余珍 張汶軍

摘? ?要：教育經(jīng)費是學(xué)校組織機(jī)構(gòu)運行的重要保障，充足的教育經(jīng)費可以大大促進(jìn)國家教育的發(fā)展。文章分析了南非學(xué)校與我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費的演變過程及現(xiàn)狀，并從資助內(nèi)容、經(jīng)費投入機(jī)制、國家財政支持、教育公平四個方面進(jìn)行了對比分析，提出我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)從管理協(xié)調(diào)、財政法規(guī)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)三個方面完善教育經(jīng)費的使用。

關(guān)鍵詞：教育經(jīng)費? ?南非? ?農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校

一、南非學(xué)校教育經(jīng)費分析

在種族隔離時代末期，南非政府為了維護(hù)白人在教育方面的權(quán)利，將學(xué)校分為私立學(xué)校、公立學(xué)校、國家援助學(xué)校。三類學(xué)校所獲教育補(bǔ)助金占學(xué)?？偸杖氲谋嚷史謩e是45%、50%、70%[1]，其余的學(xué)校資金來自學(xué)費和捐助。這一政策使得一些黑人貧困家庭學(xué)生因無法交付學(xué)費而失學(xué)。在廢除種族隔離制度之后，為促進(jìn)教育公平，南非政府采用“均衡分配制”對教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，通過全國各省收入及教育投入分配，促進(jìn)各省教育經(jīng)費的均衡。[2]

為了解決南非公立學(xué)校持續(xù)存在的入學(xué)困難及教育資源不均問題，1999年，南非政府通過了《國家學(xué)校經(jīng)費規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)這一法規(guī)，南非教育部將各省的學(xué)校從最貧困到最不貧困劃分為五個等級，并以此決定對學(xué)校人均經(jīng)費的分配比例。一級學(xué)校和二級學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施差、資源少，人均經(jīng)費分配比率分別為35%和25%;三級學(xué)校人均經(jīng)費分配比率水平居中，為20%;四級學(xué)校和五級學(xué)校物資充足，受國家資助相對較少，人均經(jīng)費分配比率分別為15%和5%。南非教育部規(guī)定一級學(xué)校、二級學(xué)校及部分三級學(xué)校為免費學(xué)校，不允許其向?qū)W生收取費用，這使得國家資助能夠照顧到貧困家庭。但是，免費學(xué)校學(xué)生享受的補(bǔ)貼不包括校服費、交通費和生活費，有些貧困家庭依然無力負(fù)擔(dān)這部分支出。[3]

為了進(jìn)一步防止貧困家庭學(xué)生因?qū)W費負(fù)擔(dān)而無法接受學(xué)校教育，2003年1月，南非教育部出臺《教育成本評審報告》，制定全國統(tǒng)一的生均經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)，以減輕貧困家庭學(xué)生的學(xué)費壓力。2003年6月，南非政府展開相關(guān)行動計劃，從2003年起針對20%的貧困生和3000所學(xué)校進(jìn)行了經(jīng)費投入。[4]

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費分析

從國家教育政策的角度分析，我國于1986年頒布《中國人民共和國義務(wù)教育法》，實施義務(wù)教育，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。該法律第四十四條規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔(dān)。2001年6月，中央政府決定將政府投資的統(tǒng)籌主體從原來的鄉(xiāng)提升到縣，同時中央和省級財政加大對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費扶持力度[5]。2006年，國務(wù)院召開會議規(guī)定中央和地方分擔(dān)項目，按照比例加大農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入，有步驟、有側(cè)重的保障農(nóng)村義務(wù)教育投入。為了保障義務(wù)教育的實施，減輕農(nóng)民家庭的教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)，真正體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性，國家先后出臺一系列政策：“兩免一補(bǔ)”“一費制”和“義務(wù)教育全免費”。2001年，國家實施“兩免一補(bǔ)”政策，規(guī)定中央財政負(fù)責(zé)對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生提供免費教科書資金，省級財政負(fù)責(zé)安排減免學(xué)雜費資金，縣級財政負(fù)責(zé)安排補(bǔ)助生活費資金。2004年秋季新學(xué)年開學(xué)，“一費制”得以實施，雜費、課本費和作業(yè)本費合并成“一費”，一次性向?qū)W生收取，除此之外不允許收取其他費用。2006年，“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費”被寫入《中華人民共和國義務(wù)教育法》。2015年，為了解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制有關(guān)政策不統(tǒng)一、經(jīng)費可攜帶性不強(qiáng)、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的通知》，該通知要求在整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。[6]

從教育經(jīng)費保障責(zé)任主體角度分析，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制經(jīng)歷了三個階段。第一階段是1980-2000年，我國推行“地方負(fù)責(zé)，分級管理、以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，責(zé)任主體是鄉(xiāng)級政府;第二階段是2001-2005年，我國實行地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，責(zé)任主體上升到縣級政府;第三階段是2006年至今，我國實行“中央和地方分項目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，責(zé)任主體拓展到了中央和省級政府。教育經(jīng)費保障責(zé)任主體上移表明了通過加強(qiáng)中央集權(quán)對農(nóng)村教育經(jīng)費進(jìn)行保障的趨勢。

