán)結(jié)教育實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)本單位職工進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)。維護(hù)民族團(tuán)結(jié)不僅僅是一個(gè)部門的事情，而是所有城市行政管理機(jī)關(guān)的共同職責(zé)。對(duì)各個(gè)職能部門具體負(fù)責(zé)民族工作方面的人員要進(jìn)行?？谂嘤?xùn)，提高他們處理民族工作問題的能力，可以邀請民族政策和民族理論領(lǐng)域的專家學(xué)者開辦講座或者培訓(xùn)，組織本部口人員進(jìn)行民族法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

（四）制定《散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)法》

目前我國還沒有一部統(tǒng)一的《散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)法》，但是有些省市已經(jīng)出臺(tái)了適應(yīng)本轄區(qū)的《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》。全國人大可可通過調(diào)研等方式，充分吸收地方的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，出臺(tái)一部適用于全國層面的《散居少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)法》。該法要與上位法相適應(yīng)，同時(shí)在該法中要對(duì)散居少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣以及宗教信仰等權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，設(shè)立監(jiān)督制度和制裁措施。還要設(shè)立專門的章節(jié)規(guī)定城市散居少數(shù)民族享有的權(quán)利和義務(wù)。

【注 釋】

[1] http：//tieba.baidu.com/p/6094519762？traceid=

[2] 回族、維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、撒拉族、東鄉(xiāng)族、保安族、塔吉克族、塔塔爾族、烏茲別克族。

【參考文獻(xiàn)】

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