從國家財政撥款的角度分析，如圖1所示，1996-2017年，我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費穩(wěn)步增長。2006年，我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費支出占國家財政預(yù)算的比例下降，之后有小幅上升?？傮w上看，2006年后的農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費支出占比小于1997-2005年農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費支出占比。

三、對比分析

經(jīng)費制度是體現(xiàn)學(xué)校管理水平的重要因素，并且影響著學(xué)校各項教育工作的開展和國家的教育發(fā)展方向。1994年以來，南非政府把提高全民教育水平納入基本政策，促進(jìn)建立統(tǒng)一、公平、高質(zhì)量的國家教育體制，使所有公民能夠公平地接受教育，改善不公平的教育條件，增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)競爭力[7]。南非政府2015年頒布的《2019年行動計劃：面向2030年學(xué)校教育》提出教育愿景及改革措施[8]。十九大報告提出，努力辦好人民滿意的教育，推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，努力讓每個孩子都能享受到公平有質(zhì)量的教育。這體現(xiàn)了我國政府對農(nóng)村教育的重視和支持。南非學(xué)校和中國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費制度都是根據(jù)國情制定的，兩國重視教育公平和教育質(zhì)量，并在經(jīng)費制度的實施中落實教育公平。下面主要從四個方面進(jìn)行對比分析。

（一）資助內(nèi)容

我國和南非都將一部分教育經(jīng)費用于資助貧困家庭學(xué)生。對于農(nóng)村貧困家庭學(xué)生，我國各個省的資助標(biāo)準(zhǔn)有細(xì)微差別，根據(jù)《湖北省農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“兩免一補(bǔ)”工作管理暫行辦法》及《南非學(xué)校條例》，本文進(jìn)行了如下對比（見表1）。

從資助對象方面進(jìn)行對比分析。中國在資助對象界定方面，不完全以收入水平作為評判標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮學(xué)生家庭的實際情況，重大疾病、父母離異、突發(fā)事件、特殊學(xué)生等因素也作為考察因素。南非則是依據(jù)家庭收入水平界定資助對象。由此可見，中國政府對資助對象的界定更為細(xì)致。

從申請流程方面進(jìn)行對比分析。兩國都有嚴(yán)格的流程和較長的周期，包括向?qū)W校提出申請、提交證明材料、審核、確定人選等。南非學(xué)校的申請流程是先由家長提出書面申請，學(xué)校收到申請后在21天內(nèi)確定資助對象，我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校根據(jù)資助對象的標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)證明，公示資助學(xué)生名單不少于7天，享受“兩免一補(bǔ)”資助的學(xué)生每學(xué)年評定一次。

從資助標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行對比分析。南非實行不同程度的資助，分為全免費和部分免費，最貧困的家庭能得到政府更多的資助，體現(xiàn)了最大程度資助最貧困學(xué)生的理念。中國的資助標(biāo)準(zhǔn)則是由政府統(tǒng)一規(guī)定，符合資助標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生都能得到相同的資助補(bǔ)貼。

從資助權(quán)限方面進(jìn)行對比分析。南非學(xué)校享有充分的裁決權(quán)，決定學(xué)生是免除還是減免學(xué)費。我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校則依據(jù)規(guī)章管理要求確定資助人員，學(xué)校沒有權(quán)力決定資助人選。因此，南非學(xué)校在資助權(quán)限上擁有更大的自主權(quán)。

（二）經(jīng)費投入機(jī)制

2001年之前，我國農(nóng)村義務(wù)教育資金投入主要由鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，收入來源少，容易出現(xiàn)教育支持困難。2001年，農(nóng)村義務(wù)教育資金投入主體由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)向縣，國家專門針對農(nóng)村義務(wù)教育投入問題提出“兩免一補(bǔ)”政策。2005年12月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》，提出逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立“中央和地方分項目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制[9]。南非政府于1996年頒布《南非學(xué)校條例》，1998年頒布《公立學(xué)校資金籌措準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)這兩部法律，南非政府在分配一部分教育資金的基礎(chǔ)上，再由其他來源的資金進(jìn)行補(bǔ)充。學(xué)費收取金額由家長、教師、社區(qū)成員、學(xué)生組成的教育管理機(jī)構(gòu)決定。

從較長一段時間來看，中國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由鄉(xiāng)縣政府撥款，而有限的財力致使補(bǔ)助資金有時無法及時撥付到學(xué)校，同時學(xué)校教育經(jīng)費管理體制不合理，存在事權(quán)和物權(quán)分離，缺乏相關(guān)的經(jīng)費管理和監(jiān)督機(jī)制[10]。南非學(xué)校讓家長、學(xué)生、教師等參與學(xué)校經(jīng)費投入管理，有利于監(jiān)督管理經(jīng)費的使用，促進(jìn)學(xué)校經(jīng)費投入管理民主化。南非政府認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該為學(xué)校管理者提供有效的財務(wù)管理培訓(xùn)，滿足學(xué)校需求，獲得資源。[11]

（三）國家財政支持

從兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力來看，中國是發(fā)展中國家，堅持走中國特色社會主義道路，引領(lǐng)社會主義新時代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)更加穩(wěn)健，國家更加富足;南非作為金磚國家，也具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力。自2006年以后，中國有步驟地實施了“中央和地方分項目、按照比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題在許多地區(qū)得到了較大程度的緩解，教育資金投入總量也得以增加。但是在貧困縣區(qū)尚未建立農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金的正常投入保障機(jī)制。南非在經(jīng)費下達(dá)方面也存在一些問題。例如，資金延后問題，政府無法在學(xué)年開始時就劃撥資金[12];教育經(jīng)費不包括隱形教育成本和一些必要費用，貧困家庭難以負(fù)擔(dān)[13]。綜上，在義務(wù)教育階段，中國和南非教育經(jīng)費都由政府承擔(dān)，我國在教育資金投入上還無法做到精準(zhǔn)扶貧，南非教育資金投入量并不充足，影響到學(xué)校建設(shè)和發(fā)展。

（四）教育公平

中國和南非在教育經(jīng)費投入上都存在不公平的問題。中國城鄉(xiāng)間教育水平和質(zhì)量差異顯著，南非則存在種族間教育不公平。

我國農(nóng)村學(xué)校教育資源欠缺，硬件設(shè)施不足。教育部前部長袁貴仁在中國特色社會主義和中國夢宣傳教育系列報告會中指出了農(nóng)村教育經(jīng)費投入不足的問題，2011年，就生均公共財政預(yù)算事業(yè)費支出而言，普通小學(xué)農(nóng)村與城市相差近700元，普通初中農(nóng)村與城市相差近900元。[14]

根據(jù)南非教育部提交的報告，因不能及時繳納學(xué)費，在申請入學(xué)的學(xué)生中有超過一半的學(xué)生未被學(xué)校錄取[15]。2002年，南非教育權(quán)規(guī)劃委員會指出，南非針對白人學(xué)校學(xué)生的支出比對黑人學(xué)校學(xué)生的支出高，針對白人學(xué)校和印第安人學(xué)校的生均公共資金投入分別高出黑人學(xué)校28%和38%。學(xué)費制度造成了學(xué)校資金的巨大差異，貧困學(xué)校的生均支出不到1023蘭特，富裕學(xué)校的生均支出則達(dá)4178蘭特。

（五）資助成效

從資助成效方面進(jìn)行對比分析。在南非，學(xué)校除了收取學(xué)費以外，還有大量的教育附加費，包括教材費、考試費、特殊設(shè)備維修費等?！赌戏菍W(xué)校條例》規(guī)定，教育附加費不被列入申請減免范圍，這在一定程度上加重了貧困學(xué)生的入學(xué)負(fù)擔(dān)。國際調(diào)查也顯示，南非政府的學(xué)費減免制度作用甚微。而我國的“兩免一補(bǔ)”政策主要針對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，免除其雜費和書本費，補(bǔ)助寄宿生生活費，這可以在很大程度上減輕學(xué)生的負(fù)擔(dān)，資助成效也更為顯著。

四、對我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費使用的啟示

（一）協(xié)調(diào)分配管理權(quán)力，多主體參與管理

目前，我國在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下實行“中央和地方分項目、按比例分擔(dān)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，在堅持這一體制的前提下，可以讓教師、家長和社區(qū)代表參與學(xué)校的民主決策，讓有學(xué)校管理專業(yè)經(jīng)驗的人發(fā)揮作用，管理指導(dǎo)，組織設(shè)計。校長在學(xué)校管理中起著引領(lǐng)性作用，可著重發(fā)揮其作用，使教育經(jīng)費公平合理使用。多主體協(xié)商確定資助對象，各個年級學(xué)生減免數(shù)量的比例，以及學(xué)校是否對特困生提供額外資助保障其完成學(xué)業(yè)等。

（二）加強(qiáng)政府財政支持，完善教育經(jīng)費相關(guān)法律

鑒于我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校資金緊缺問題，要推動國家教育整體發(fā)展，政府就要加大對農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度，提高教育經(jīng)費投入占比，使我國教育資金投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長。完善與教育經(jīng)費相關(guān)的法律法規(guī)，使學(xué)校有法可依。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入主要是由縣政府負(fù)責(zé)，中央和省級政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，加大對縣鄉(xiāng)兩級政府的扶持。2018年，我國實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制，表明了中央和地方共同推動農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費改革走向民主化、法制化，有利于教育經(jīng)費的科學(xué)使用。

（三）重視財務(wù)知識培訓(xùn)，合理開支學(xué)校經(jīng)費

財務(wù)培訓(xùn)有助于學(xué)校管理者更加深入了解學(xué)費制度及其實施規(guī)則，從而根據(jù)學(xué)校的具體情況進(jìn)行完善。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校管理人員需學(xué)習(xí)財務(wù)管理知識，提高專業(yè)技能。學(xué)校需根據(jù)具體情況安排經(jīng)費支出，促進(jìn)教育經(jīng)費支出合理化、合法化和靈活化。

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編輯 朱婷婷